关于代建制度的思考

单宏兰 吴艳华

(北京赛瑞斯国际工程咨询有限公司，北京 100070)

0 引言

长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即“建设、监管、使用”多位一体的模式，该模式曾经发挥了积极的作用，但随着市场经济的发展和建筑市场改革的深入，其弊端日渐明显。为了克服传统管理模式的种种局限性，起到控制投资资金、工程质量和建设工期的作用，切实解决“三超”现象及由此引发的问题，“代建制”应运而生，并在全国各地开始实行、实施。

1 对现有代建制存在问题的思考

代建制作为政府公共投资项目的一种新的管理模式已在我国不少地区进行试点，并已初显成效，大有大力推广之势，但它毕竟是个新生事物，还处于探索阶段，仍存在很多需要改进和探讨的问题。

根据近几年承担北京儿童医院、消防站、劳动关系学院、消防教育训练基地、承德市委党校等多个政府代建项目的经验，认为现行代建制存在以下几个问题。

1.1 代建单位的地位问题

目前，我国尚无适用于代建制的法律、法规及操作细则。首先，法律法规未授予代建人相应的法律地位，代建合同的主体和主体之间的关系不清晰，代建人在履行代建职能时，难以正确地把握工作的范畴和职责。其次，国家基本建设程序也未授予代建人合理的法律地位，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门的认可。

尽管各方面已经给予了一些变通和处理方式，但实际上仍必须是建设方(有时为使用方)出面进行各项手续办理，导致代建工作效率低下，如招标文件及合同文件的备案只能以建设单位为主体。又如房屋拆迁和土地征用问题，对于未实施代建的项目，此项工作往往是依靠政府强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为;而对于实施代建的项目，此项工作则需要代建单位去多方沟通、协调、处理，作为企业，其中的难度可想而知，而且在企业行为下，开展工作的成本也在无形中提高，最终导致总投资不利的局面。

1.2 代建单位管理水平问题

代建项目的各项基本建设筹建和管理工作及对基本建设资金的来源和运行情况及资产交付使用情况进行全面核算均由代建单位负责办理。然而，由于代建单位可能来源于设计、施工、咨询等专业公司，整体管理水平良莠不齐，对投资的控制能力存在较大差异。另一方面，在日常的项目管理工作中，建设单位通常只注重工程建设进度和工程质量管理，而忽视建设资金核算和财务管理，导致建设项目财务管理混乱，建设单位管理费超标准开支，前期准备费用超概算严重，财政拨款进度与建设单位支付工程款进度及实际工程形象存在很大差异，建设单位上报的财务数据不能完整反映工程的实际建设成本，竣工决算滞后，建设资金浪费严重等局面。

1.3 以概算作为投资批复的问题

对于代建项目，市发改委以经审核的初步设计概算为投资批复的基础，也是项目结存资金奖励分成的依据。由于初步设计深度所限，概算投资与实际投资往往存在一定的差异，由此导致部分项目大量资金结余、部分项目因资金短缺而追加投资。对于资金结余的项目，代建单位可以享受奖励分成，而对于资金短缺的项目则可能因为资金不到位拖延工期，一定程度上降低了财政资金的使用效率，影响了代建制优势的发挥。

另一方面，政府投资项目均以概算作为投资批复的依据，未考虑不同代建模式的差异，而这种差异将直接影响投资控制的成效，如由我公司承担的儿童医院代建项目，由于仅从施工阶段介入负责项目实施，超资现象较为严重;而同样是由我公司承担的北京市消防教育训练基地项目，由于公司从前期立项介入实施全过程代建，投资将基本控制在批复范围之内，投资控制成效较为明显。

1.4 代建费的计取问题

目前，代建费是以概算批复投资作为计取基数。代建单位可能通过人为调整投资、增列费用的方式提高代建费，使得投资概算失去科学性与合理性;另一方面，由于在概算批复阶段代建费用已经确定，而代建工作才只是一个开端，这必然会降低代建单位控制投资的积极性，使得项目实施过程中发生大量的变更洽商，项目投资在一定程度上失控。

此外，代建费偏低、代建单位为控制成本而减少投入也是影响代建管理成效的一个重要因素。

1.5 工期要求问题

工期是代建项目需要重点控制的因素之一，为了满足使用方的要求，必须在规定的时间内完成建设并交付使用。但是，由于项目前期手续办理需要大量的时间，而且受各方面因素影响，代建单位难以从主观上控制。到了设计概算阶段，项目开工已经迫在眉睫，如何能够尽快获取批复资金开工建设就成了代建单位的关注焦点。

在这种情况下，代建单位很可能会因工期压力而影响概算编制的合理性，一方面导致概算超出可研批复而加大概算批复的难度，另一方面可能会被动接受概算批复，最终因资金不足而追加投资，严重影响了实施代建的成效。

