美国分区规划制度分析

钟 艳

(九江学院土木工程与城市建设学院，江西九江 332005)

1 分区规划产生、发展及作用

1.1 分区规划的产生

19世纪末的美国城市快速发展，人口的密集和城市中心地价的攀升，促进了城市中心区高层建筑的发展。1870年后，美国许多城市通过制定建筑条例，对建筑的防火安全、建筑高度、街区建筑的用途等提出了限制，如洛杉矶市。1916年纽约市颁布了第一个现代分区条例《纽约分区条例》，其意图是控制摩天大楼高度的无序增长，由于这些摩天大楼往往铺满整个基地，遮挡了相邻建筑和街道的阳光，引起租户大批地搬走，纽约市为此损失了超过100万美元的税收［1］。纽约的五个行政区于是被划分成居住区、商业区和混合区这三区，彼此间限制土地用途。条例还通过控制建筑高度、建筑后退等方式来使相邻建筑及街道获得足够阳光。该区划条例通过政府对建筑及功能问题的控制，保证了土地及物业的升值，从而稳定了政府税收和城市经济发展。

1.2 分区规划的发展

其后，分区被广泛传播运用，在20世纪20年代达到了“分区高潮”，约有二百多个城市进行了区划。1924年，当赫伯特·胡佛掌管美国商业部时，出台了一个分区授权法的模式——《州的标准分区授权法》，导致了分区运动的加速发展［2］。1926年，欧几里德村分区条例阻止了安布勒公司将商场建设于居住区内，并在与开发商的诉讼中取得胜利。这标志着最高法院确立了区划的合法性，区划保护公众安全、健康和福利的地位和作用由此确定。

随着区划的不断发展，引入了“容积率”的概念来控制地块上最大允许建筑的面积。后又出现了土地混合使用、滨水区及特别意图区等针对特殊地区设定的条例。此外，区划的的灵活性问题日渐被重视，由此产生了大批各式技术，如开发权转移、奖励性分区、组群分区、开发协议、额外收费等方法。

1.3 分区规划的作用

分区规划作为一种土地管制工具，对经济利益的保护有很大作用。区划管理可以保护已开发物业不受其他类型用地的入侵而变质，可以稳定建设环境，规范市场，防止开发投机与腐败。区划直接影响房产所有者的经济利益，通过房产税收直接影响地方政府的自身利益。因此，区划的制定、修改和变更极为敏感，必须遵循公开的法定程序来进行。

2 分区规划的管理体系

2.1 分区条例的内容

分区条例是地方政府对土地用途和开发强度进行控制的最为常规的规划立法。分区条例内容分图纸与文本两部分。规划图将区域划分为若干不同用途区域(zones);而文本则用于对各区域用途及开发建设强度进行标准化规定。鉴于分区条例由各行政单位自行制定和通过，所以各地之间往往没有统一的分区原则和用途分类。

2.2 分区规划的行政体系

分区规划作为地方立法，从规划的编制、立法及实施均由地方机构自行设立及处理。地方主管机构、规划委员会、调解和上诉委员会和规划管理部门是行政体系的四个职能部门。分区规划的编制单位由规划委员，专业城市规划师组成。委员会组织公众听证会，调查并获得相关的信息，制定分区条例，并提出修订计划。条例编制后，由市政厅等地方主管机构(立法机构)通过后，方可成为法令。主管机构对分区条例的通过及修改都具有最终的裁决权，是区划决策中最有职权和责任的机构。如果开发项目需要修改或调整分区图或分区文本条例，则必须依照法律程序进行，其中最关键的一环就是公开听证会。如果有人对主管机构在听证会上的决议(否决或批准)不满，可向独立的调解和上诉委员会提出上诉。对于符合现有规划的开发申请，则不需要启动该程序，可直接申请建筑许可证。分区规划的管理和执行则是由规划管理部门负责。规划管理部门是实施规划中唯一的专职和全职部门。此外，它还要通过提供信息和对项目做出评价，来协助其他三个机构完成工作及做出决策［3］。

3 美国分区规划实施中所产生的问题

分区规划的实施对城市的发展功不可没，但从其产生的100多年到现在，由于其处于美国特定的经济、政治、文化等情况下，也出现各种问题。

3.1 分区规划的严格性导致土地利用的分离孤立

适当规模的分区可以将同种产业集聚一起，产生集聚效应，增加资源的利用效率。但随着城市规模的扩张发展，大面积土地分区就会出现问题。如公服设施缺乏，基础设施与土地资源的浪费。尤其是在20世纪20年代～40年代，美国出现的城市郊区化中，这个问题尤为突出。小汽车的迅速普及使得分区规划运用远离城市中心的住宅区时，就出现了大片的低密度、低容积率住宅区。这些城郊居住区缺乏步行道路，社区商业匮乏。大型购物中心需要通过汽车才能到达，公服设施外围围绕着巨大的停车场地。过多的机动车交通道路及停车设施，浪费了大量土地资源;频繁使用汽车也使得燃料大量消耗。

