我国政府购买公共服务的现实困境与路径选择

许丽英

（中共黑龙江省委党校，黑龙江 哈尔滨150080）

政府购买公共服务是政府向公众提供公共服务的新理念、新模式、新方法，也是新一届中央领导集体高度重视的问题。2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。党的十八届三中全会明确提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”根据中央政府的规定，2014年政府购买公共服务在全国全面推进。由于此项工作在我国处于探索阶段，并存在一些现实困境，因此，亟需在理论上进行深入研究探讨。

一、政府购买公共服务的内涵及特征

政府购买公共服务即国外学者所指的公共服务合同外包。尽管两者表述不同，但其核心思想是一致的，即政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求【1】。

政府购买公共服务与政府直接生产公共服务不同，它应该具有以下三个方面的特征：一是政府购买公共服务的主体是政府、政府相关部门及社会组织或企事业单位。从政府购买公共服务法律关系方面看，政府购买公共服务的主体不是单一的，其双方应均为主体，只不过政府是购买主体，社会组织是承接主体。二是政府购买公共服务的客体是社会组织及企事业单位所提供的服务。依照行政契约理论，行政法律关系的客体是行政法律关系参加者的权利、义务所指向的对象或标的，因此政府购买公共服务的标的是社会组织所提供“服务”的行为。三是政府购买服务的性质具有公共性。“公共性”也可以说是“社会共享性”，即全体社会成员在经济、社会和文化等方面所共同享有的生活条件和发展条件，如城市道路交通、治安消防、社区服务等。

二、我国政府购买公共服务的现状及问题

在我国，政府购买公共服务属于新生事物。最早被引入的政府购买公共服务是在1994年深圳罗湖区的环境卫生领域。1996年，上海市浦东新区社会发展局开始向民办非企业单位罗山会馆购买服务，开创了我国政府购买社会组织服务的先例【2】。近年来，我国政府购买服务有较快发展。2012年我国政府采购规模达13977.7亿元,比2011年增加2645.2亿元,增长23.3%。尽管如此，我国与国外发达国家相比，政府购买公共服务还存在以下问题。

（一）认识不清，观念滞后

自2013年起，政府向社会组织购买公共服务已上升为国家决策，标志着这一肇始于地方探索的改革新潮进入了大提速的新阶段。然而，政府购买公共服务较为专业的概念，在给人们带来耳目一新的改革效应的同时，在理念上对一些人来说也是挑战。有的地方党委和政府领导干部习惯于计划经济体制时期形成的政府直接提供服务的传统思维，缺少推行政府购买服务的正能量。

（二）规模较小，领域狭窄

据有关部门统计，2012年我国政府采购与发达国家相比，规模仍然较小。2012年我国GDP总量为51.93万亿元，政府采购规模仅占当年GDP的2.7%。在采购构成上，85%以上集中在货物采购、工程采购，服务采购在政府采购总额中的比重仅为15%左右。而且，我国政府购买公共服务主要局限于居家养老、社区、社工等少数服务领域，而对于公共教育、科学研究、医疗卫生和社会保障等广泛领域，基本没有实行政府购买服务。

（三）制度欠缺，规范不足

截止目前，我国没有单独的《政府购买公共服务法》，有关方面的内容仅在2003年实施的《政府采购法》第2条中与货物、工程一起作了较为原则的规定，缺乏针对性、可操作性。实际上，“服务”作为一种特殊商品，与货物采购相比，大多具有无形、成本不确定、周期长、专业性较强等特点。尤其是公共服务项目，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还要涉及社会评价、社会效益【3】，复杂程度较高，因此需要专门配套制度的及时跟进。

（四）资源匮乏，效果不佳

我国目前能够有效承接公共服务的社会组织较少，其服务能力也不强。具体表现在：一是专业化水平较低。目前，大多数社会组织发展还处于初始阶段，有些社会组织成员是下岗、失业的困难人员。他们既缺乏现代服务的理念和专业经验，也缺少学习培训的渠道和机会。二是承担社会公共服务所需资金不足。政府之所以要向社会组织购买服务，其中较为重要的因素是希望发挥社会组织的资金优势，将有限的行政资源和社会资源紧密结合，以此凝聚民间资本的正能量。但事实上，相当一部分社会组织固有资源匮乏，难以完成政府购买预期达到的效果。三是社会公信力不高。有的社会组织承接公共服务的目的是创收，欲以此获得更大的效益；有的甚至不择手段，弄虚作假，实施欺诈，致使社会公众对社会组织缺乏安全感和信任度。

（五）监管乏力，评价失真

政府向社会组织购买公共服务的同时必须建立科学、有效的评价机制，即实行绩效评价，唯有如此，才能获得“乘数效应”。从政府购买公共服务的模式看，我国目前广泛采用的是委托购买模式。依照委托代理理论，代理人在代理权限内所实施行为的后果由被代理人（政府）承担。既然政府要承担购买公共服务后的责任，就必须对服务项目实施的全过程实行监管，而且监管范围、程序等详细内容必须在双方签订的购买公共服务的协议中做出明确规定。但遗憾的是，目前在实践中有的地方政府对购买公共服务合同重视不够，有的按照传统方式对社会组织进行管理，有的即便签订了合同，但合同条款不够完备，内容不够明确，缺少量化指标，致使在绩效评估时难以做到准确、科学、合理。

