分段集约执行改革再探

一、分段集约执行的理论依据

分段执行又称为集约执行，主要指将执行工作分段、分人按流程进行，每个阶段由专人进行负责和管理，不仅要求执行实施权与执行裁决权要分开行使，执行查控与强制执行也要分开行使。一般执行工作分为三部分，即送达、查询工作；财产强制执行工作；听证裁决工作。这三类工作代表了执行中的不同阶段，既可以由一人全部负责，也可以由三人分别实施。通过分段执行对执行实施权进行分权，将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段，并明确时限要求，由不同的执行人员集中办理，改变“一人到底”的办案方式。民事执行中的“集约”，指的是以执行流程各个环节的运作为中心，整合司法资源，强化专业分工，通过协作监督，穷尽执行措施，节约司法资源，提高执行效益的一种工作机制。①中国社会科学院语言研究所编：《现代汉语辞典（修订版）》，商务印书馆1996年版，第593页。2000年最高人民法院（以下简称“最高院”）下发了《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》，要求积极探索裁判权和执行实施权相分离、裁判人员和执行人员分工负责、互相配合、互相制约的新机制。最高院在2009年7月17日颁布的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》中明确提出了“实行科学的执行案件流程管理”的要求，对执行案件流程管理作了操作性的定位描述：“打破一个人负责到底的传统执行模式，积极探索建立分段集约执行的工作机制。指定专人负责统一调查、控制和处分被执行财产，以提高执行效率。要实施以节点控制为特征的流程管理制度，充分发挥合议庭和审判长（执行长）联席会议在审查、评议并提出执行方案方面的作用。”之后，最高院在2011年出台的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》中对分段执行做出了明确规定，根据规定，执行权由裁判权和实施权分权制衡的同时，对执行实施权内部也要进行分权制衡。通过深化执行权分权流程改革，设置启动、查控、处分和结案四个执行环节。分权制衡一方面旨在提高执行程序的公正性，另一方面在于提高执行程序的效率性。目前全国已有部分法院开展了分段执行的试点工作，并取得了一定成效。

（一）降低廉政风险

据统计，全国法院系统80%的廉政问题都与执行有关，而执行工作中之所以出现廉政问题，主要与执行法官的权力过大且监督不力有关。“要防止滥用权力，必须以权力约束权力。”①[法]孟德斯鸠著：《论法的精神（上册）》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。一包到底的执行模式具有以下廉政风险：一是无论执行法官的职业素养、职业能力和敬业精神如何，当事人都没有任何选择权，执行效果完全取决于法官执行的愿望、能力和努力，容易导致当事人为激励执行法官的积极性而贿赂法官的现象。二是执行的整个过程是非公开的、不透明的，使执行法官与当事人之间，执行法官与法官监督组织之间处于一种信息不对称状态，无法有效监督法官的执行过程及廉政状况。目前，很多法院的执行案件，大多由执行人员从头办到尾，至于如何执行，执行款物到账多少，他人很少过问，也难以知晓，导致执行工作虽然很忙，但也很“乱”。执行法官因为权力过大，也容易成为当事人或律师拉拢腐蚀的对象，一旦廉政上出问题，往往是串案或窝案。很多法院为了使执行工作透明廉洁，采取了对执行款物的严格管理制度，更进一步的做法则是对执行权进行分权，采取分权集约执行的做法，提高了执行工作透明度，改变了一个人包案到底的做法，实行流水作业，最大限度地减少当事人对法官的猜疑和不满，②宁亚伟：《颍东区法院分段集约执行制度浅析》，载《人民司法应用》2011年第3期，第15页。正如边沁所言：“当审判程序完全秘密时，法官将是既懒惰又专横。没有公开性，其它一切制约都无能力。和公开性相比，其它各种制约都是小巫见大巫。”③沈志先主编：《强制执行》，法律出版社2012年版，第21页。分段集约执行有利于避免执行实施权力过度集中、消极执行、滥用强制措施和监督制约不力等现象，加大了对执行工作的内部监督力度，从而促进执行公正与司法廉洁。

