《决定》赋予农民更多的财产权利

杨百灵

（中共青冈县委党校，黑龙江 绥化 151600）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要“建立城乡统一的建设用地市场”[1]8，这是在我党历史上吹响了又一轮土地改革的号角。《决定》赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能等财产权利，使农民更充分地享受到改革红利，使农民更快地富起来。这是农村经济体制改革质的突破，必将带来农村生产力的大发展。

《决定》推出的土地改革政策必将带来农村生产关系和上层建筑的大变革。据资料统计，到2011年上半年，我国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩；到2010年，全国农村集体建设用地约为2.5亿亩，不包括农民承包的林地、草地等。党的十八届三中全会《决定》新出台的农村经济体制改革的大政方针，将极大地激活农村高达15亿亩土地。仅农民承包耕地一项，每年将撬动1.3万亿元资金，农村农民的建设用地价格可提升高达130万亿元，给农民带来的财产性收入是可观的。

纵观我国农村经济体制改革的历程，1978年实行的农村家庭联产承包责任制，极大地解放和发展了农村生产力，让农民享受到了改革红利和发展红利，使之较快地富起来。此后由于改革没有突破性的政策和举措，农村改革步伐迈得不够大。2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，总结了过去农村改革的经验和成功做法，立足农村生产力发展实际，明确提出按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。此后，农民随着土地流转而发生变化，生活水平得以提高，生产方式得以改变，农村形成和出现了各种农业合作社。自党的十七届三中全会以来，部分地方开始的土地流转的探索，实质即农村生产关系的变革。经过这些年的发展，现已形成专业大户、家庭农场、农民专业合作社等多种模式，说明没有土地流转就不会有生产方式的变革，就不会解放农村生产力，预示着农村土地改革的新突破。

党的十八大后，习近平总书记站在时代的高度，以改革家的眼光透视农村改革，寻找农村深化改革的突破口。面对十八届三中全会召开前关于土地流转热及多种多样的模式，《决定》做了理性回答。《决定》明确指出：“赋予农民更多财产权利。”[1]15对此，习近平总书记在对《决定》说明中指出，赋予农民更多财产权利主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。这里科学回答了两个问题：一是我国土地绝不能搞私有化，私有化是违背社会主义改革方向的；二是土地流转不是买卖，小产权房是违法违规的。《决定》是在这个基础上赋予农民更多的财产权利。

《决定》给予农民的财产权利是厚重的。《决定》指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”[1]14与中央以往文件相比，这里的“抵押和担保权能”是新提法、新突破。“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，也是从来没有的新提法、新举措。《决定》还鼓励“承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”[1]14。这里的“公开市场”是在实践层面的大突破，是坚持市场取向改革的必然选择。

《决定》赋予农民更多财产权利，并做了全新的论述。《决定》指出：“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”[1]15在过去体制下，土地证、产权证对农民来说仅是虚拟财产权利，现在《决定》出台的重大举措能够使农民的虚拟财产权变现，让农民有更多的财产性收入，使农民能够真正富裕起来。

《决定》的这些新举措，表明党的十八届三中全会在改革开放后的今天，在农村土地制度改革上的决心和战略性突破。建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权、同价，这是深化农村改革的战略举措，是让农民享受到改革红利和发展红利，核心是让农民有财产性的收入。

《决定》的这些新思想、新突破，也完善和发展了我国现有土地管理法规。我国土地分为农村集体土地和城市国有土地两大类。农村集体土地分为农用地、建设用地、未来用地，其中的建设用地又分为经营性和非经营性两类。农村集体非经营性建设用地主要指宅基地。了解这些政策规定有助于理解《决定》的新思想和新突破，领会《决定》的实践价值。

《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》指出，到2010年我国城乡建设用地规模为2488万公顷，其中城镇工矿建设用地848万公顷。城乡建设用地分为城镇工矿建设用地和农村建设用地两类。以此推算，到2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷，即2.46亿亩。据国土部和有关专家测算，2012年全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩价格大约为56万元。由此估算，建立城乡统一建设用地市场，2.46亿亩的农村建设用地价格高达130多万亿元。这对广大农民，特别是北方地区农民来说是可观的数字和财产权利。这也是《决定》赋予农民的财产性收入，使之享受到改革的实惠。

《决定》对农民的宅基地及农民住房也提出了具体改革。《决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”[1]15即让农民房产的财产权利由虚拟变现。一些农业经济专家指出，到2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩。落实《决定》，深化农村经济体制改革，有利于在深层次解放生产力，推动农村经济发展，促进“三农”难题的解决，还能够使广大农民有更多的财产性收入，让农民更快地富起来、发展起来，加快城乡一体化的步伐。

《决定》中的这些新举措、新突破的实施，还要慎重稳妥推进，做好试点工作。多年来，我国都是实行严格的征地制度，农村集体经营性建设用地要上市交易，必须由地方政府先征收为国有土地后再进行交易，地方政府从农民集体手中低价买地，转手再高价卖给开发商，赚得了巨大的差价，就是人们所说的土地财政。据国家统计局和国土部公布的信息，近年来，我国每年土地成交额约在两三万亿元。近十年来，各级地方政府赚取的土地差价约超过10万亿元。如按《决定》规定放开市场，农村集体经营性建设用地直接入市，地方政府可能会阻止或设立关卡，因为我国地方政府大都面临财政短缺与地方高额债务难题。改变其依靠卖地而生存和发展的状态，是对固化利益藩篱的突破和改革，是生产力发展的内在要求。

《决定》规定农村集体经营性建设用地入市是深化改革的必然选择，是不可改变的改革大趋势。在落实《决定》这一新举措时，要搞好试点，构建合理的权益分配制度，防止这一正确政策异化或扭曲。农村集体经营性建设用地入市，也要保证政府合理收益。《决定》规定集体经营土地实现入市，但这些钱也不能全归农民个人所有，政府要通过税收等方式获得应得收益，这样才能调动地方政府和农民的积极性，使政府成为深化农村改革的动力而不是阻力，由此实现农村经济社会的大发展，在改革动力推动下解决“三农”难题。

[1]本书编写组.党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2013.