台湾科技人才在闽就业职称评聘法律问题探讨

胡玉浪

台湾科技人才在闽就业职称评聘法律问题探讨

胡玉浪

职称问题是台湾科技人才来闽就业过程中非常关心和需要解决的现实问题，福建省也具备开展台湾科技人才在闽就业职称评聘工作的政策基础和法理基础。福建省应当充分利用毗邻台湾的区位优势和先行先试的政策优势，加强台湾科技人才在闽就业职称评聘立法工作，完善职称评聘体系，进一步发展与完善职称评审制度、执业资格考试制度和职称认证制度。

台湾科技人才在闽就业；职称评聘；制度完善

职称，也称为学术和技术职称，是衡量专业技术人员工作成就、技术水平和业务能力的重要标志。①吴江、蔡学军著：《中国职称制度研究》，中国人事出版社2011年版，第13页。职称制度是我国人事制度的重要组成部分，是专业技术人员管理和使用的一项基本制度。近年来，随着大陆地区经济的快速发展，海峡两岸经济文化交流深入发展，人员往来日益频繁，特别是ECFA签订后，台湾科技人才来大陆就业的人数不断增加，在大陆高校就读的台湾学生也越来越倾向于选择在大陆地区工作。福建与台湾地缘相邻，习俗相近，语言相通，血缘相亲，法缘相循，具有对台交流的独特优势。目前台湾科技、经贸、管理等人才有十万余人在福建省工作，在福建省定居的台湾科技人才有一万六千多人，是大陆各省（自治区、直辖市）中定居台胞最多的省份。在大量台湾科技人才在闽就业的情况下，职称问题就成为他们职业生涯发展过程中非常关心和需要解决的问题。经原人事部批准，福建是目前全国开展台湾地区居民专业技术职务任职资格评审试点工作的唯一省份。本文将结合福建省开展台湾科技人才职称评聘的政策与实践，对台湾科技人才在闽就业职称评聘的基础进行阐释，并对职称评聘过程中存在的问题与完善对策进行探讨，以促进海峡西岸经济区建设和海峡两岸人力资源合作交流深入发展。

一、台湾科技人才在闽就业职称评聘的基础分析

（一）台湾科技人才在闽就业职称评聘的政策基础

富民强省，人才为本；跨越发展，关键在人。人才资源是经济社会发展的第一资源。职称制度作为评价、使用、管理和激励各类专业技术人员的一项基本人事制度，是实施人才强省战略的重要组成部分。为了做好在闽台湾科技人才职称评聘工作，2008年6月3日福建省颁布《关于开展在闽台湾地区居民专业技术职务任职资格评审试点工作的通知》，规定凡在福建省直接从事工程、经济、农业、卫生等相关专业技术工作，且未达到大陆法定退休年龄的台湾地区居民，符合一定的专业工作年限及相关要求，均可自主申报评审相应级别专业技术职务任职资格。这是一项服务祖国统一、服务海西建设、服务台湾居民的重要举措，标志着海峡两岸人才交流合作进入了新阶段。2009年《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》提出：“进一步拓展两岸职业教育合作，支持开展两岸校际合作、职业培训、资格考试和认证、职称评定、人才引进和人力资源开发等试点工作。”2009年7月29日《福建省贯彻落实〈国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见〉的实施意见》提出：“实施台湾专业人才参加资格考试和认证、职称评定等试点政策，促进闽台共同开展人才培养和项目合作。”除此之外，在国家发展与改革委员会发布的《海峡西岸经济区发展规划》、福建省政府颁布的《福建省引进高层次创业创新人才暂行办法》、《海西产业人才高地建设实施办法》和《海西创业英才培养实施办法》等政策性文件中，均明确提出要进一步推动台湾居民资格考试和认证、专业技术资格评审、人才引进和人力资源开发等试点工作。这些政策的实施都为台湾科技人才在闽就业职称评聘工作的顺利开展奠定坚实的基础。

