在黑龙江省开展全国湿地生态建设示范工作的调研报告

农工党黑龙江省委员会

（农工党黑龙江省委员会，黑龙江哈尔滨150001）

中共十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。报告提出，要加大自然生态系统和环境保护力度。面对黑龙江省资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，农工党黑龙江省委就“黑龙江省湿地生态状况”组成课题调研组，于2013年5月至6月，对黑龙江省西部乌裕尔河、扎龙，中部绥化，东部三江平原等湿地生态现状和保护建设中存在的问题进行了深入调研。调研组认为，黑龙江省湿地绝对数量大，类型齐全，特点突出，生物多样性丰富，因其具有代表性和复杂性而在国际上占有一席之地。但改革开放以来，由于不合理利用和盲目开发，湿地面积急剧缩减，功能严重退化甚至丧失。如何将湿地保护作为建设生态文明和推动可持续发展的重大举措，成为当务之急。

一、黑龙江省湿地资源现状

黑龙江省是我国湿地面积最大的省份之一，现有湿地面积867万公顷，其中自然湿地556万公顷，占全国天然湿地的七分之一，占省国土面积的九分之一。主要分布在国家重要粮食产区和林木蓄积区，即松嫩平原、三江平原及大、小兴安岭和东部山区。其中，松嫩平原湿地面积198万公顷，占全省湿地面积的35.6%；三江平原湿地面积91万公顷，占16.4%；大小兴安岭和东部山区湿地面积267万公顷，占48.0%。分布有河流湿地、湖泊湿地、塘库湿地、沼泽湿地四大类15种湿地。

黑龙江省是全国建立湿地类型自然保护区最多的省份，拥有扎龙、三江、洪河、兴凯湖、七星河、珍宝岛、南瓮河七处列入《国际重要湿地名录》的国际重要湿地，数量居全国之首；富锦、安邦河、白渔泡等21处列入《国家湿地公园名录》的国家湿地公园；大佳河、挠力河、三环泡等78处列入《中国湿地保护区名录》的湿地自然保护区，总面积425万公顷。

黑龙江省分布着我国最大的平原沼泽湿地和唯一的寒温带森林沼泽湿地，是世界最大的丹顶鹤繁殖地。在黑龙江省，依赖湿地生存、繁衍的野生动植物极为丰富，其中有许多是珍稀特有的物种，是生物多样性丰富的重要地区和濒危鸟类、迁徙候鸟以及其它野生动物的栖息繁殖地，对物种保存和保护物种多样性发挥着重要作用。

在黑龙江省湿地面积最集中、最大的三江平原，已经连续多年实现以占全省1/10的土地产出占全省1/5优质商品粮的奇迹，其中大湿地对高品质的粮食产量持续增长的贡献尤为显著，为保障全国人民的粮食安全发挥了突出的作用。

总之，黑龙江省湿地生态区位十分重要，维护着国土安全、粮食安全、生态安全、气候安全、水环境安全，同时承载着弘扬民族文化、建设生态文明的重任，是保障国土生态安全和促进经济社会可持续发展的生态保障。

二、黑龙江省湿地资源保护与修复存在的主要问题

长期以来，人们受“湿地无主，谁用谁有”观念的影响，一味垦荒，致使湿地资源遭到严重破坏，湿地面积逐年萎缩，调节生态环境的功能急剧弱化。加之政策法规不健全，以及多头管理、修复补偿机制缺失、各项经费严重不足等问题，使黑龙江省湿地资源的保护与修复陷入严重窘境。

