《决定》划定生态保护红线意义重大

孙丹

（黑龙江省社会主义学院，黑龙江 哈尔滨 150090）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“划定生态保护红线，坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”[1]34生态红线一词在《决定》中首次出现，其理论意义和实践价值重大,有必要进行深入的研究和学习,在推进生态文明制度改革中构建新的体制。

《决定》提出划定生态红线，表明生态红线一词已成为生态文明体制改革的顶层设计。党的十八大报告提出生态文明制度建设，并作为中国特色社会主义“五位一体”总布局的重要组成部分。在党的十八届三中全会召开前，2013年7月，国家林业局就启动生态红线保护行动；国家环保部也对外通报，“力争在2014年完成全国生态红线划定技术工作”；国家海洋局也立足生态文明制度建设，推行海洋红线制度划分，把生态文明建设推向制度化、科学化的新阶段。《决定》提出生态红线是对这些实践的总结。

生态红线涵义是指在生态文明建设中不可触碰的底线，是我国生态安全的最低保障。生态红线的内容、内涵十分丰富。早在2012年，国家环保部全国生态红线划定技术组组长、南京环境科学研究所所长高吉喜就牵头制定环保部生态红线项目。其具体定义指出，生态红线是为我国1/4的国土提供有效保护，主要分为重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区及脆弱区三大区域。《决定》提出生态红线，为在理论与实践上界定好生态红线指明了方向。从《决定》对生态文明制度建设论述看，生态红线划定要设立人口、资源和环境三条红线体系，这也是底线。因此说，生态红线既包括自然生态功能保障，也包括环境质量和环境风险。这说明对水的控制总量、大气土壤的标准等，都应放在生态系统的生态红线含义之中。《决定》提生态红线，表明这已成为国家生态保护发展的高层战略，对全面深化改革，对中国特色社会主义建设意义极为重要。

其一，《决定》首提生态红线，表明生态制度是全面改革的重要内容。这些年我国在生态文明建设上投入较大，支持力度也很大，但效果不够明显。目前突出问题是划定生态红线。这个神圣任务由谁来划定和执行，由谁来监督，现在人们认为每个单独部门都无法胜任。现在环保部门功能不全、权威不大，不能将红线对应划到空间上，需要相关规划部门配合来做，需要国土部门等参与，因此人们建议成立一个跨部门领导小组落实《决定》精神，推进生态文明制度建设。这需要改革生态文明的原体制，构建新的生态文明体制。

其二，《决定》首提生态红线应搞好试点，为实施生态红线提供平台。目前，许多环保专家都提出试点建议。据环保部高吉喜团队研究披露，中央已在内蒙古、江西、广西、湖北四个省试点。红线技术组主要成员之一，南京环科所博士邹长新认为，四地的划分技术指南已基本完成，还需与地方进行协商，再提出有操作价值的成果。从试点情况看，地方及有关部门阻力较大。其中最大的阻力来自保护与发展的矛盾、眼前利益与长远利益的矛盾、国家利益与地方官员个人利益的矛盾。划定红线面积太大会影响当地的经济发展，也会影响地方官员政绩，所以，一些地方政府及相关部门不够积极，不够配合。尽管《决定》提出今后不以GDP论英雄及考核干部，但传统的思维模式和思维定势并不是一下子就能改变的。

划定生态红线还有一些技术上的细节。红线是一个指标体系，各地经济发展情况不一样，生态建设和保护任务不同，经济发展水平环境容量也都不一样，必须因地制宜，从各地实际出发。因为生态红线是要执行和落实的，如果仅停留在纸上和规划中是没有意义的，需要从实际出发搞好试点。如广东省早在2005年就开始在珠三角区域实施“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的战略，要对12.13%的陆域(5058平方公里)实施红线管控，实质是《决定》强调的生态红线。红线经广东省人大批复，分解到9个城市强制实行，现在执行和实施的效果很好。2005年广东省深圳市划定基本生态控制线，一举将占全市陆地面积约50%的土地划为基本生态控制线，同时出台《深圳市基本生态控制线管理规定》，严守生态环境“铁线”。这些试点已取得了较好的成果，我们应总结这些成功经验，使生态红线政策制度化、规范化，把《决定》精神落到实处，以推进生态文明制度建设。

其三，《决定》首提生态红线应建立制度，保证红线政策落地。生态文明建设、保护好生态文明是世界性难题，如果缺少制度性规定，就是生态红线划定也无法实施，使红线规定停留在规划中。从现在实施情况看，多省市的自然保护区已经有了一套制度法规，但战略高度还不够，制度上不够规范，应按《决定》要求进行改革和提高，升华为新的制度规定和政策安排。《决定》已提出许多新的政策要求，我们要使之体现在新的制度规定中。如《决定》提出补偿机制怎么建立、领导干部绩效考核怎么建立、涉及多部门管理的利益和管理权益怎么协调，等等，都需要在全面深化改革中加以解决。

《决定》提出系列深化生态文明制度改革的政策规定，关键的是要在学界、政界及执行部门形成共识，并上升为制度，唯有这样才能付诸实践。学者高吉喜认为，在《全国生态功能区划》中的重要生态功能区及《全国主体功能区规划》中的重点生态功能区，规范面积很大，包括多个地市和区县，但在操作层面都不够理想。如黑龙江省大小兴安岭的生态功能区已上升为国家战略，更该再细化，再科学化、可操作化，划定科学的生态保护红线，把国家功能区建设好，发挥其红线的积极作用。

《决定》划定的生态红线其实就是铁线、底线，这是不能改变的。尤其是在有些地方，特别是在国家级自然保护区，不能因建设项目调整而改动红线。许多专家和政府官员建议，红线必须要有法律保障。我国许多地方对自然保护区等已经有制度或条例的保护规定，必须严格遵守。对新划定没有法律保障的红线，要尽快制定与红线性质相适宜的法规，使红线切实成为铁线，成为不能改变的底线。有关部门应把《决定》提出的“红线”作为法律规定，这样才是顶层设计的制度安排。如2013年6月，江苏省率先公布了生态红线区域规划，现成为全国第一个发布省级层面生态红线的地区。目前该省又启动重要生态功能保护区区域规划的修编工作，为江苏省生态红线建设提供了法律和制度的规定。我们要按《决定》精神，全力推进生态文明制度建设，既体现全面深化改革的要求，实现“六位一体”的改革路线图，又发挥生态文明制度的积极作用，把我国的生态文明建设推向一个新阶段。

[1]本书编写组.党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2013.