机制创新：天津滨海新区新一轮管理体制改革的突破口

问题的提出：理不顺的管理体制

自从滨海新区成立以来，管理体制进行了多次变革。1994年3月，天津市委市政府决定开发滨海新区，设立市滨海新区领导小组，下设办公室，负责协调、推动基础设施建设，制定发展规划等。2000年9月，为了应对新形势、解决新问题，天津市委市政府决定撤销滨海新区领导小组和办公室，成立滨海新区党工委和管委会。管委会体制有效推动了滨海新区的开发开放。但伴随着新区的进一步发展，该体制在政府权力来源、政策法规形成、决策执行监督、统合资源能力等方面受到的挑战越来越明显，新区管理体制改革迫在眉睫。

2009年10月，《国务院关于同意天津市调整部分行政区划的批复》（国函[2009] 125号）开启了滨海新区改革的新篇章。同年11月，天津市召开滨海新区管理体制改革动员大会，掀开了滨海新区管理体制改革的序幕。此次改革建立了统一的行政架构，明确了新区政府的法律主体地位，增强了新区政府的资源统合能力。但好景不长，仅仅3年之后，新区层级过多、体制不顺的问题越来越凸显，甚至在一定程度上阻碍了新区进一步开发开放的进程。正是在这样的背景下，2013年9月，滨海新区又开启了新一轮管理体制改革。

滨海新区新一轮管理体制改革的成效如何还有待时间的检验，我们也不着意对此次改革的内容进行评判。但从历史的维度看，在2009年末以来的短短数年之中，新区管理体制进行了两次“伤筋动骨”式的改革，这种情形是较为鲜见的。令人费解的是，虽然改革力度如此之大，但管理体制却始终存在障碍。这一现象值得我们进行深刻反思：为什么滨海新区的管理体制老是“理不顺”？ 或者说，新一轮改革能否保证管理体制的顺畅运行？ 再进一步说，是否有某个关键要素被我们所忽略了？

“体制—机制”：滨海新区管理体制改革的分析工具

滨海新区管理体制改革从根本上说是一种制度变革，强调的是对组织结构和权责关系的配置。从规范的意义上说，这种制度变革是推动体制创新的根本动力。但是，新区第一轮管理体制改革却没有达到预想中的效果，甚至体制不顺的现象还愈演愈烈。这一现实凸显了一个客观问题：滨海新区推动改革的决心如此之大，改革的力度如此之强，却为何导致这种尴尬的局面？

审视以往的改革历程可以发现，新区管理体制改革弥漫着一种“体制导向型”思维，即以管理体制的调整为逻辑导向，将问题归结在“体制”上，希图通过体制的变革来推动新区的开发开放。制度设计能够起到的作用自不必言，但是，一个再完美的制度，如果不能得到有效落实，也只会变成“镜中花、水中月”。英国学者芬纳曾旗帜鲜明地提出：“政治（制度）是一种活动，它是一种行为，而不是一系列角色和机构。”这种“活动”和“行为”的特征注定制度在实际运行中会出现“偏离”，无论这种制度设计多么尽善尽美。那么，如何才能保证制度设计的落实？ 这一焦点的转换透视出逻辑视角的转换，即在分析滨海新区管理体制改革的时候，不能仅仅将目光局限在宏观层面的“体制设计”上，而应该深入探索微观层面的“机制运行”。

体制与机制是两个既相互联系、又显著区别的概念，可以从两个角度进行解读。首先，从定义来看，“体制”指社会活动的组织体系和结构形式，包括特定社会活动的组织结构、权责划分、管理规定等；“机制”指社会有机体的相互联系和相互作用的方式。由此观之，“体制”强调的是部分与部分之间的关系，而机制则强调“一种运行中的过程”。从一个更宏观的角度上可以认为，“体制位于社会体系的中观层面，侧重于社会的形式；机制位于社会的微观层面，侧重于社会的运行”。其次，从新制度主义的角度看，制度就是“社会的博弈规则，或者更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。”换言之，制度实际上就是博弈规则的外在表现。而机制则更为具体，按照赫尔维茨的说法，“博弈规则可以由参与人能够选择的行动（决策集）以及参与人决策的每个行动组合所对应的物质结果（后果函数）来描述”，这种设定就是“机制”。按照这个逻辑，机制实际上就是“博弈规则”的实际运行。

