住房公积金制度现存的瑕疵及完善对策

■宋晓琳

公积金相关事业的发展在“十二五”期间倍加受到社会大众的高度关注，并且逐步建立了由住房公积金、养老保险、失业保险、医疗保险及工伤保险所共同组成的保障我国社会职工的体系法规。住房公积金制度的实施不仅对解决职工在购买普通住房时遇到的困难有所帮助，而且使得解决问题的方向更加的清晰，提升了我国社会的保障力度。国家对住房保障工程政策的倾斜是伴随着经济的发展而进行的，使得其有更大的发展空间。由于公积金总量的不断加大，如何合理运用及为廉租房提供资金，是扩大公积金制定影响力的关键。

住房公积金制度现存瑕疵

（一）投资管理与风险控制问题

1.管理中心定位问题

公积金的相关决策由公积金管委会负责、公积金的相关运作由管理中心进行、公积金储存到银行专门开立的账户中进行管理、财政等相关部门负有监督的义务共同构成了符合我们国家现阶段社会状况的合理的公积金相关管理体系。但在实际中，管理中心既不属于政府机构，也不是金融机构，没有偿债能力，对经营活动不承担风险，无成本聚集资金。使得混乱化经营、违规操作及监管形式化问题不断涌现。

2.配贷机制不公问题

公积金目前没有存储年限及最低缴存额的要求，各地根据实际情况制定最高贷款额度。浮动利率是公积金实行的主要利率方式，并且在审核职工申请的公积金贷款过程中，职工是否具有较好的还款能力往往被相关部门所看中。这更符合职工申请非保障性公积金贷款，即金融贷款的特点。

3.决策和监督机制问题

公积金所有者在目前的投资体制下既没有对公积金投资渠道选择的权利，也没有实际监督的权利，这使得公积金违规操作现象不断出现。一些管理中心在没有进行科学论证的情况下制定年度使用计划，使得投资效果不佳，而且缺乏内控机制。

4.资金地域分割问题

房地产市场成熟的地方，不论是资金需求量，还是需求的规模都不断扩大，使得公积金供不应求。数额巨大的公积金余额沉淀现象，确实在我国一些城市存在。由于各管理中心独立运作、管理封闭化，使得公积金不能跨地区使用。这不仅使得一些无法满足当地职工申请公积金贷款购买房屋的城市，因得到多余的公积金而不能更好的促进本地住房市场的良好发展与社会的稳定繁荣，而且还使得拥有如此数额巨大的公积金沉淀的城市受到如何保管该笔公积金及担心该笔公积金会发生贬值等问题的困扰。

5.投资渠道问题

公积金在满足职工购买房屋等正常使用途径的前提下，在得到公积金管委会的同意，可以购买一些风险较小、收益率比同期银行存款利率高的国家债券。即便如此，公积金目前可投资渠道只有发放个人住房贷款、购买国债及储存在银行3个渠道，投资面相对狭窄，不利于公积金的保值与增值。

（二）增值收益分配问题

1.过多的提取风险准备金及较低的利用率

根据相关部门对各地奉陪增值收益的相关研究来看，各地提取的比例都相对较大。按照相关规定，贷款风险准备金的提取数额占全部公积金增值收益的比例不能低于60%，具体的实施比例应当由省级财政部门依据本省的自身状况确定，但也不宜过高。虽然较高的准备金的提取有助于降低贷款风险，但使得大量资金沉淀在银行，不能用于其他收益较高的投资，资金利用率不高。

2.公平性的欠缺

公积金主要用于解决职工住房问题，但在实际中，仍然大量存在没有自主购房能力者。可以拿出一部分增值收益，专门用于对不符合公积金贷款条件，但确有支付能力的中低收入家庭购房支持，也可以用于其缴存分红，充分体现公积金惠民性和公平性。

3.抵抗风险能力及相关调剂与平衡的欠缺

即使是同省的管理中心，也没有实现公积金联动与调剂功能，区域性风险难以防范。虽然各城市可以防范本市区域内的贷款违约风险，但对于大范围、区域性自然灾害所带来的风险却难以防范。例如，2008年的汶川地震，致使大量公积金贷款者死亡或者丧失劳动能力，有可能诱发公积金贷款无法按时偿还的风险。