（一）垦荒种粮造成湿地大面积丧失

黑龙江省湿地主要分布区曾经是我国面积最大的平原沼泽分布区，也是我国新中国成立以后开垦强度最大的粮食产区。该区经历了上世纪50年代的十万转业官兵开发北大荒、70年代的知识青年上山下乡和80年代末至90年代中期的农业开发热等三次农业大开发，成为我国最重要的商品粮生产基地。随着湿地被大面积开发使用，目前，两大平原（松嫩平原仅含黑龙江部分）仅保存289万公顷湿地，且萎缩退化的趋势依旧存在。在湿地面积减少的同时，湿地生态服务功能尤其是调蓄洪水能力不断降低，直接导致江河汇水速度加快，水土流失严重，河道淤塞加重，洪灾频发，给人民群众生命财产安全造成巨大威胁。

1999年和2009年开展的两次湿地资源调查数据显示，黑龙江省湿地面积减少的趋势并未得到有效遏制，个别地区反而愈发严重。以三江平原为例，十年间天然湿地从156万公顷减少到91万公顷，其中沼泽湿地减少了70多万公顷。三江平原目前的湿地覆盖率仅为8.4%，低于全省平均水平，不再是全国最大的平原沼泽湿地分布区。由于水稻种植面积不断扩大，导致湿地水位下降，自然水文条件改变，其结果是湿地生态系统—草原生态系统演替速度加快，湿地面积不断萎缩。垦荒种粮已成为导致黑龙江省湿地面积减少的主要因素。

（二）土地荒漠化、盐碱化现象令人忧虑

伴随着湿地的急剧丧失，湿地对全省水土涵养、蓄洪和调节气候的功能随之弱化。目前黑龙江省土地沙漠化、盐碱化现象逐年加重，正由西部向中东部蔓延，其前锋已经侵害到中部的哈尔滨市周边地带，哈市周边土地沙化面积增达9.8万亩。据对三江平原挠力河、七星河等若干流域湿地的调查，由于当地农民大力发展水稻种植而填埋湿地、改变水流流向等原因，以往富水的挠力河、七星河等流域近年来竟也出现了地下水位大幅下降、地表水流断流、湿地渴水等严重问题。如果继续任其蔓延，不仅会对全省东部产粮黑土区域造成致命威胁，更重要的是将严重危及到国家粮食安全。

（三）气候及人为因素导致湿地水资源短缺

受世界性气候变暖、干旱等大气候的影响，黑龙江省湿地“渴水”现象呈加重发展态势。位于三江平原腹地的挠力河流域湿地严重缺水，部分河段已经断流。同时，由于工矿业、农业等用水量增多，河流上游大规模的水利工程建设拦蓄地表径流，湿地来水量明显减少；农田周围挖沟排水，使地表疏干，改变了地表水流方向，也导致湿地来水量降低；湿地周围环境的变化，由草地或森林景观转变为农田景观，植被拦蓄地表径流能力显著降低，泥沙增多，淤积湖泊或沼泽湿地，使其蓄水能力减弱。目前许多湖泊因缺少水源而干枯，局部地方沼泽向干草甸演替，甚至有些地方已经有岛状林出现。

（四）水体污染严重，生态环境遭严重破坏

水是维持湿地最重要的生境因子，水体受到污染，使湿地受到不同程度的污染。近年来，农药、化肥施用量大幅增加，对湿地的污染程度加大。由于生物的富集作用，有毒有害物质在鱼类体内大量积累，从而造成以鱼类为食的鸟类慢性中毒死亡，或导致繁殖率下降。另一方面，黑龙江省是老工业基地，设备工艺相对落后，加上管理等方面存在的一些问题，致使城市工业和生活污水污染十分严重。松花江流域日排放废水量为572万吨，其中90%以上集中来自沿河大城市的工矿企业；三江平原现有大小工矿和乡镇企业7700多个，年排工业废水1143亿吨，生活污水0.56亿吨。这些工业废水和生活污水没有经过处理，直接排入江、河、湖、泡中，造成湿地水体污染，水体中COD、BOD5、SS等超标，水环境恶化。由于湿地面积减少、水资源量减少和生境质量下降，破坏了野生动植物的生存环境和栖息地，致使种群数量减少，鱼类资源衰退也较严重。特别是著名的挠力河红肚鲫鱼是沼泽性河流的特产，现在这种鲫鱼已极少见到。三江平原鲟、鳇等名贵鱼类资源也大幅度下降。