综合起来看，这两种解读实际上殊途同归：“体制”着意于规范意义上的政治权力结构的制度安排，强调的是“权力归属何人”；“机制”着意于实践意义上的权力结构的执行效果，强调的是“权力如何运作”。“体制”、“机制”实际上意味着两种不同的逻辑视角和分析路径。在这个意义上，“体制—机制”可以被界定为一种蕴含着两重逻辑理路的特殊分析工具；运用这种分析工具将有助于发现新区管理体制不顺的内在原因。

机制不畅：滨海新区管理体制“久改不顺”的症结

运用“体制—机制”这一分析工具透视滨海新区管理体制改革历程可以发现，新区试图架构一个宏观、规范、顺畅的管理体制，以加强统合能力、推进开发进程。但是，这种宏大的图景却较少关注微观层面的机制运行，导致逻辑上得到充分论证的管理体制在实践中障碍重重。换言之，新区管理体制“久改不顺”的症结就在于“机制不畅”。

（一）第一轮管理体制改革分析

滨海新区第一轮管理体制改革源于2009年底。此次改革的主要内容包括：建立统一的行政架构，撤销滨海新区工委、管委会，撤销塘沽、汉沽、大港现行建制，建立滨海新区行政区；建立滨海新区区委、区人大、区政府、区政协；组建两类区委、区政府的派出机构（城区管理机构和功能区管理机构）；形成“新区的事在新区办”的运行机制。经过此次改革，在整体架构上，滨海新区变成了一个真正意义上的“市辖区”，下辖城区和功能区，城区主要行使社会管理职能，功能区主要行使经济发展职能；同时，区别于一般“市辖区”采用的“区—街道”两级结构，新区采用的是“新区—（城区）—街道”的两级半结构。在资源配置上，作为一个独立“市辖区”的滨海新区，原则上拥有了协调城区、功能区发展，统一支配新区各项资源的权力。从逻辑上看，这套改革方案应当能够实现管理体制的顺畅运行；但实践中却表现出权力运行机制矛盾迭出、城区与功能区协调困难、资源配置机制运行不畅等一系列问题。这种“理想”与“现实”之间的反差值得反思。

1.权力运行机制障碍

权力运行机制障碍主要表现在权力的委托行使不可持续与复杂行政关系的应对乏力两个方面。

权力的委托行使不可持续。在滨海新区建政之前，塘沽、汉沽、大港三个地区是作为独立的“市辖区”存在的，实行“区—街道”两级结构。新区建立行政区以后，撤消了塘沽、汉沽、大港三区的行政建制。同时，为了管理上的便利、减少改革带来的震荡，成立了塘沽、汉沽、大港三个城区管委会；新区委托城区管委会代管街道办事处。这样，就在实际上形成了“区—（城区）—街道”两级半结构。但从法理上讲，城区管委会是新区政府的派出机构，街道办事处也是新区政府的派出机构，这种“派出机构管理派出机构”的权力委托行使机制不但缺乏法律依据，而且可能导致城区管委会的实体化。同时，新区和下属管委会之间的委托执法机制同样面临着困境。作为派出机构的管委会本身并没有独立的执法权，只能以新区政府的名义进行执法工作。但当这种委托关系逐渐演变为常态时，很容易导致权责脱节。