（二）台湾科技人才在闽就业职称评聘的法理基础

“职称”从字义上说，就是专业技术职务的名称。①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第5 版），商务印书馆2005版，第1750页。职称最初源于职务名称，但职称不是职务，它是资格，与工资挂钩，与岗位挂钩，分专业、分等级。在理论上，职称是专业技术人员的专业水平、业务能力和工作成就的等级称号；就学术而言，它具有学衔的性质；就水平和能力而言，它具有岗位的性质。一般来说，当一个专业技术人员拥有某种专业技术职称时，就表明他具有某种学术水平，或者从事着某种工作岗位，并象征一定的身份和社会地位，②牛力著：《职称》，中国人事出版社2011版，第12页。并为其带来一定的经济利益和精神利益，其行为才具有正当性或权威性。对单位来说，职称具备吸引、稳定和激励人才的功能，是单位评价和激励专业技术人才的重要基础和保障，对降低人才流动成本、提高人才使用效益具有重要作用。可以说，在现行的制度和体制下，职称制度仍是一个集人才评价、使用、待遇三位一体的人事管理制度，与每一位专业技术人才的培养、选拔、配置、使用、考核、激励、流动、职业发展等密切相关。因此从平等权的角度出发，一旦台湾科技人才在闽就业创业，从事与大陆科技人才相同或类似的工作，就会同大陆科技人才一样有评聘职称的需求和动力，大陆地区也应当创造条件充分回应和满足他们的愿望和要求。

（三）台湾科技人才在闽就业职称评聘的现实基础

人才资源是经济社会发展的第一资源。福建对台交往的独特优势之最，莫过于两岸专业技术人才的交流与合作。随着台湾科技人才在闽就业人数的增加，新情况和新问题也随之产生。譬如，按照台湾地区的民俗风情，在闽台湾科技人才及其家属患病，从诊疗习惯和语言沟通上，倾向于选择向台湾医生问诊。但是，按照大陆医师执业注册制度，在闽台湾医生未经获准不得开业。又如，在闽台资建筑工程企业，因台籍专业技术人员未取得大陆职称，专技人员在总量和层次上达不到国家规定的资质标准，直接影响到企业的经营规模和发展空间。①陈鼎杰：《在闽台湾地区居民职称问题初探——基于专题调研与实践》，载中国人事科学研究院主编：《海峡两岸与区域人才合作发展论文选》，中国人事出版社2011版，第89页。因此，无论是基于个人的生活需要、职业生涯发展还是从企业发展的角度看，探索建立台湾科技人才在闽就业职称评聘机制都具有必要性、重要性和紧迫性。开展台湾科技人才在闽就业职称评聘工作，就是为了促进两岸专业技术人才资源共享，实现两岸科学技术在更广领域、更高层次上的全面合作，提高两岸科技产业的核心竞争力和创造力，这对于增进两岸互信与沟通，吸引台湾地区高层次创新型人才来闽就业创业，吸纳更多更好的先进技术、服务理念和管理经验，都具有重要的理论和实践意义。

二、台湾科技人才在闽就业职称评聘存在的主要问题

（一）台湾科技人才在闽就业职称评聘体系不完善

职称制度作为国家统一管理的旨在对我国各类专业技术人员在本行业领域的学术或技术水平、工作能力与工作成就做出评价的制度，包括职业许可制度（主要通过执业资格考试获得）、职业能力（资格）认证制度和任职资格评审制度。②[美]R. 科斯著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，胡庄君译，三联书店1991年版，第355页。《关于开展在闽台湾地区居民农业专业技术职务任职资格评审试点工作的通知》规定，在闽台湾农业专业技术人员获得中级、初级和高级职务任职资格均须通过评审委员会的评审。《关于开展在闽台湾地区居民工程专业技术职务任职资格评审试点工作的通知》规定：“凡工程专业中已向台湾居民开放的专业技术人员资格考试，台湾居民可通过参加全国统一考试取得资格，不再组织相应评审。”《关于开展在闽台湾地区居民经济专业技术职务任职资格评审试点工作的通知》和《关于开展在闽台湾地区居民卫生专业技术职务任职资格评审试点工作的通知》规定，在闽台湾地区居民可通过参加全国统一组织的资格考试，取得中、初级经济专业技术资格和卫生专业技术资格，不再进行相应评审。所谓职称评审制度，即一定的机关（机构）依一定的规则对申报评审的专业技术人员是否符合所申报的职称资格条件进行评议、审查、确定，并决定是否颁发证书的行为。所谓执业资格考试制度，即通过国家组织的执业资格考试获得执业资格证书。从现有政策规定看，台湾科技人才在闽就业职称评聘的适用范围主要是：农业专业技术人员获得初级、中级和高级职务任职资格评审；经济、卫生专业技术高级职务任职资格评审；工程专业中未向台湾居民开放专业技术人员资格考试的初级、中级和高级职务任职资格评审，工程专业中已向台湾居民开放的专业技术人员资格考试，台湾居民可通过参加全国统一考试取得资格，不再组织相应评审。