此外，由于受当前国际经济环境复杂、经济增长缓慢及受美国次贷危机的影响，使得我国经济发展的外部环境极不安稳。除上述因素外，住房贷款的违约还有可能因国内房价的不稳定变化而发生。

4.提供给廉租房建设的资金方式需要改变

有些城市的公积金制度覆盖面较狭窄，只有政府机构、国有企事业单位的职工才缴纳住房公积金，许多失业者及低保人员没有享受到这项惠民政策。考虑到我国为什么要建立住房公积金制度的原因以及处于对社会公平性的考虑，一些公积金在进行相关运作后，产生的超过本金的数额投向廉租房市场，以此来帮助那些在住房购买方面有困难的员工。

目前虽然有相关的法律规定，应当从公积金的增值收益中拿出一部分，用于新建廉租房，但是该笔资金是在提取了风险准备金及支付了管理费用后进行分配的，而且是先由财政部门收缴上来，然后再向相关部门发放。虽然，这种做法可以迅速的筹集资金用于建设，但也存在诸多争议。所以，必须改革用于支持廉租房建设补充资金的方式，可以采取以优惠的利率贷款或以增值收益入股的方式，缴纳公积金的职工的利益必须被保护，这是公积金成立之初目标最大限度实现的前提条件。

公积金制度在宏观层面的完善与配套

未来公积金事业的发展应当改革其制度单一、资金运行封闭性的格局，以改善民生为重点，实现保障的社会目标。坚持规范化管理，符合公共事业管理额要求，继续推行其普惠的政策。

（一）建立公积金的目标的准确定位

1.普惠型公积金的建设

演讲词通过运用大量的语气隐喻表达，对塑造人物形象、反映主体起到了重要作用。因此，本文尝试用语气隐喻的视角对希拉里的败选演讲《为理想奋斗绝对值得》中的演讲词进行探析。

即逐步扩大公积金制度的覆盖面，使得农民、失业者及残疾人等都能成为公积金制度普惠的对象。为此，可以借鉴医疗、失业等社会保障制度建立与发展的经验，扩大覆盖的广度与深度，为全体社会成员提供普惠的社会公共住房产品。

2.民本型公积金的建设

即在以人为本的原则下使用公积金，优先用于经济适用房、普通商品房等的购买。对那些收入较低并且购买房屋有困难的家庭要提供一些相关的补助，以此来增加相关的社会效应。同时，放宽使用公积金的条件，对于有重大疾病、教育支付困难等生活困难的家庭，也应该同意其提取公积金，用以解决生活困难，充分发挥公积金改善居民居住条件和保障居民幸福方面的作用。

3.精细化和数字化公积金的建设

即引入现代管理理念，建立精细化的政策、业务、服务、技术、安全、作风六大领域管理体系，不断深化管理机制。同时，大力发展公积金信息技术数字化的建设，建立全国性的信息管理平台和服务网络，用以开展公积金网上缴纳及提取的业务；建立安全、标准的网络体系，提高使用效能，拓宽使用与安全防范领域。

（二）公积金制度完善的具体相关办法

1.在制度属性方面

应当确定公积金的归属，确定公积金作为向职工提供住房购买的期限较长的房屋储金，以来更好地为职工提供相应的帮助。现有的规定把相当一部分人排除在缴存及受惠的范围之外，应根据现代经济的发展，适当扩大缴存的对象，使得更多人享受到制度普惠的作用。

2.在资金使用政策方面

3.在责任体系方面

规范管理机构的性质及人员配置，突出其法定主体的作用。下放一定权利，由当地政府批准公积金比例及财政部门负责呆账、坏账的核销。把地方政府执行公积金制度，特别是归集工作的责任，列入当地经济发展规划及行政责任体系。对相关约束力的力度要不断的加强，对于那些不能很好尽自身义务的单位要予以重罚。

4.在政府职责和单位补充作用方面

建立以城市为平台、以政府和单位为两翼的住房基金独立管理制度。对于城市住房基金的来源及单位住房基金的来源要予以查明，对相关的使用途径要进行较为明确的规定。

公积金制度在微观层面的相关改革

（一）公司化治理观念加强

应当效仿一些公司的管理模式，股东代表大会、董事会及监事会等相关机构应当在公积金管委会被成立。但我们可以为之取不同的名字，可以分别称之为公积金成员代表大会、公积金管理委员会及公积金监察委员会。