复杂行政关系的应对乏力。从形式上看，滨海新区是一个独立的“市辖区”；但如果从管理权限、行政级别、条块关系的角度审视，新区内部其实存在着多重行政关系并存的局面。对于这种局面，新区呈现出应对机制乏力的窘状。在滨海新区成立之前，天津市就已经将很多管理权限下放到老的功能区和塘沽、汉沽、大港三个行政区。新区成立之后，这部分管理权限并没有被重新整合，导致在不少事关经济发展的审批权限上，城区和功能区可以绕过新区，直接报送天津市。同时，从行政级别上看，新区政府与下属的3个城区管委会、5个国家级产业功能区管委会同为正局级，导致新区的统筹能力大受约束。此外，从条条上讲，开发区、保税区、高新区可以与国务院相关部委对接，而滨海新区反而没有这一权限。这种既有领导、又有协调，既有属地管理、又有垂直管理的多重行政关系是对新区的一大考验。

2.部门协作机制障碍

按照管理体制的构想，城区主要负责社会管理职能，功能区主要负责经济开发职能，其社会管理职能由城区负责。这样，通过城区与功能区的协作，就可以实现管理体制的顺畅运行和开发效率的显著提升。这种划分从逻辑上看是可行的，但在运行机制层面，城区和功能区之间的权责不清、职能交叉普遍存在。名义上，功能区管委会主要负责经济开发，但仍要承担水电、环保、交通等公共基础设施的建设任务；城区管委会主要负责社会管理，但仍代管发展街镇经济。这样，城区和功能区仍旧要同时行使社会管理职能和经济开发职能，并且需要保留相应的机构与人员。这就为权责不清、职能交叉等问题的出现提供了现实可能。

此外，由于新区缺乏对城区和功能区的统合能力，城区和功能区之间出现激烈竞争。如在发展定位上，中新天津生态城、渤龙湖总部经济区、北塘经济区、中心商务区均提出发展总部经济，但彼此之间缺乏有效的沟通与合作，甚至出现抢夺项目、资金等现象。这些问题的存在就是协作机制运行不畅的佐证。

3.资源配置机制障碍

新区资源配置机制障碍主要表现在人员调配、事权财权和行政审批3个方面。

人员调配机制。人员调配机制运行不畅集中表现在新区难以行使统一的人事管理权。首先，城区和功能区的领导任免权依旧归属天津市；其次，普通公务员的招考也由各城区和功能区自行负责。此外，新区内部“同岗不同酬”的问题较为突出，严重阻碍了新区工作人员的积极性，并容易激化矛盾。

事权财权机制。滨海新区内部的财政机制尚未完全理顺，支付责任也有待明确。调研中发现，有些城区管委会不愿意支付社会事业发展投入费用，不愿意承担原有的债务负担，认为这些支出应该由区财政承担；而滨海新区的财政收入绝大部分依然留在各城区和功能区，导致滨海新区的财政支付能力受到较大制约，难以满足各项支出的需要。同时，在实施“强街强镇”战略的过程中，新区将不少管理事务和管理权限下沉至街镇，但却没有将相应的财权下放，特别在市容、绿化、城管执法等方面，导致事权财权不匹配，阻碍体制的顺畅运行。

行政审批机制。滨海新区管理体制改革虽然着力推动审批权下放、以便形成“新区的事在新区办”的运行机制，但从实际来看，关键性的审批权仍然保留在天津市；有些则仅将初审权下放，导致在行政审批链条上多了个“半层级”，反而增加了下级单位的负担，降低了行政审批效率。

（二）第二轮管理体制改革后可能面临的问题

滨海新区的第一轮管理体制改革虽然带来了显著的经济效益，加速了新区的开发开放，但是掩盖在体制改革之下的机制运行依旧矛盾重重。在改革初期，这些矛盾会为改革带来的“红利”所掩盖，但是，随着时间的推移，这些矛盾逐渐暴露出来，层级复杂、体制不顺的情形也愈演愈烈。为了应对这些问题，新区不得不启动新一轮管理体制改革。