（五）湿地管理体制不健全

2003年黑龙江省人大常委会在全国率先颁布实施了地方性法规《黑龙江省湿地保护条例》，明确了林业行政主管部门是湿地行政主管部门，并授权国家级和省级湿地类型自然保护区管理机构行政处罚权。同时，对各类破坏湿地的违法行为进行了依法查处，在保护湿地完整性、保护湿地水资源、湿地污染防治、湿地资源利用等方面作了具体规定。但由于历史问题的沉淀，以及政企之间、地域行政管辖之间条块分割等原因，在推进湿地保护上依旧存在诸多亟待解决的问题。目前，在湿地管理体制上只是做到了国家和省一级由林业部门管理的行政机制，在省以下，由于历史遗留和缺少编制等多种具体原因，依然存在着多部门交叉管理的局面。有的市、县湿地由环保局管理，有的市、县湿地由水利局管理，有的市、县湿地由林业和环保两家共管。由于行政体制上严重的条块分割和交叉，黑龙江省仅仅基本实现了对林业系统内和较大湿地的测量及一定程度上的监控，林业系统之外的中小湿地的管理和监控尚未提上日程。

（六）资金严重短缺，湿地保护与修复任重道远

黑龙江省是目前全国设立抢救性湿地资源保护区最多的省份，同时又是经济欠发达的省份，资金短缺严重制约着退耕还湿、湿地生态恢复、湿地资源调查认定、湿地资源保护、湿地资源科学利用等工作的开展。

1.湿地保护机构缺少必要的办公设备及基础设施。由于严重缺少资金，目前黑龙江省只是完成了少数国家级自然保护区的基础设施建设工程。如三江国家级自然保护区建立了水文、气象、鸟类、湿地科研监测站，安装了远程无线视频监测系统，装备有巡护汽车、摩托车，提高了保护管理的科技含量和管护能力。但在省一级湿地保护站，从人员到设备还基本处于参差不齐的状态，甚至个别保护区连最简单的办公场所都没有。由于基础设施不完备，致使黑龙江省的湿地保护工作难以做到统计数据的精确化和制定措施的科学化。

2.退耕还湿补偿资金严重不足，工作开展举步维艰。黑龙江省湿地资源大多分布在交通不便、人烟稀少的偏远地区，管护难度大。目前，最突出的矛盾是国家提出要严守6亿亩湿地红线的目标，中共黑龙江省委、省政府也根据中共十八大会议精神提出了要实现退耕还湿15万亩的工作目标，但囿于退耕还湿补偿制度的不完善、补偿资金缺失和农民替代生计发展没有相关引导，无法在近期内大面积启动退耕还湿工作，造成湿地保护与利用矛盾仍然比较突出。

3.湿地资源科学利用研究项目缺少资金，项目无法启动。湿地资源科学利用的研究严重滞后，无法在经济效果上起到激励当地政府和农民保护湿地积极性的作用。目前，黑龙江省湿地资源科学利用的主打品牌基本就是单一的季节性湿地公园旅游。但黑龙江省除了扎龙等少数湿地公园靠近交通要道外，基本都处于交通极不便利的边荒之地，致使湿地旅游在近期内难以形成规模效益。即便是在开展湿地旅游经济效益较好的扎龙，近来已有媒体报道，就因为1吨牧草的价格是芦苇的3倍利润，便发生了农民非法进入湿地，挖沟切断水源，让芦苇枯死种植牧草的恶性事件。还有一些地方的农民纷纷向湿地拓展地头，围垦湿地为稻田的事件屡禁不绝。这些都深刻警示我们：对湿地资源科学合理利用的研究迫在眉睫。