3.2 分区规划加剧美国社会分化和社会问题

为了保证一个区域房地产价值的保值升值、防止衰败，地方政府往往通过分区条例，对区内物业的面积、户型、容积率等因素进行控制。这使得一些社会阶层无法入住该区域。这种法定性的分区，无形加剧了美国的社会分化，不同阶层的居住空间分异非常明显。这都在某种程度上体现着各阶层贫富差距矛盾加大与种族矛盾升级。美国的联邦政府也在建造公共住宅上大下功夫，但不管住宅的建筑设计如何，由于分区规划以及美国的社会文化，低下阶层往往还是与同一阶层居住在一起，形成一个居住片区。这也加速了低下阶层居住区域物业破败，治安情况糟糕。

3.3 分区规划与城市规划的矛盾

美国的规划作为公共政策其核心是为公众利益服务。但因规划各层次需处理的事务不同、目标及程序不一，涉及利益不同，美国城市规划与分区规划存在一定矛盾。如何界定“公共利益”已成为一颇具争议性的话题。事实上，地方政府常常为了地方税收等地方利益，保证高收入阶层的利益但忽视低收入阶层的利益。此外，城市规划在法定上并不能够控制分区规划。虽然许多州法案中，要求分区规划“必须依据综合规划”而编制，但实际上，并没有对其作什么实际的限制。尤其是对两者一致的程度、总体规划如何具体控制分区规划并没有具体的控制。所以，至今，城市规划对分区规划的控制依然是规划体系中的薄弱环节。

4 美国分区规划对我国规划工作的启示

我国控制性详细规划是目前落实城市总体规划与城市管理最直接的工具，其做法与内容上吸收了美国分区规划的很多内容，但仍有许多方面可借鉴。

4.1 各种技术的灵活借鉴

美国的分区规划中，针对特殊地段规划，往往采用特殊的技术手段来保证条例的灵活性。如转让开发权可运用于保护历史文物古迹，限制生态脆弱地的开发或者保留和保护开敞空间的情况。容积率补偿的做法可使得私人业主为市民提供公共服务与公共空间。规划单元开发的办法可留给开发商一小块自留地，自主选择用途，可产生混合用途的规划单元，补充提供公服设施。我国的控制性详细规划中，在这些公益性用途土地上，手法相对单一，不够灵活。道路周边的绿地供应，建筑的退让，历史建筑的保留，城郊住区用地配套上均可强化以上技术，保证公众利益。

4.2 控规编制中注重利益公平与经济规律

美国分区规划强调各地块指标控制的均衡和统一，以求减少诉讼，维系公平。而我国控规的编制中，在体现城市设计构想上着墨较多，视觉效果成为一个重要考核因素。有时为了体现建筑群体视野通廊、天际线要求与体量的变化，使得各地块密度与容量指标差异较大，某种程度上违背了经济规律。

4.3 控规的行政体系应增加第三方监管

美国分区规划的编制、调整、立法、监督和实施都是由不同的独立机构执行的。这样做的好处是可以有效维持分区规划的公平性，防止政府的寻租行为，平衡各方利益。

我国控规的组织编制单位、实施与监督单位是同一部门，缺乏监督机制。为了增加城市规划与开发中的透明度，保证公正性，有必要借鉴美国分区规划的控制方式，设立独立于规划管理部门的第三方监督机构。

4.4 公众参与的广泛性

在政府运作过程中，美国有比较充分的公众参与过程，在重大开发项目审查、分区规划更改、环境影响审查以及设计审查等过程中都需要进行公众听审，有时甚至进行电视现场直播，公众参与方式直接，在经过公众听审后，规划委员会或其他相关委员会才作出相应改变。我国的规划是政府的行为，公众参与程度很低，缺乏对公众权利的维护［6］。

4.5 美国分区规划面临问题对我国规划的启示

城市用地应为多功能的，城市的活力也体现在功能的混合与多样性上，美国严格的功能分区，所引发的社会经济问题已经凸显。这对我国规划与建设的启发是:保证用地功能合理的分区同时应减少城市过分蔓延。此外，美国分区所造成的人口居住空间分异，阶层分离等现象，同样值得我们思考。目前新加坡采用混合用地功能，各阶层人群混合居住的方式来处理公共住宅入住人群，取得了较好的效果。

［1］田 莉.美国区划的尴尬［J］.城市规划汇刊，2004(4):58-60.

［2］约翰·M·利维.现代城市规划［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:42.

［3］黄 艳.美国的区划［J］.北京规划建设，1998(5):53-55.

［4］Selmi，Daniel P.Kushner，James A.Land Use Regulation:cases and materials.Aspen Law ＆ Business，Gaithersburg，1999:41-42.

［5］Cullingworth，J.B.Planning in the USA:policies，issues，and processes.Routledge，London，New York，1997:65.

［6］范润生.美国的城市开发控制体系以及对于中国的借鉴之处［D］.上海:同济大学，2001:128-131.