（二）保障了质量与效率二维价值④对此，法院系统内部有不同的声音，从理论上来说，通过分段集约执行应该能够提高执行工作的质量与效率，实践中确实有不少法院认为利于提高执行效率。从笔者对已经采取分权集约执行模式的南京及重庆法院的调查统计结果来看，南京11家基层法院171名执行干警中，有42.23%的干警认为分权集约执行后执行工作质量与效率明显提高；重庆两级法院（中院及基层法院）有70%的被调查执行干警认为工作质量与效率明显提高。但是，从采取分段集约执行的初衷来看，不是为了提高质量与效率，而是解决执行工作中的腐败问题。

执行工作“从一而终”的做法，虽然明确了承办人个人的责任，但是执行工作质量与效率并不高。原因在于：一是执行工作缺乏连续性。由于执行人员既要送达、查询、保全、执行、出差，不可能一个人同时做几项工作，导致执行工作出现“空窗期”，执行不够连续，从而影响效率与质量。二是执行工作是体力活，需要来回奔波，一个人连续奔波，容易体力透支或疲劳，影响工作效率。而分段执行，最大的好处是对执行工作合理分工，分为送达、保全、执行、裁决等执行组，这样就使执行工作没有“空窗期”，通过分工执行，避免和减少了重复劳动，提高了执行效率。三是分段执行的做法增加了执行工作的团队精神，使执行部门更像一个整体和团队，通过分工配合，提升了干警的集体凝聚力和使命感。

质量与效率是司法制度设置时两个最重要的考量因素。各国司法制度的设置都试图在这两者之间寻求一种平衡。质量是司法制度的生命，各种复杂的审级制度、法官制度、审判与执行制度的设计都为了保证司法的质量。但光有司法质量是不够的，司法制度设置时还要考虑时间、经济等方面的成本，也就是说效率也是司法制度的重要价值。

分段集约执行能够有效克服上述“一执到底”的缺点，在保证质量的前提下，可以通过提高执行工作的连续性、减少执行人员的工作量、发挥团队合作的效率优势。

（三）促进执行专业化、精细化

法官所从事的工作就是一项专业化和精细化的工作，每个的法官的教育背景、专业领域、研究偏好都有差异，做他们最擅长的工作才能做得更好。事实上，原有的执行模式，使很多法官并不是在从事自己擅长的专业，而是要包办所有的执行事务，大量的精力用于执行财产查找，被执行人员查找等具体事务性工作，费时、费力，且不擅长，不仅效果大打折扣，对于执行业务学习，执行中裁决能力及水平的提升，往往是心有余而力不足。通过建立分段执行模式，在原来执行分工的基础上，进一步提升了执行的业务水平：如进一步提高查询被执行人及其财产的能力，如何变更及追加被执行人，如何搞好执行听证工作等。在分段执行格局下，执行人员各司其职，利于其进行业务学习和深入思考执行工作规律，利于其深入研究执行中的中观及微观问题，利于法院把执行工作作为业务进行强化管理和学习，提高执行法官的自我价值认同感。另外，分段执行也是审执分立的要求，执行中实行裁审分离，使裁决人员能够集中精力从事审判业务，公正地裁决好每一起案件，而执行人员也能集中精力搞好执行业务，保证生效法律文书及时有效地得到执行。①童兆洪著：《民事执行权研究》，法律出版社2004年版，第184页。同时，在分段执行中，更加需要对执行工作进行精细化管理，进行专业化队伍建设和业务指导，从而带动整个执行队伍素质的提高，开创执行工作新局面。