职业资格（职称）认证制度，是指由权威的、专业的第三方（相对于申请人和用人单位）依据一定的标准和程序，证明申请人具有某一职业或某一职务所要求的通用性能力水平的评价活动。随着经济全球化进程的加快，专业技术人才的国际化已成定式。职称认证比任职资格评审简易，并可以避免重复评价。虽然《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《福建省贯彻落实〈国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见〉的实施意见》等文件均明确提出：“实施台湾专业人才参加资格考试和认证、职称评定等试点政策”，但从实践看，福建省既未单方面宣布接受、认可台湾的专业技术职务评审标准、评审结果和执业资格考试结果，也没有与台湾方面签订双边协议，相互认可、接受对方的专业技术职务任职资格评审和执业资格考试的效力。

（二）台湾科技人才在闽就业职称评聘工作主要靠政策推动而立法不足

福建省是全国涉台地方立法最早、最多、最具创制性的省份。据统计，截止2011年1月，福建省共制定了专门的涉台地方性法规11部，已废止两部，目前还在适用的有9部。福建省人大常委会及福州和厦门市人大常委会先后制定的200多部地方性法规中含有64个涉台条款，其中已废止16个涉台条款，还在生效的有48个涉台条款。但是这些涉台地方性法规和条款中，并无关于台湾居民在闽就业职称评审、执业资格考试或资格认证的相关规定。现行台湾科技人才在闽就业职称评聘的依据均出自福建省政府及其相关部门出台的通知、意见等政策性文件，以及作为中央人民政府惠台政策出现的执业资格考试制度，规范层次低，政策制定和运行的程序不够公开、透明，评审条件的设置不够全面、具体、科学。亨延顿指出：“制度是稳定的、有价值的行为的再现模式，组织和程序会随它们的制度化程度而变化……制度化是组织和程序获得价值与稳定性的过程。”①[美]塞缪尔·P. 亨廷顿著：《变动社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第12页。以政策性文件或惠台政策推进台湾科技人才在闽就业职称评聘工作，不足以为台湾科技人才在闽就业提供稳固的心理预期和制度保障，不符合台湾科技人才对大陆法制建设的期盼，不利于进一步深化闽台人力资源的交流合作。

（三）台湾科技人才在闽就业职称评聘政策在执行中存在的问题

实践证明，福建省关于台湾居民在闽就业职称评聘的政策与实践已经走在大陆其他省份的前面。2009年6月在厦门长庚医院工作的沈陈石铭等17名台湾医生首次通过大陆卫生高级职称评审；2009年11月李尚儒成为首位获得大陆教师专业技术职称的台湾居民；2010年6月张唐维等5位在闽台湾科技人才首批通过大陆农业技术高级职务任职资格评审。但从现有的政策与实践看，台湾科技人才在闽就业职称评聘工作也存在一些问题，需要进一步发展与完善。

（1）职称评审的范围受限制。目前，除工程、经济、农业、卫生专业外，其他在闽就业台湾科技人才仍无法参加专业技术职务任职资格评审。

（2）职称评审的条件不完善。以《关于开展在闽台湾地区居民工程专业技术职务任职资格评审试点工作的通知》为例，台湾科技人才在闽就业职称评审的主要条件是：第一，遵守中华人民共和国的法律、法规，诚实守信，具有良好的社会公德和职业操守；第二，论著条件；第三，学历条件和任职年限；第四，学历认证；第五，业绩成果、工作年限和职业操守等材料；第六，职称外语及计算机应用能力考试暂不作要求。这些条件内容广泛但过于简陋，而且仅要求当事人承诺对所提交的材料的真实性负责，不必经过公证或认证，更显得权威性不足。

（3）两岸制度的衔接不到位。根据现有的政策，凡在福建省直接从事工程、经济、农业、卫生等相关专业技术工作，且未达到大陆法定退休年龄的台湾地区居民，可以参加专业技术职务任职资格评审。目前大陆地区专业技术人员的退休年龄是男性60周岁女性55周岁，台湾地区法定退休年龄为65周岁，因此对于已达到大陆地区法定退休年龄而未达到台湾地区法定退休年龄的在闽台湾科技人才将无法参加专业技术职务任职资格评审。

（4）执业资格考试的范围受限制。根据统计，目前大陆地区设置的执业资格考试共有42类（48项），截至2009年5月先后分3批向台湾地区居民开放了一、二级注册建筑师、经济、会计、卫生以及统计、审计、价格鉴证师等26类（28项）资格考试。另有14类（20项）执业资格考试并未向台湾地区居民开放，这也就意味着在闽台湾科技人才无法参加这些类别的执业资格考试并注册执业。