三、完善我国政府购买公共服务的对策

我国政府购买公共服务的现实困境，影响了政府服务职能的充分发挥，因此，采取有效措施，加快推进政府购买公共服务迫在眉睫。

（一）更新政府公共服务理念

推进政府购买公共服务必须以全新理念为先导，强化政府的公共服务职能，为实现法治政府、服务政府、责任政府的目标打牢思想基础和价值追求。首先，应确立法治理念。政府购买公共服务是一种现代政府的治理方式，与传统的自上而下、单向度的政府管理方式有明显区别。它必须以“现代法治”的内在逻辑贯穿于行为的全过程。其次，应确立契约理念。契约能够明确主体双方的权责，具有具体化、规范化等特点。政府购买公共服务概念本身揭示出政府履行这一职能是以“购买”的方式实现，而购买需要经过要约与承诺两个阶段，即达成协议、订立契约的过程。再次，确立责任理念。政府购买公共服务是由传统的政府直接生产公共服务变为由社会组织生产，由政府提供的全新方式。尽管政府提供公共服务的方式有所改变，但政府“元治理”的责任未变，并且责任程度还有所增大。

（二）加强政府购买公共服务立法

相对完善的法律法规体系有利于各方明确应履行的法定责任，保障参与各方的合法权利，从而为政府购买公共服务奠定良好的法制基础。目前，在美国、英国、东欧等国家均有国家层面的政府购买公共服务立法。如美国的《政府绩效与结果法》、英国的《公共医疗和社区关怀法》、澳大利亚的《财政管理与责任法》等。当前，面对我国政府购买公共服务法治建设的状况，我们应借鉴国外发达国家的先进经验，加快政府购买公共服务的立法步伐，制定全国统一的《政府购买公共服务法》，或者完善我国现行的《政府采购法》，以此明确我国政府购买服务的具体购买程序、工作流程、资金管理、项目实施、质量标准，以及购买主体和承接主体的职责等内容，为政府购买公共服务提供法制保障。

（三）拓展政府购买公共服务领域

目前，从中央到地方还没有一个专门的制度性规定来界定公共服务的购买范围。近年来，在我国地方实践探索中政府购买服务的范围各不相同。在这方面，国外的经验对我们是很好的启示。在美国，公共服务合同从道路修建到治安消防，从图书馆运营到学校管理等领域的职能都由民间组织承担，然后由政府出面付费采购【4】。我国也可以将教育、卫生、社会福利服务、文化等主要公共服务领域的部分种类公共服务纳入到购买范围，尤其是政府购买服务的活跃领域都应该纳入购买服务的范围，如教育服务中的就业培训、特殊教育，以及基本教育等，以此改变政府直接举办的单一方式难以满足公众需求的现状。

（四）健全政府购买公共服务机制

推进政府购买公共服务重要的是要解决“买什么”、“向谁买”、“怎么买”的问题，而这三个问题的解决必须有健全的机制、完善的制度加以保障。一是要建立政社沟通机制。在实践中，推进政府购买公共服务除政府应及时公开购买公共服务的有关信息外，还需要构筑政府与社会组织之间信息沟通平台，加强政社互动。二是要建立政府购买公共服务保障机制。如经济保障、法制保障、组织保障、人员保障、社会文化保障等机制。当前尤为重要的是要建立财政保障机制、监督评估机制。国家进行有效的财政投入，并建立相应的监管体系是政府购买公共服务的前提基础。常言道，“巧妇难为无米之炊”。如果没有经济的发展、国家的富强，购买将无从谈起。监督评估机制是政府购买公共服务效果的保障。独立、专业、多元化的外部监督评估机制，能够使政府购买公共服务达到预期目的，这已被美国、英国等西方国家政府公共服务外包的实践所证明。

（五）培育政府购买公共服务载体

政府购买公共服务需要有足够的载体，或者说需要有相当规模的社会力量。目前在我国能承接政府转移的公共服务的社会组织有限。据国务院新闻办2013年5月14日发表的《2012年中国人权事业的进展》白皮书显示，截至2012年底，我国全国依法登记的社会组织有49.2万个，相当于每万人拥有的社会组织数量为3.67个，而发达国家这一指标起码都在每万人拥有50个以上，即使发展中国家一般也在10个以上。针对我国社会力量的状况，政府亟需完善社会组织培育政策，并采取不同的措施，重点培育、扶持公益类社会组织的发展，使其成为现代公共服务的新型载体。

[1]徐家良.政府购买公共服务的现实困境与路径创新[J].中国行政管理,2013,(8):26.

[2]鲍芳修. 公共服务外包中政府成本控制的可能性及其条件[J].领导科学，2012,(2):17.

[3]陈丽娟.如何有效推进政府购买服务[E B/OL].（2013-09-04）.h ttp//www.z j zf c g.g o v.c n/n e w/11s w/436122.h t m l.

[4]原碧霞.官退民进:探路公共服务去行政化[J].决策探索(上半月)，2012,(8):62.