（四）满足了完善流程管理的需要

执行工作长期以来存在执行难、执行乱的问题，原因在于对执行工作只有审限限制和程序制约，但缺乏执行流程管理，导致监控不严，无法对消极执行、执行不力等现象进行监督和制约。尽管执行手段的增多加大了对当事人权利保护的力度，但同时也增加了执行人员的工作量。而工作量的增加必然拉长执行案件的办案期限，从而降低办案效率，影响到申请执行人权利的保护。但权利保护和执行手段的消极矛盾通过科学的管理是可以调和的。而分段集约执行，就是要通过完善执行分段流程，通过流程和节点控制，实现执行局内部分工制约和有效管理，通过分工配合实现执行机构工作总量的减少，并通过分权管理制约执行人员工作的随意性，从而提高执行工作效率、促进执行公正。正如波斯纳在《法律的经济分析》一书中指出：“最大限度地减少法律实施过程中的经济耗费是评价和设计法律程序时所考虑的重要价值，也是司法活动所应追求的价值目标。”②[美]波斯纳著：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第31页。提高执行效率，要求优化执行运作机制，使当事人以最小的诉讼资源消耗从执行机关获得最充分、最及时的司法救济。同时执行机关也需要以最小的司法成本，在司法执行活动中最充分、高效地发挥出对社会关系的调控作用，以实现权利复位和社会安定。分段集约执行模式满足了执行流程管理的科学性、现代性、信息化的时代要求，也满足了完善执行流程管理的需要。

二、分段集约执行的实践求索

为了了解分段集约执行的运行情况，本文课题组先后对江苏省南京市、无锡市、泰州市、扬州市两级法院进行了调研，另外，还在重庆市、温州市召开中级人民法院及基层人民法院执行工作座谈会，集中了解分段集约执行的运行情况，对执行干警和执行当事人分别设计并发放调查问卷，其中收回执行干警有效调查问卷291份、执行当事人有效调查问卷307份。在对调查情况进行分类统计的基础上，课题组对分段集约执行的运行情况进行评估和分析。①由于分段集约执行是2010年以来各地法院试点运行，有的法院才试点一年或半年，所以对执行质量、效率方面的数据统计缺乏阶段性的支撑，为弥补此缺陷，课题组决定对执行干警、执行当事人分别设计调查问卷，以求调查结果客观公正。从分段集约执行运行整体情况来看，中级人民法院比基层人民法院积极性高，实施更坚决。如南京、温州、无锡等地的情况。原因在于，中级人民法院只负责执行本院一审的案件，其他案件由基层人民法院负责执行。由于中级人民法院一审管辖案件少，而且中级人民法院执行局人员配备较为充足，所以从目前来看，中级人民法院执行案件不存在案多人少问题，实施阻力较小。而基层法院由于执行案件较多，人手往往不足，分段集约执行在信息化查控不够发达的情况下，案件不断流转使执行干警很不适应，另外由于案件一个人不能“一竿子到底”，执行干警的责任心和积极性会发生变化，案件的“资源”优势不再存在。②这里讲的“资源”指人际关系资源。从社会学意义上看，一个案件的当事人是一种资源，法官为他“服务”好，可能会得到很多社会资源，如孩子上学、买房、就业帮忙等。在“一竿子到底”的执行模式下，执行法官可通过积极执行获得当事人的回报，但在分段集约执行模式下，法官与当事人接触机会少、办事余地小，从而压缩了执行干警获得“资源”的空间。

