论两岸关系新时期背景下福建涉台地方立法模式的选择

2014-04-05郑清贤

海峡法学 2014年3期

郑清贤

郑清贤

立法模式的选择对于立法具有重要影响。统一法典模式、分散的单行法立法模式和基本法与单行法结合的混合立法模式三者各有利弊。立法模式应依客观情形进行，决不能随心所欲。长期以来，福建涉台地方立法所采取的立法模式顺应了规范和保障该地区涉台事务发展的需要，实践证明其是成功的。两岸关系和平发展进入深水区后，特别是在确保实现至2020年“健全涉台法律法规”战略目标方面，该模式明显具有局限性。因此，应与时俱进地重新思考更符合新时期闽台交流交往实际需要的涉台地方立法模式。

福建涉台地方立法；立法模式；比较；问题；启示

立法模式是指一个国家制定、修改、废止法律的惯常套路、基本的思维定式和具体的行动序列以及由诸因素决定的法律确认的立法制度、立法规则。①理论上通常认为立法模式包括统一法典模式、分散的单行法立法模式和基本法与单行法结合的混合立法模式三种。“在立法过程中，立法模式在相当程度上决定着立法内容的取舍、立法的价值导向和立法技术的适用等一系列重大问题。在这个意义上说，立法模式对整个立法活动具有决定性的意义。”②

根据我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和立法法的规定，地方也具有一定的立法权，可以制定地方性法规，因此，研究立法模式问题对于地方立法同样具有重要意义。迄今为止，福建涉台地方立法在形式上呈现出以专项法规为主、普通法规中规定涉台条款为辅的特征。当前两岸关系和平发展已经步入“深水区”，闽台两地多层次、宽领域、全方位的交流合作格局基本成型且日益向纵深发展。鉴于福建在对台工作方面具有独特的“五缘”优势，2009年5月，国务院下发的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）提出将福建打造成为“对台工作前沿平台”，并于2011年3月批复的《海峡西岸经济区发展规划》中要求福建到2020年必须实现“健全涉台法律法规”等一系列目标。目前离2020年只有不到6年的时间，但闽台交流合作所涉部分领域的事务至今仍处于无法可依的状况。因此，有必要就福建现行的涉台立法模式进行反思，探索更加契合两岸关系新时期背景下闽台交流交往实际需要的立法模式，推动立法实践做出相应调整，进而有效规范闽台交流交往实践活动，切实保障闽台同胞的合法权益，促进闽台交流合作向更广范围、更大规模、更高层次发展。

一、三种立法模式之比较

正如前述，立法模式包括统一法典模式、分散的单行法立法模式和基本法与单行法结合的混合立法模式三种。所谓的单行法模式，一般是为了促进某类法律问题的解决，立法者采取单行法律、法规的形式从不同方面分别进行规定，但没有就有关共通的原则、制度制定统一适用的规定的立法技术。③统一法典立法模式就是编纂法典的方式。该模式下按照一定的立法理论和严格一致的术语，对现存的规范性法律文件进行修改、补充、清理，形成系统化的法律文件。基本法与单行法相结合立法模式下，基本法主要规定各单行法中共通的原则、制度，宣示处理该类问题的基本政策，统率各单行立法，其法律位阶高于各单行法，制定程序也相对复杂。具体、特殊和部分适用的制度则在各单行法中分别、详细地进行规定。可见，这三种立法模式具有如下的差别：

1. 立法者的自由度不同。单行法模式下的各单行法自成体系，彼此之间没有太大关联或交叉，立法者可以自由发挥的空间比较大。基本法与单行法相结合模式下的单行法必须遵循基本法所确立的基本原则④，不能超出其范围或框架，立法者享有有限自由。法典化模式下，分则各部分的内容必须严格遵循总则确立的原则，而且各部分间还要保持逻辑严密、结构清晰和用语一致，避免前后冲突，立法者的自由空间最小。

2. 内容联系的紧密程度不同。单行法模式下，各单行法的内容彼此独立，相互之间没有联系。统一法典模式下的法典总则和基本法与单行法相结合模式下的基本法地位相当，所发挥的作用也相似。基本法与单行法相结合模式下的各单行法的地位和内容则与法典的分则十分相似。⑤两者的主要差异在于：统一法典模式下，这一法律部门内的绝大部分法律规范都被收罗并按照一定的逻辑体系整理编撰后有序地分布于同一部立法文件中；基本法与单行法相结合模式下，这一法律部门内的绝大部分法律规范则分布在一个规模庞大的法规群中。该法规群由基本法和众多单行法构成，但是，各单行法都必须严格遵循基本法所确立的基本原则，其设计的规范均筑基于基本法所设定的规范，是基本法所设定的规范内容的进一步延伸和细化，严禁出现与基本法规定的基本制度相抵触或冲突的现象。因此，相较于基本法与单行法相结合模式，法典模式在形式上体现出更强的系统性、整体性、结构性和逻辑性，但其也因注重内容的系统性、追求逻辑的严密性、强调结构的统一性，导致法典一旦制定通过，任何内容的变动都牵一发而动全身，后续的修订工作必须统筹考虑整部法典的协调，必然慎之又慎、斟酌再三，以至于无法及时根据变化了的实践情况做出相应的调整，从而导致开放性不够、包容性不强、个性不足，进而显得呆板、僵硬。因此，在某种意义上,基本法模式也许可以被视为法典模式的过渡模式。⑥