三、对策与建议

针对目前湿地状况及存在的问题，保护黑龙江省湿地形势格外严峻，必须纳入到国家级可持续发展战略层面进行统一谋划，以彻底解决湿地恢复、保护、开发利用三者相互制约的问题。在此我们建议在黑龙江省开展全国湿地生态建设示范工作。

黑龙江省在湿地保护方面多项工作全国领先，开展湿地生态建设示范工作基础坚实。一是在全国率先出台地方性湿地保护条例。2003年8月，黑龙江省就在全国率先出台了《黑龙江省湿地保护条例》，为湿地保护工作提供了政策上的支持。二是率先推行流域保护的理念，在重要流域抢救性建立湿地自然保护区。依据《全国湿地保护工程规划》的要求，结合湿地资源分布特点，在乌苏里江、嫩江、松花江、乌裕尔河、挠力河等重要江河源头和沿岸湿地集中分布区抢救性建立了自然保护区。截至目前，已建立湿地类型自然保护区79处，其中国家级21处，省级58处，保护区面积425万公顷，有白鱼泡等31个湿地公园，总面积7万公顷。三是建立第一个国际重要湿地长效补水机制。省政府从2002年开始向扎龙湿地补水，并于2009年设立了专项资金，每年投入400万元，年均补水2.5亿立方米。截至2011年底，已累计为扎龙湿地补水17.9亿立方米。扎龙长效补水机制的建立，不仅为扎龙湿地生态用水提供了有力保障，也为黑龙江省乃至全国湿地生态补水探索出一条切实可行的路子，实践效果非常明显。

此外，就科技而言，东北林业大学、东北湿地研究中心、黑龙江省湿地研究中心、黑龙江省野生动物研究所、黑龙江省科学院自然与生态资源研究所等高等院校和科研机构，以及中科院湿地生态定位站均具有较强的科技力量储备，具备了对急需的重大关键技术开展科研攻关的能力，能够为建设国家湿地生态示范省提供强有力的科技力量支撑。

基于上述资源、生态、基础、科技等种种优势，建议在黑龙江省试点开展国家湿地保护建设示范工作，尽快编制完成黑龙江省湿地保护中长期规划，确定湿地保护的建设规划、政策目标及资金投入总量等；国家在政策、资金方面给予进一步支持，将社会性的政府支出全额纳入中央财政预算，加大湿地保护资金投入，形成湿地保护示范工程，为将来向全国进行推广做好各方面准备工作。

（一）进一步完善湿地保护制度建设

建立湿地保护红线制度。从国家层面上确定黑龙江省湿地保护红线，再由黑龙江省确定其所辖市、县、自然保护区湿地保护红线，实行最严格的湿地保护制度，湿地保护的红线坚决不许碰。建立湿地资源档案，利用卫星遥感技术开展监测监管，建立湿地保护责任制，对违反红线制度的主要负责人进行问责，对划入红线的湿地严禁进行任何形式的破坏和开发利用。

建立占补平衡机制。探索建立占用湿地的审批审核制度、占补平衡制度，实现对湿地占用的可控可管。对依法征占用的湿地，由占用湿地的单位负责就近重建或恢复与所占用湿地的面积和类型相当的湿地，确保湿地面积不减少。

建立湿地生态效益补偿机制。对于征占用湿地，无法就近恢复或重建湿地的，收取一定补偿费用，用于其它湿地保护和恢复。在现有基础上，建立湿地保护补偿制度，增加补偿资金，扩大补偿范围，提高补偿标准，建立湿地生态效益补偿试点，确立补偿范围、对象、标准。

各项制度的建立完善，特别是生态效益补偿机制的建立实施，需要投入大量资金。建议将其所需补偿资金纳入国家中央财政预算，稳定补偿资金来源，确保这一机制能够得到长期有效的实行。