（一）执行干警对分段集约执行的成效反馈

通过调查发现，执行干警认识到这种工作模式符合执行工作规律，并且接近一半的受调查干警认可分段集约执行的运行质量与效率，对分段集约执行在健全执行监督机制方面的成效也予以肯定。但是，在分段集约执行模式运行中，干警对该模式是否适用所有执行案件，存在认识上的分歧，接近70%的受访干警认为分段集约执行应注意繁简分流，否则可能会影响工作效率，使执行工作机械呆板。在集约化财产查控方面，经调查发现有两种模式：一种是不区分查控事项，由专人排期查控；另一种模式为区分查控事项，按照查控财产类型或调查单位性质的不同，由专人分类查控。之所以出现这种情况，主要因为各地财产查控信息化程度的不同，导致查控模式有所区别。对于经济发达，财产查控信息平台建设较快的深圳、南京等地，专人排期查控已成为常态。而对于中西部地区，由于财产查控信息网络平台还没有真正建立，财产查控需要执行干警到房产局、银行、国土局等部门现场办公。根据调查，目前很多法院财产网络查控处于半信息化状态（即个别类型财产查控可实现网上办公），这主要是看各地法院与银行、车管所、房产局等行政部门执行联动工作衔接的现代化程度。由于分段集约执行各地试点时间较短，再加上查控信息平台的制约，执行难问题并没有从根本上得以解决，导致62.9%的受调查干警认为涉及执行信访案件的数量没有明显减少。

（二）执行当事人对分段集约执行的成效反馈

执行当事人认为分段集约执行还没有全面推行，一些法院还处于试运行阶段，没有在执行局全部推行，很多当事人对分段集约执行还不够了解和熟悉，但他们对分段集约执行多持欢迎态度。通过分段集约执行，当事人感受到了对执行监督力度的加大，执行公开程度的增强，消极执行现象的减少，另外，分段集约执行通过多人协同配合作业，限制了个别干警消极执行、违法执行的空间，从而极大地提升了当事人对执行工作的满意度，77.2%的受调查当事人对分权集约执行的质效表示满意。但由于分段集约执行实施时间短，很多执行当事人对分段集约执行的未来还持观望态度，认为分段集约执行对遏制消极执行、违法执行的成效还需要进一步接受实践的检验。

（三）调查中发现的问题及不足

在执行干警和当事人对分段集约执行认可的同时，也反映了很多问题。从执行干警反映的问题来看，主要是工作模式、考核机制、人员短缺、查控平台建设问题，尤其认为分段集约执行流程设计对中、基层人民法院应该有所区别，特别是基层人民法院存在人少案多的情况，如何设计合理的流程和考核机制来调动干警的积极性，是十分迫切的问题。

从执行当事人反映的问题来看，主要是执行信息不畅通，执行责任人不明确的问题。尤其是随着执行案件在不同阶段的流转，案件经办人不断变化，当事人不知道该找哪个人联系，无法及时知晓执行案件开展情况。另外，由于执行案件在分段时存在衔接问题，如不能环环紧扣，工作相互推诿，可能出现“三个和尚没水吃”的问题，导致执行效率降低，引发当事人的信访投诉。

三、分段集约执行的影响因素和制约变量

（一）程序制约：合法性与可操作性的矛盾

分段集约执行是新生事物，在实践中虽然有很多优点，但还是存在很多问题需要探讨：如何分段？是否所有的执行案件都要分段执行？分段执行的工作模式如何架构？这一系列问题都需要通过总结规律形成可操作性的规范来加以解决。同时，分段执行的试点法院，往往对分段执行流程做出了严格细致的规定，①如南京中级人民法院对民事案件分段执行要求基层人民法院执行局下设执行管理组、执行查控组、强制执行组、执行研判组，对每个阶段执行材料要同步扫瞄，逐案对接，手续较为紧凑。这就导致虽然执行程序得到“合法化”，但是程序并不一定适宜工作开展，完全按分段执行程序办事，虽利于缓解来自当事人的压力，钝化执行矛盾，但并不一定利于提高效率。分段执行应该有预设前提，即该案有财产可供执行，如果案件当事人都找不到，或者被执行人的财产无法查明，则不存在分段执行问题，因为案件无法执行，甚至不能进入实质执行程序。所以如何进行科学分段，设计一个完整的分段执行工作流程至关重要。

（二）人才困境：能力导向与专业互补的矛盾

分段集约执行，需要各个阶段的执行人员要互相配合、互相支持，并且还要发挥各个阶段执行法官的特长，否则，各阶段执行法官不能实现优势互补，如适合裁决的人去强制执行，适合执行的人去裁决案件，这样做可能会事倍功半，不仅起不到应有的效果，反而因分段执行降低了执行工作效能，一个案件多方扯皮，造成久拖不决或久执不能，而且责任难以追究，工作难以开展，违背了分段执行的目的。