三、台湾科技人才在闽就业职称评聘制度的发展与完善

（一）台湾科技人才在闽就业职称评聘的体系建构

一个完整的职称评聘体系，包括职称评审制度、执业资格考试制度和资格认证制度。职称评审是通过专家评议或考核的方式取得，其优点是等级管理，便于区别优秀人才和一般人才，有较强的激励作用，但职称评审通常要受到编制和职位数量的限制；执业资格用考试的办法取得，实行注册管理，依法执业，更多地反映特定职业的实际工作标准规范以及劳动者从事某种职业所达到的实际能力，不受编制和职位数量的限制，但“白头发与黑头发”画等号，基本只是“门槛”出入，其向高端发展的激励效果较弱。①牛力著：《职称》，中国人事出版社2011版，第17页。资格认证是一项基于职业能力水平的考核活动，客观上比资格评审简易，可以避免重复评价，但涉及到对台湾地区职称评审和执业资格考试过程和结果的确认。可以说，职称评审制度、执业资格考试制度和资格认证制度各有优点和缺点。应当坚持 “尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的方针，按照“以用为本、激发活力、分类管理、服务发展”的原则，建立与完善以品德、能力和业绩为导向重在社会和业内认可的包括职称评审制度、执业资格考试制度与职称认证制度在内的台湾科技人才在闽就业职称评聘体系。

（二）台湾科技人才在闽就业职称评聘政策应及时纳入立法轨道

海峡两岸关系协会前会长汪道涵先生曾经指出，所有两岸问题，最后都是法律问题，两岸关系往前走一步，就是法律往前走一步。台湾地区经过60年的发展，社会民主法治化程度较高，台湾民众的法律素养相对较高。在此环境下，他们养成了行为和决策之前先考察法律规制的习惯，在与祖国大陆的交往中，亦十分强调法律保障。②林建伟编著：《地方涉台立法问题研究》，人民法院出版社2012年版，第84页。但是从台湾科技人才在闽就业职称评聘的规定和实践看，目前基本上都是由政策规定。政策性文件的优势在于其灵活性，较具有回旋余地，但其灵活性的优势也是一把双刃剑，导致政策缺乏法律所具有的普遍性、稳定性和可信赖性。③郑清贤：《关于新形势下福建省涉台地方立法方向的思考》，载《厦门特区党校学报》2010年第5期，第70页。从评审主体、评审权力、评审过程及其外部法律效果看，职称评审应属于一类具体行政行为，评审结果直接影响着当事人的特定权利和义务。④洪建娣：《行政法学视野中的高校教师职称评审》，苏州大学2009年硕士学位论文，第1页。职称评审作为一项具有法律意义的行为，将它完全交由政策处理存在明显不足。职业自由权属于基本人权，执业资格考试涉及对公民职业自由权的限制。我国《立法法》第8条规定；“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，只能制定法律。资格认证涉及双边关系，也不是仅靠福建省的单边政策能够自足。推进台湾科技人才在闽就业职称评聘的法律化、制度化，必须处理好两对关系：第一，法律保障与政策推动的关系；第二，中央统一立法和地方能动立法的关系。除执业资格考试等依法需由全国人大立法的事项外，福建省应当充分利用海峡两岸一水相隔毗邻台湾的区位优势和中央赋予的先行先试的政策优势，将实践中证明的行之有效的职称评审、资格认证等政策或措施，通过立法程序适时上升为地方性法规或规章，从而为台湾科技人才在闽就业职称评聘工作提供稳固的法制基础和制度保障。

（三）完善台湾科技人才在闽就业职称评聘制度的具体对策

1. 台湾科技人才在闽就业职称评审制度的完善

资格评审是大陆地区专业技术职务聘任制度的重要组成部分和基本环节。开展台湾科技人才在闽就业专业技术职务任职资格评审是全新的评价领域，无现成模式和经验可循可鉴，必须求真务实，创新发展，着重研究制定适合台湾科技人才在闽就业职称评审的条件和程序。主要对策是：

（1）评审条件的合理设置。台湾科技人才在闽就业职称评审的学历条件、任职年限、论著要求、业绩成果等，应当比照福建省同级同类人员合理确定。考虑到台湾公职人员65周岁退休，应规定凡未达到台湾地区法定退休年龄的在闽台湾科技人才可自主申报职称评审。