（二）进一步完善国家湿地保护法规建设

在完善《黑龙江省湿地保护条例》的基础上，逐步建立起湿地保护的法律制度，依法落实湿地保护资金。在明确生态立法多面性、可持续性等理念的基础上，制定和完善湿地技术规范、地方标准和管理办法，如《湿地认定规范》、《占用征用湿地管理办法》、《湿地行政处罚、执法及监督办法》等。要确保生态优先、突出重点、合理利用，协调保护与发展的关系，保证经济发展要在社会、环境能够承受的范围内。在完善法律制度的基础上，建立湿地保护发展基金，依法落实湿地保护资金，专款专用。

（三）进一步完善湿地保护多部门合作机制

调整扩大黑龙江省湿地管理领导小组成员单位，将畜牧局、旅游局增补为成员单位，建立健全省级层面跨部门的议事协调制度，建立流域湿地保护联席会议制度，建立区域湿地保护网络。理顺湿地的管理体制，建立垂直管理的“省级—地方”管理系统，将国家级湿地自然保护区逐步划转省湿地保护部门直接管理，防止地方利益干扰，统一由黑龙江省湿地保护中心管理，避免出现各部门由于交叉管理职责不清的问题。

（四）进一步完善保护体系建设

流域保护。在流域尺度综合规划，建立健全湿地保护体系，建立湿地类型自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等，建立健全各级湿地保护管理机构，加强湿地管理机构能力建设。

规划治理。根据制定的黑龙江省中长期规划，扎实开展湿地保护、重要湿地综合治理、湿地可持续利用示范项目，启动松嫩、三江平原两大平原湿地保护修复工程。编制实施黑龙江省湿地保护中长期规划，编制三江平原、松嫩平原、大小兴安岭等区域性湿地保护中长期规划，编制松花江流域、黑龙江流域、乌苏里江流域湿地保护中长期规划。加强管理和指导，扎实推进黑龙江省湿地公园建设和发展工作，努力扩大湿地保护面积。改变湿地工程项目措施单一、偏重基础设施等硬件建设的情况，通过建立保护体系、加大水资源管理、控制污染、防治有害生物等一系列措施进行生态综合治理。同时，选择合适的湿地区域开展湿地合理利用示范工程。

国际合作。认真履行《湿地公约》，推进落实相关决议和决定。争取并组织实施好湿地保护的双边合作项目，扩大与亚洲国家湿地保护的合作。按照中俄签署的联合保护兴凯湖协定及共同联合保护乌苏里江、黑龙江流域自然环境合作协议，继续开展合作项目；进一步实施好已启动的中德湿地生物多样性技术合作项目；深化与国际鸟类组织、世界保护联盟、湿地国际和世界自然基金会等国际组织的合作。通过履约与国际合作，不断引进和吸收国际上湿地保护的先进理念与技术，并为国际湿地保护探索和提供经验，提升黑龙江省湿地保护的管理水平，推动黑龙江省湿地保护工作快速发展。

（五）研究建立合理利用湿地的运行模式

围绕湿地生态系统、自然保护区、珍稀动植物和丰富的人文生态景观，开展以观鸟、赏鱼、垂钓、观光、休闲、历史和水域为核心特色的湿地生态旅游，重点打造扎龙湿地生态旅游、兴凯湖旅游、镜泊湖渤海国旅游、大庆温泉旅游、抚远华夏东极旅游、鹤岗黑龙江界江旅游等一批重要湿地旅游品牌，逐步形成具有自然之美、和谐之趣、浪漫之情的特色湿地旅游布局。同时，积极探索替代生计模式，大力发展有机农业，鼓励扶持湿地生态养殖业，合理利用湿地植物资源，探索芦苇的高附加值利用模式，打造黑龙江湿地产业品牌，发展湿地生态循环经济，努力实现生态效益、经济效益和社会效益的最大化。

（六）制定湿地保护中长期规划，科学指导湿地保护建设

湿地生态旅游开发与管理对湿地保护与生态旅游的可持续发展具有重要意义，需制定科学合理的生态旅游规划。规划小组中除了有旅游和经济方面的专家外，还应包括生态、野生动物及野生植物方面的专家，这样才能保证制定的规划中尽可能考虑到旅游对湿地生态、野生动植物的影响，从而把这种影响控制在可接受的范围内。规划应对湿地未来建设旅游设施的数量、密度、体量、颜色、风格、材料进行详细的规定，保证这些设施对湿地生态环境的影响最小。