（三）组织困境：多人参与与分工负责的矛盾

由于一个案件由若干执行人员处理，每个执行人员只对自己处理环节的情况知悉，很难形成权威的口径向当事人答复，因此会带来执行人员责任不明的问题。另外，由于分段执行忽略了案件的个性，可能会扼杀部分执行法官创造性解决问题的天性及激情，使执行工作更多体现出程序化的冷漠，少了人性化的关怀。虽然有的基层人民法院分段执行采取主承办人责任制，但是，应当看到，地方人民法院尤其是基层人民法院，由于人员编制有限，如果既搞主承办人责任制，又搞分段执行，必然导致人员超编，带来法院财政负担过重的问题，不能达到节约人力、财力的工作效果。

（四）考评困境：目标与效果背离的矛盾

在当前的执行工作中，考评是按照结案数量来进行的，即结案越多，执行能力越强，奖励越多。而分段执行最大的问题是一个案件由三个人共同负责，导致“三个和尚没水喝”，考评不能实现执行法官自身利益的最大化，除非分段执行效率很高。在分段执行尚在探索阶段，执行效率不够高的情况下，分段执行容易带来考评不合理的问题，容易挫伤执行法官的积极性，对其他分段执行人员的配合协调不力。分段执行由于阶段性、人员交叉性和考评机制滞后，带来调动执行人员积极性难的问题。目前，对于如何应对分段执行带来的人员积极性问题，很多法院因未全面铺开或试点时间短而应对不足。实行分段集约执行改革后，因原有的监督考评机制无法适应新情况，有针对性地构建新的监督考评机制十分必要。

四、分段集约执行的破解之道与现实进路

（一）统一制度规范，有序推进制度实施

分段集约执行，既有良好的初衷，又有合理的分段依据，又有法官的合理分工，作为一项好的制度应当得到推广。目前，分段集约执行由于限制在地方某个法院或某些法院，分段集约执行的优势发挥受到一定程度制约，分段集约执行的制度引导没有发挥到位。因此，制定全国统一的分段集约执行制度规范来指导全国的执行工作，不仅十分必要，也很可行。分段集约执行要自上而下地推进，才能使该制度不停留在探索或试点阶段，而进入改革攻坚期，从而打破地方的执行壁垒，改变执行工作中各自为战的局面。目前最高院出台的《关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》，为分段集约执行创造了条件，但类似制度还需要继续出台，使执行有章可循。

（二）梳理流程节点，搞好流程再造

在分段执行工作中，仍然要借鉴传统执行模式的优点，建立主承办人责任制，每个案件主承办人要负责把握案件的整体进度，并负责约见及接待当事人。还要对分段执行流程进行监控，综合协调分段中的问题，避免相互推诿。笔者主张采取“小流程”的管理模式，即“主办不包办”。在这种模式下，每个执行案件都有一名承办人负责办理，但对案件执行中的审查裁决、财产调查、评估拍卖、结案审查等工作由专门的人员或组织负责，以此来保障执行效率的同时也能兼顾权力制约。上述执行分工模式对于案件量大的基层人民法院来说可能更为合适，但对于案件数量相对较少、案件标的额较大的高、中级人民法院来说，强调分权制约、降低廉政风险，“阶段化集约分权”可能更适合。