公积金成员大会应当履行“股东代表大会”的职能，应当根据行业特点，并结合公积金的缴存规模来确定代表人数；管理委员会行使“董事会”的权利，人员应当按照政府部门、公会代表、缴存单位各占三分之一的比例构成。监察委员会行使“监事会”的职能，对公积金的缴存、提取、使用及工作人员进行监管，人员应当由当地审计部门、监察部门、缴存额较大的缴存单位及非公有制经济的缴存成员按照一定比例构成。

（二）科学构架管理中心的人事管理与激励、约束机制

一是确定管理委员会为常设机构，对年度计划与实施、财务的预算与决算草案进行审议；确定缴存比率、贷款标准及投资领域；对重大常规事项和例外事项享有决议权，切实对管理中心有效的实行监督与约束。

二是在公司化治理模式基础上，管理中心主任与副主任应当根据任免标准，由管理委员会确定，实行目标责任制，并报当地政府部门备案。对管理中心的其他人员及分支机构负责人构成，由管理中心根据聘用标准确定，实行岗位责任制，并进行绩效考核。

三是目前的内部控制不健全主要表现在公积金的随意提取、贷款标准审查不仔细及印章管理懈怠等方面，这不仅造成了公积金的损失，而且还助长了公积金违规操作的风气。这就要求我们必须加强加快贷款及财务管理、投资与收益分配管理、支出约束等在内的内部控制与约束机制的建立。与此同时，还应加强激励传导机制、任期与目标责任制、岗位责任制与成本绩效责任制的建立，形成有效的人事管理模式及奖勤罚懒、优胜劣汰的体制，全面提高管理与服务的效率。

公积金投资渠道的选择

（一）向银行间的债券市场投资

购买国债是公积金的主要投资方向，但却不能利用时间差进行国债投资的运用，国债购买只是简单的到期兑付。此外，购买国债的审批手续较为复杂，且利率较低，使得大部分资金沉淀在银行，无法进行合理的投资。根据相关所统计公布的数据显示，公积金的余额在2013年已经超过了2.3万亿元人民币。对于这么一大笔钱，管理中心只能获得按同期银行存款利率计算出来的利息，而该笔资金的实际运作权责转移到了银行，银行可以利用这笔资金进行放贷，为自己创造更多的收益。因此，把相应的公积金投向银行间的债券市场是当前较为紧迫的任务。在管理中心把相应的风险控制的很好的情况下，独立的把剩余的公积金投资于相关市场，进行相关业务的买卖，不断的获得超过投资本金数额的相关受益，可以使得公积金所面临的贬值风险不断减小。

（二）投资其他企业债券

一是以适当比例的资金投资于信用较高的企业债券，例如石油、石化、铁路、电信等国家控股企业的债券。这些企业债券不但安全性高，收益稳定且比国债收益高，而且还能够上市流通。

二是用于经济租赁房的建设。成立一个相应的不以盈利为目的的公司，该公司成立的资金应当由国家提供，并遵循相关的政策与规定。该公司以发行不同的与住房相关的债券为途径，吸收来自社会上的相应的社会保障性质的资金，并向符合相关规定的廉租房建设投资，以此更好的解决职工在购买普通住房时所遇到的困难。

三是投资新股发行市场股票市场因股票价格不稳定而存在较高的风险。基于对安全性的考虑，按目前规定，公积金是不能投资于股票市场的。但是，股票的发行市场部股票的流通市场稳定的多，而且纵观历史，新股的发行至今没有失败过。所以，管理中心可以以投资者的身份，通过合理的选择发行股票，降低投资风险，以适当的资金比例投资于股票的发行市场，可以获得较高的投资收益。

参考资料

1.肖文海.完善住房公积金制度的理论与实践.中国财政经济出版社.2008.

2.王捷.住房公积金：理论思考与实践创新.江苏大学出版社.2012.

3.朱婷.住房公积金问题研究.社会科学文献出版社.2012.