2013年9月26日，天津市召开了“深化滨海新区管理体制改革动员大会”，揭开了滨海新区第二轮管理体制改革的序幕。此轮改革以转变政府职能为核心，以行政审批制度改革为突破口，按照“大部制、扁平化、强基层”的思路，构建行政区统领、功能区支撑、街镇整合提升的管理体制框架。主要改革内容包括：撤销塘沽、汉沽、大港三个城区工委、管委会建制，设立街镇工作委员会和街镇委员会（合署办公）；按照“大街镇”的发展思路，科学划分街镇辖区，将现有27个街镇分步整合；根据功能区的区域位置、经济基础、产业结构、发展空间等，对现有12个功能区归并整合；组建行政审批局（行政审批中心）；修订《滨海新区条例》。

从方案上看，此次改革结合当前的突出矛盾与实际问题，有针对性地提出了应对策略。但是，类似地，新一轮改革仍然希求通过体制层面的变革，如取消城区管委会、整合街镇和功能区等，来保证新区的顺畅运行，而在具体的运行机制层面却依旧乏善可陈。结合第一轮改革的经验教训看，我们不得不提出一个疑问：此轮改革能否理顺新区的管理体制？

当然，改革是一个过程，成效的显现也需要一定的时间，在这一过程中我们需要持续关注。但是，可以肯定的是，如果老是局限在“体制”、不在“机制”上下功夫，新区未来可能会面临一系列问题，如：街镇委员会如何运行？ 如何实现对街镇的有效管理？ 街镇委员会与新区其他部门如何协调？ 整合之后的街镇、功能区能否实现有效互补？ 能否实现“费随事转”？ 这些问题都是在现有体制框架内必须面对的机制性问题。

运用“体制—机制”这一分析工具透视滨海新区两轮管理体制改革实践可以发现，“机制障碍”是滨海新区管理体制“久改不顺”的症结所在；传统那种以“体制问题”掩盖“机制问题”的思维逻辑应当引起足够的警惕。在滨海新区新一轮管理体制改革中，应当将“机制创新”作为突破口，以机制创新推动体制改革，在明确权力归属的前提下，关注权力的实际运作，建设顺畅运行的管理体制。

“机制创新”：新区管理体制改革的突破口

在滨海新区管理体制改革的过程中，体制改革固然重要，但是，通过机制创新保障相关的体制安排顺畅运行则显得更为紧迫。结合新区发展实际来看，只有将“机制创新”作为突破口，才能切实深化改革，推进管理体制建设。具体地说，应当主要从“跨部门合作机制”和“资源配置机制”两个方面着手，通过“跨部门合作机制”打破“碎片化”的行政格局，推进不同部门之间的协调合作；通过“资源配置机制”带动体制要素的运转，为新区管理体制的顺畅运行提供保障。

（一）跨部门合作机制：弥合“碎片化”，实现部门协作

在行政生态环境中，管理体制运行不畅很大程度上与专业化分工带来的“碎片化”有关。这种“碎片化”形塑了“各自为政”的行政格局，割裂了部门与部门之间的联系，阻断了部门与部门之间的沟通、交流，特别在职能交叉领域，多个部门围绕权力和资源进行激烈的争夺，但对所应承担的责任和义务则相互推诿。这种情形在滨海新区管理体制的实际运行中屡见不鲜。因此，必须推进跨部门合作机制建设，加强部门之间的沟通与交流，围绕共同利益、强化合作观念，促成主动、有为的行政作为。