另外，在执行流程管理上，还要把握好繁简分流原则。执行分权、分段实施，并不是无原则地强调任何执行案件都必须机械走完所有执行程序，而是在程序设置上该繁则繁、当简则简，做到繁简分流、案结事了。对标的额较小或双方当事人争议不大的案件，通过努力工作，争取一步到位，当即执行兑现，加快案件流转，不需要再分段、分权。根据笔者调查，法院执行干警认为，对于裁定驳回执行申请、裁定不予执行、委托外地法院执行、被执行人自动履行的、当事人达成和解协议并履行完毕的案件，需要办理产权证照转移的案件，财产保全到位的案件、行为给付类型案件，①对于行为给付类型的执行，因对被执行人的人身、劳动、自由、名誉等的剥夺或限制比查控被执行人的财产要相对简单，所以可当作简单案件进行快速执行，比如探视权纠纷。不适合再分段集约执行，可以直接报结案或由查控人员直接执行完毕报结案，避免人为影响效率。但对执行标的小或容易执行的案件应设定执行时限（15日内执结），防止消极执行。对15日内不执结的，应转入分权集约模式执行。

（三）完善激励机制，发挥正向导向功能

分段集约执行的奖惩机制关系到执行工作的兴衰成败，实践也多次证明，只有明确奖惩机制，执行法官及人员的激励机制才有保障。“工欲善其事，必先利其器”。科学的奖惩机制是对分段执行的推动和鼓励，其着眼点在于正确引导执行法官各司其职，使他们在工作中既要受到制度管理、纪律约束，又能感受到奖惩机制的激励作用。在奖惩机制的制定上，应当考虑到分段集约执行法官各自不同的工作量、不同的工作压力和心理负担，从查询控制执行财产数量、强制执行案件数量、裁决案件数量三个方面对不同分工的执行人员进行奖励，对于基层法院来说，可以按照以执行合议庭为考核主体进行奖励，在合议庭内部，可以按照查控0.2、强制执行0.5、裁决及流程管理0.3的系数对奖励进行内部分配，即按照不同阶段执行工作性质及所占权重进行考核奖励。对于中、高级人民法院而言，由于案件数量相对少、标的大，可以严格按照分段执行完成情况进行考核，但应对强制执行环节加大奖励力度，从而体现执行工作的难点和重点。有所差异，才能促进执行工作的良性循环，调动执行法官的积极性和主动性。

（四）细化分类分工，促进科学精细化管理

目前，我国对执行工作的分类管理体系还未建立，执行工作晋升通道单一，人员流动不畅通，从而压抑了执行工作的活力。在开展分段集约执行工作中，必然要增加执行人员配备，壮大执行队伍，以适应分段集约执行要求。按照执行工作人员配备的要求，在增加执行人员的同时，建立执行法官、法警、执行辅助人员的分类管理体系，并且适时地对人员进行考核、晋升。根据执行工作上下级直接领导的要求，应建立上下级法院执行机构人员的调配机制，便于集约化查控财产和协调执行工作。使执行工作平时有管理、晋升有通道、流动有出口，促进执行工作的廉洁、科学、有效。

（五）完善执行联动机制，提高执行信息化水平

最高院已经与中央19个部委联合发布了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，明确规定各成员单位的职责、执行联动机制的启动运行程序以及执行联动机制的组织机构。地方各级人民法院也建立了同样的机制，但是联动得不够紧密，全国性的人员寻找、财产查控系统还没有真正建立，执行联动还存在流于形式的问题。为此，应完善全国执行查控网络平台的顶层设计，建立执行联动的经费保障制度、信息共享机制，提升执行查控效能。对于阻碍执行联动机制运行的，要完善追责制度，排除机制障碍。

在建立全国财产查控网络平台的同时，还要研发建立执行信息公开系统，即在分权集约执行过程中每个执行进程结果、执行人员转换应同步将信息告知申请执行人，使申请执行人与执行干警之间实现信息对称，便于对执行过程进行监督制约。实现执行信息公开，必须推进执行卷宗电子化，即执行每个阶段的工作信息要及时进行电子扫瞄，执行干警只需要将电子卷宗移转即可，避免纸质卷宗流转的繁琐。在条件具备的情况下，执行信息可引入互联网，申请执行人可以凭借密码在执行信息网络平台上进行查询。