零散土地集约利用浅析

随着我国区域经济社会的不断发展，作为经济发展主要空间载体的国土资源的可供给量日趋紧张。科学规划、集约节约利用，最大限度的保护国土资源成为土地管理的当务之急。零散土地的土地利用率低下，造成了土地资源的极大浪费，严重影响着土地的集约利用程度，目前在我国经济发达地区，细碎化的零散建设用地不能有效利用，造成闲置。在适合开展大规模农业生产的平原地区，零散土地的存在阻碍了农业的规模化生产。如何实现零散土地的集约利用是值得深入研究的问题。

造成土地分散的原因

零散土地按照用途的不同可以划分为建设用地和农用地。零散建设用地的成因大致分为两种，首先，现行的土地审批制度是按照项目进行“事前审批”，由于建设周期长，“事后监管”不到位等原因，项目建成后，项目周边或其内部往往会形成零散的剩余土地。其次是在城市更新改造过程中，由于征地拆迁、城市建设等原因造成土地产权主体发生变化，土地难于集中使用，从而造成的一些零散建设用地。

零散农用地的形成主要是因为，我国农业人口存量巨大，耕地十分有限，人地矛盾严峻，过高的人地比例使得具有不可替代性和保障功能的农地不得不被细碎化。同时，家庭联产承包责任制要求分田到户，为了保障公平，土地分配时要考虑到土壤质量及地块与居住的距离，实行好坏搭配和远近搭配，从而导致了农地的零散化。

零散建设用地的利用办法

（一）加强用地规模的科学管理

对项目用地规模应科学论证，严格审核，将项目规划、设计单位纳入用地规模责任主体，精确核定用地规模，对于非经营性用地项目在土地供给合同中增加有关土地利用程度的约束条款。同时，大力加强“事后监管”力度，证后监督工作要做到关口前移，着力于“早发现、早治理”，加大惩罚力度，确保土地的高效利用。

（二）充分运用市场机制

对于其他原因形成的零散建设用地，应鼓励这些零散土地的产权主体、毗邻土地的产权主体及其他社会机构运用市场机制，在土地利用规划和城市规划的约束下，利用市场机制，实现零散建设用地与毗邻土地的整治，以实现零散土地的规模利用。

零散农用地的利用办法

（一）建立新型的土地股份制

实践中的土地股份合作制可以解决土地权属调整问题，但土地价值静态化、土地三权分离不充分等问题制约着土地股份合作制的功能，因此应建立新型的土地股份制。

新型土地股份合作制在土地产权方面应体现3个层面，即土地所有权、土地使用权（含承包权）、经营权。具体而言就是，第一，在村集体范围内以土地面积份额量化农民的土地使用权，使农民对土地的实物占有转变为按份共有的股权。第二，根据区域内的功能分区、农业区划，组建若干个面向市场的跨村、跨街道的以土地所有权入股的土地股份，此时的土地股份根据土地分等定级的评价结果，将各村拥有的土地折算成以一定等级为基础的标准亩及在总计标准亩中的比例，按该比例计算确定各村集体的土地股份。第三，将组建好的土地股份面向市场优选资金、技术与管理，洽商土地要素的分配方式与分配额。土地要素分配应该包括两个方面：一是体现土地所有权的绝对地租，即土地要素的固定分配，这与土地经营的盈利状况无关；二是体现要素贡献的利润分配，取决于土地经营状况。土地股份获得收益后，首先向集体经济组织分配，再由集体经济组织向土地使用权入股的成员进行分配。

（二）创新土地经营模式

为了在土地使用过程中不再出现新的零散土地，在保证农民权益的基础上，为了保证公益化、专业化的运营，可以考虑引入第三方作为项目实施的主体单位。第三方主体作为专业性的运营机构，实际是职业经理人身份，在完成各方目标的前提下，根据合同约定，由投资主体付给其一定比例的代理费用。具体运作方式为：

第一，规划编制。在征求政府基础设施建设及产业发展要求，农民安置、保障等方面目标的基础之上，由第三方主体编制项目区规划，规划应包括政府与农民的目标要求。

第二，合约签署。与农民、投资者的意向达成后，由政府做信用担保，第三方主体与农民、投资主体签订合作意向书，明确各方的权利、义务、责任。

第三，项目实施。第三方主体在政府、农民及投资主体的监督下进行项目实施，项目实施以政府公益目标及农民权利目标为主导，按照合同约定完成项目区的基础设施配套以及农民的安置保障事项。

总之，优化国土空间开发格局，促进资源节约是党的“十八大”提出的“建设生态文明”的重要举措。加快研究出台“零散土地使用”的管理办法，科学管理、合理使用土地资源，深化土地管理制度改革，创新土地经营模式是实现“资源节约”的必由之路。