（2）评审材料的认证。鉴于台湾科技人才职称评聘试点工作尚处初始阶段，申报人员不多，评审专业有限，一旦全面铺开，业务量骤增，仅凭申报者承诺对所提供的个人材料的真实性负责，颇显公信力缺位。今后申报者在台湾地区取得的资格证书、业绩成果、科技奖项以及任职年限、业绩成果、职业操守等，需要提交闽台互认的人才中介机构进行甄别认证，以提升申报评审材料的社会公信力。

（3）开辟职称评审绿色通道。对于引进的高层次台湾科技人才，可按其业绩和能力申报评审高级专业技术资格，不受评聘时限、岗位职数和申报条件的限制，随时接待，随时接收材料，并按照特事特办的原则，及时组织专家评审或报送福建省有关评委会评审。①牛力著：《职称》，中国人事出版社2011版，第119页。

（4）组建包括台湾科技人才在内的职称评委库。2012年12月18日陈清淇等12位台湾专业技术人员被正式纳入漳州市职称评委库，这是祖国大陆建立的首支由台湾居民组成的职称评委队伍。当务之急是进一步创造条件，总结经验，将更多的在闽就业台湾科技人才纳入福建省高级职称评委库，享有福建省专业技术人员同等权利和义务，让他们直接参与在闽台湾科技人才职称评审的过程，提高台湾科技人才在闽就业职称评审过程的开放性、规范性和科学性，更好地服务海峡西岸经济区建设。

2. 台湾科技人才在闽就业执业资格考试制度的完善

执业资格考试制度是评价专业技术人员能力和水平的重要方式之一，将部分专业任职资格由评审获得改为通过执业资格考试获得，是我国职称制度的深化和延伸。

（1）执业资格考试范围的扩大。为适应中央对台政策的变化和调整，向台湾地区释放最大的善意，应本着“自愿参加、费用自理、客观公正”的原则，加大力度，加快进度，向台湾地区居民继续开放执业资格考试的范围。除了企业法律顾问、公安刑侦、公安技侦、核安全工程师等执业资格考试，涉及到法律体系、国家安全等敏感问题，显属不宜开放之外，其它的执业资格考试都可以在近期内向台湾地区居民开放，尽最大努力、求最大幅度地福祉台湾地区居民。②陈鼎杰：《在闽台湾地区居民职称问题的思考》，载《发展研究》2008年第9期，第50页。

（2）执业资格考试法制化水平的提升。法制化管理是职业资格制度的主要特征。职业自由权是基本人权，关系到劳动者的人身自由，执业资格考试的设定应属于法律保留的领域。但是目前除注册会计师、律师、执业医师、注册建筑师和护士外，其他执业资格考试均是以《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院第412号令）作为过渡办法实施的。当务之急是加快制定执业资格考试法，提升执业资格考试的法制化水平，促进绝大多数执业资格考试向台湾居民平等开放，保障考试过程和考试结果客观、公正、科学，提高服务质量和水平。

3. 台湾科技人才在闽就业职称认证制度的发展与完善

资格认证的核心功能是评价。按照国际惯例，大陆地区和台湾地区均以法规或规范性文件等形式，规定了专业技术职务任职资格评审以及执业资格考试的效力及其使用范围，后续管理模式包括核发证书、业务考核、注册登记、监督检查等事宜也基本相似，建立台湾科技人才在闽就业职称认证机制具有必要性和可行性。主要对策是：③同上，第50～51页。

（1）设立专门的认证机构。争取国家授权或委托福建省设立“在闽台湾科技人才职称认证委员会”。拟由福建省职称管理综合部门和有关权威专家组成。采取先小后大、先接轨后完善、先单向后双向地开展职称认证试点工作。

（2）职称认证的适用范围。包括对台湾居民参加台湾地区专业技术职务任职资格评审结果的认证；台湾居民参加台湾地区执业资格考试结果的认证。

（3）职称认证的主要方式。凡持有台湾地区资格证照的在闽台湾专业技术人员，按照本人现从事的专业技术岗位，自主申报评估认证的职业资格，并提供学历学位、资格证照、工作业绩、成果鉴定等相关材料。资格审查合格者，经考核合格并办理注册登记后，授予相应的《任职资格证书》。

（责任编辑：陈 驰）

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1674-8557（2014）01-0026-06

2014-01-18

本文系福建省2013年软科学项目《促进台湾科技人才来闽就业保障机制研究》（项目编号：2013R0020）的阶段性研究成果。

胡玉浪（1971-），男，福建尤溪人，福建农林大学教授，法学博士。