要制定并严格遵守实施湿地保护中长期规划。湿地在开展生态旅游后，要保证当地社区的利益，从员工招聘到旅游设施承包方面应优先考虑当地居民的需求，让当地社区获得最大程度的经济收益，从而避免湿地保护与当地社区利益诉求上的冲突，使社区成为保护湿地的中坚力量。

（七）大力开展湿地文化建设

宣传教育。要加强湿地文化建设，提高全民湿地保护意识。成立湿地保护协会，创办省级湿地学校。建立黑龙江省湿地宣教中心、湿地展览馆、国际重要湿地宣教中心、松嫩平原湿地宣教中心、大兴安岭湿地博物馆等宣教场馆。各市（地）要在国际重要湿地或国家级湿地自然保护区设立青少年湿地文化教育基地，定期开展青少年湿地文化教育活动。

科普教育。以高校和科研院所为依托，建立黑龙江省湿地管理人才教育培训基地，开展湿地保护管理机构人员在职培训工作。与团省委共建青少年湿地生态教育基地，普及湿地文化。利用现有的湿地网络资源，建立基于互联网的湿地保护宣教网络体系，充实和完善相关湿地网站内容。组织专家和专业技术人员编写用于科学普及、基础教育和专业人员培训的书籍和教材，广泛普及湿地保护科学知识。编制湿地保护管理手册、湿地环境教育手册、湿地保护植物手册、湿地珍稀鸟类手册、湿地恢复手册、龙江湿地旅游手册、湿地观鸟指南等。

规范行为。湿地景区应利用多种途径，如导游册、标牌等各种旅游解说系统，让游客认识到湿地特有的生态功能和对人类生存的重要意义，让游客树立自觉保护湿地的意识。此外，也可以通过这些解说系统地告知游客哪些是违反景区规定的违章行为，这些行为会给湿地保护带来怎样的后果，让游客自觉避免出现类似的不良行为。要增加游客管理人员的数量，在游道上加强巡逻，及时监督和劝阻游客的一些不文明行为，对其进行环境教育，对于屡教不改的游客可采取罚款等惩罚措施。

文化创作。每年举办世界湿地日科普宣传周活动，定期举办湿地文学、绘画、摄影展，制作科学性、普及性、针对性较强的湿地保护专题节目。

设立国家湿地文化建设专项资金，在国家层面上对湿地文化进行发掘，对湿地保护进行宣传，引导民众树立珍惜湿地资源的思想意识。

（八）完善湿地支撑体系建设

监测体系。成立黑龙江省级湿地资源监测中心，在国家级监测站基础上，下设省级中心监测站及省级监测站、监测点，及时公布国际重要湿地生态状况和保护管理情况。

科研体系。建立黑龙江省湿地科学技术专家委员会，加强黑龙江省湿地科学研究能力建设。完善现有黑龙江省湿地研究中心，建立国家东北湿地研究中心和大兴安岭森林湿地研究中心。抓好科研人才培养，提高对湿地保护的支撑能力。

评价体系。推进国家、省、市、县重要湿地确认工作。建立湿地生态系统服务功能综合评价体系，建立覆盖全省的湿地监测网络。设立专项监测资金，制定监测计划，成立湿地专家评估组，开展湿地生态系统健康、服务功能、价值货币化评价工作，及时对湿地生态系统的服务功能进行观测评估，并适时发布评估报告，为全国湿地生态系统服务功能的评估起示范作用。

支撑体系建设需要投入大量资金来完善其所需的办公场所、设备仪器、通讯网络、科研课题等设施设备，这部分资金应按计划、分年度、分批次纳入到国家中央财政预算中予以支持。