2 代建管理中应着重改进的建议

鉴于上述代建制实施过程中的各种问题，并结合承担多个代建项目的经验，认为代建项目的管理应该着重从以下几个方面开展。

2.1 确立代建人的法律地位

现阶段应尽快出台代建人在国家基本建设程序中作为建设方(有时为使用方)的法律文件，明确代建人在项目代建期间应有的法律地位和其相应的责任、义务等，并同时赋予其相应的权力，以使代建人全面负责项目建设全过程的组织管理，更好的发挥其专业化组织的作用，达到我国对非经营性政府投资项目推行“代建制”的目的。把代建制项目纳入我国《政府采购法》《招投标法》等相关法律法规中，在法律中明确各方职责和权利。

2.2 完善代建单位储备库的准入制度

目前北京代建单位储备库中的单位有工程咨询类企业、房地产开发企业、工程总承包类企业等，各单位资质水平、技术能力和管理经验良莠不齐，难以全部实现“代建制”提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益的目的，因此代建单位储备库应采取准入制度［1］，只有具备独立经济责任能力及较高技术能力、管理水平，并具备一定的设计能力、施工组织能力、融资能力、社会资源、拥有同类工程建设管理经验的项目管理公司才能进入代建单位储备库。代建单位由企业主管部门或行业协会推荐，经代建资格审查委员会审定后给予政府公共投资项目代建资格。政府公共投资项目代建资格审查委员会可由建设行政管理部门、发展与改革委员会等部门的人员组成。

2.3 推广全过程代建管理模式［2］

目前代建管理方式主要有两种:一是全过程代建方式。即由代建单位从项目建议书批复后开始，经可行性研究、设计、施工、竣工验收，直至缺陷责任任期结束，实行全过程管理。二是建设实施代建方式。即由代建单位从初步设计概算批复后开始，经施工图设计、施工、竣工验收，直至缺陷责任期结束，实行建设实施阶段管理。对于第二种方式，由于代建单位参与代建项目时初步设计概算已批复，使代建单位对于前期设计方案的确定，与使用人的沟通及概算的编制等影响工程投资控制的重要环节缺失参与，是导致概算超资的一个重要原因;因此建议今后代建管理采用第一种模式，即全过程代建方式，充分利用代建单位专业化组织的技术和管理经验全过程参与项目的管理，更有效地控制工程投资，同时也使代建单位的责任与义务更加明确。

2.4 开展代建项目全过程跟踪工作

目前市财政局对代建项目投资控制模式是:按照发改委批准的初步设计概算进行资金拨付及投资控制，对概算的合理性、工程实施过程中工程造价合理性及工程结算价款的合理性等没有进行更深入的审查和控制，处于被动和事后控制的尴尬状态。要有效控制代建项目建设投资，市财政局必须参与包括项目前期工作、工程实施过程、工程结算及竣工决算等的全过程监督管理，对项目方案设计、初步设计概算、招标文件、标底(或预算)、合同、变更洽商处理、竣工结算及竣工决算等工程实施过程的各个阶段及环节进行监管和控制，对工程造价形成的全过程进行跟踪审查，从而达到节约建设投资、控制工程造价的目的。

2.5 制定合理的代建费计取标准

目前，代建费的收取没有统一标准，从各地针对代建制的相关文件来看，仅仅只是规定了代建取费的上限，却没有明确规定代建取费的下限和严格的标准，各地政府包括北京市一般都参照建设单位管理费取费，而各代建单位投标时考虑市场竞争的激烈，往往通过压低代建费来提高中标的可能性。但是，在项目实施过程中，代建单位大多通过减少投入的方式来降低成本，由此导致无法实现应有的管理水平。

鉴于此，建议相关部门针对代建管理模式的特点制定统一的计费标准(包括上限和下限)，再根据各代建项目的工作范围、工作内容、工作难度、承担的责任与风险等因素给予一定的浮动范围，体现管理的灵活性。

2.6 完善奖励分成制度［3］

根据相关规定，代建单位可以享受结余资金的30%作为奖励分成，但是就现阶段而言，此政策并未得到很好的落实，一定程度上影响了代建单位节约投资的积极性。另一方面，控制投资的主要责任与风险均由代建单位承担，但是政府仅将结余资金的30%作为奖励，分成比例的合理性制约了奖励分成政策对代建单位的激励程度，责、利不对等直接导致责任主体对所承担责任的懈怠。

因此，建议出台关于代建项目奖励分成的政策文件，文件中应明确在保证初步设计批复的工程建设规模、建设内容及建设标准条件下的结余资金才能给予代建单位奖励分成，分成比例在现有基础上适当提高，并制定关于此政策的落实监管措施。

此外，奖励机制不仅包括外在的物质激励，行业市场上的信誉累积、经验累积、企业人力资本的提高、核心竞争力的增强、企业在资本市场上声誉的提高等都是极好的激励。因此，除了结余资金奖励分成外，建议根据不同的委托—代理情况，给予代建单位一定的精神奖励，如信誉等级的评定、参与代建项目的资质评定等。

［1］梁安平，刘玉明.北京市政府投资项目“代建制”改革实践与对策［J］.建筑经济，2008(8)：32-33.

［2］付清海.完善我国代建制项目管理模式探讨［J］.现代商贸工业，2009(5)：66-68.

［3］彭绪娟.关于代建制约束—激励机制问题的探讨［J］.建筑经济，2007(7)：50-52.