推进跨部门合作机制建设应当从以下几个方面入手：首先，确认跨部门合作关系是跨部门合作的前提。对跨部门合作而言，必须明确3个问题：哪些部门能够实现合作？这些部门之间是否存在共同目标？不同部门能够为共同目标实现做出多少贡献？ 以滨海新区市容环境整治为例，涉及的部门主要包括执法局、食药监局、商务委、卫生局等。这几个部门之间围绕着“市容环境综合整治”这一共同目标进行合作，各有分工、各司其职：执法局主要负责清理道路沿线摆卖、马路餐桌；食药监局主要负责食品加工与餐饮业的无证经营治理；商务委主要负责市场改造工程；卫生局主要负责医疗服务机构监管和对二次供水单位进行卫生检查。其次，明确领导与协调职能是基础。必须建立联合领导机构、牵头机构或联合执法机构，将执法局、食药监局、商务委、卫生局等各部门进行统合，以服务于共同目标的实现。一般而言，可以在滨海新区层面设立领导、协调小组，定期、不定期召开会议，协调跨部门合作事宜。再次，建立健全信息共享机制是关键。只有将分散在不同部门、不同环节的信息整合起来，使参与合作的各方能够有效实现信息共享和信息管理，进而发挥协同效应，才能有效实现跨部门合作。最后，建立相应的激励机制是保障。例如在绩效评估中除了关注部门本身的目标完成情况外，还可关注该部门与其他部门合作目标的完成情况及对该目标的贡献程度等。

（二）资源配置机制：实现要素流动，顺畅体制运行

资源配置内含着权力的走向，引导着利益的调配，是管理体制的关键要素。资源配置机制运转顺畅与否将直接决定滨海新区管理体制的效能。从以往的发展历程看，新区的资源配置机制在实际运转中遇到不少障碍，这种障碍又加剧了新区内部的各项矛盾，激化了管理体制不顺的问题。在新一轮管理体制改革中，应当扎实推进资源配置机制建设，保持资源要素的顺畅流动，维护管理体制的顺畅运行。

推进资源配置机制建设可以从以下3个方面入手：

第一，统一人员管理机制。新一轮管理体制改革之后，应当将公务员招考的权力收到滨海新区，由新区统一招录、培训、调配公务人员。同时，要逐步解决“同岗不同酬”问题。要以岗位为主，辅以职务和级别，统一规范公务人员工资。可以考虑划定时间表，确定实现“同岗同酬”的具体时间，通过“倒推”来确定每年的递加量，以便在若干年内实行“同一岗位、同一薪酬”。

第二，落实行政审批机制。滨海新区第二轮管理体制改革中的一大亮点就是试行“行政审批中心”。应当说，这对于整合行政审批、提高行政效率、落实服务供给大有裨益。但在具体的运行中，有一个问题值得引起特别的关注，那就是行政审批中心的“定位”问题。行政审批中心究竟是一个服务窗口，还是一个职能部门？ 如果仅仅是一个服务窗口，那么行政审批中心实际上就是一个办事程序的问题。但若做实为一个职能部门，就会涉及审批职能与监管职能、服务职能可否分开的问题，也会涉及行政审批中心与原审批单位的协调问题。如果定位不清，审批机制在具体运行的时候必然出现部门冲突和扯皮推诿。

第三，落实“费随事转”机制。在滨海新区推进“强街强镇”战略的过程中，新区赋予了街镇更多的事权，但如果财权、事权不相匹配，必然导致街镇的动力不足、消极应对。应当在事权下放和公共服务下沉的同时，将财权配套下放，实现“权随责走、费随事转、事费配套”的机制，最大程度地提高公共服务供给的效率和质量。

结论

滨海新区管理体制经过了多次改革，甚至不乏“伤筋动骨”式的变动，但是，管理体制“不顺”的弊端依旧未能根除。审视新区以往的改革历程可以发现，重视体制层面的改革、忽视机制层面的创新这一逻辑主导了新区的改革，而这一逻辑恰恰成为管理体制“不顺”的根本症结。我们尝试架构“体制—机制”这一分析工具，结合新区建政以来两轮管理体制改革的实践，探索“机制创新”的关键性作用，提出要将“机制创新”作为滨海新区管理体制改革的重要突破口，通过“跨部门合作机制”打破“碎片化”的行政格局，通过“资源配置机制”带动体制要素的运转，最终深化滨海新区新一轮管理体制改革。

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