3. 修法程序的复杂程度不同。单行法模式下，修法只需根据实际情况的需要即可进行，程序较简单。统一法典模式下，修法除了考虑实际情况的需要外，具体制度的设计还必须统筹考虑与法典其他内容间的协调，杜绝各部分规定内容出现相抵触现象，必然慎之又慎、斟酌再三。同时，实现了法典化的立法通常法律位阶较高，其修法程序必然是最严格的，也是最复杂的。基本法与单行法相结合模式，既成功摒弃了单行法模式难以避免的逻辑混乱、内容重复的“基因”，又顺利填补了法典模式与生俱来的形式呆板、内容僵硬的“死穴”，可以根据调整该领域特定社会关系的实际需要，及时修订规范其的单行法具体制度内容，而不必过多考虑会否破坏所有相关法规之间的统一或协调问题，更不用担心会连带地引起修订基本法相应制度内容问题，因此，修法程序的复杂程度介于前两者之间，可以实现效率与稳定的兼顾，较好地实现了灵活性与原则性的统一。

4. 法规数量不同。单行法模式下，因各法规彼此独立、关联性不强，因此，容易导致规范类似内容的法规众多的现象。法典化模式下，各部分内容按照一定的逻辑体系编排且融洽、和谐地分布于法典中，法规数目方面有且只能有一部，根本不容许有第二部规范类似内容的法规存在。基本法与单行法相结合模式下，单行法系根据基本法制定，规范类似内容的法规，除了基本法外，相应的单行法会做出进一步细化、明确的规定。因此，该模式下至少会有两部法规对同一内容进行规范，但单行法所规范的内容只是基本法的一部分，绝非全部。两者的区别在于基本法的规定会比较原则，单行法则比较具体、明确。

二、现行福建涉台地方立法模式分析

1980年，福建省人大常委会通过了《福建省县、社两级直接选举实施细则》，开创福建省涉台立法的先河。至2013年底，福建省两级人大及其常委会共制定了13部专项涉台法规，现行有效的有11部，另有77个涉台条款散布在49部普通性地方法规中。福建涉台地方立法类型上已包含省级地方性法规、经济特区法规和较大市法规；形式上表现为专项涉台法规、普通法规中的涉台条款和普通法规中涉台专章规定三种形式；内容上体现为以经贸领域为主，适当兼顾与台胞在闽经贸交流交往密切相关的事项，其他领域甚少涉及。从立法模式方面考察，在以往30多年的涉台地方立法实践中，福建省主要采取了制定分散的单行法的立法模式，仅在涉台经贸领域立法方面，显露出类似于基本法与单行法相结合立法模式的雏形。具体分析如下：

单行法立法模式是福建涉台地方立法迄今为止最常采用的立法模式。⑦在该立法模式下，采取制定单行法律、法规的形式从不同方面对该领域面临的问题做出具体规定，但没有制定各法规必须遵循的共通原则或基本制度。因此，虽然其既可以协调同一性质内容的法律关系，又可以灵活地制定，但无法系统地解决该领域面临的共性问题，⑧而且独立制定的各单行法之间往往因缺乏共同的基本原则指导容易引发内容相互重叠或发生冲突，乃至出现遗漏。如，依据2010年修订的《福建省实施<中华人民共和国台湾同胞投资保护法>办法》（以下简称《实施办法》）第4条⑨的规定，在福建投资的台胞，除了可以与福建当地居民享有同等的投资待遇外，还可以享有其他优惠待遇，这符合了大陆对台经济合作一向奉行的“同等对待，适当优先”政策的精神，也契合了台商在大陆投资所享有待遇的现状。实践中，大陆各地为了吸引台商投资纷纷出台各种优惠政策，使得台商投资所享受的待遇实际上远超居民待遇，居于“超国民待遇”的状态，福建在这方面也不例外，《实施办法》第4条就是对这种现状的确认。而依据2009年通过的《福建省促进闽台农业合作条例》（以下简称《农合条例》）第4条⑩的规定，从事闽台农业合作的台胞只享有与本省居民同等的投资待遇和优惠政策，不能享有其他优惠待遇。《农合条例》设计该条的立法原意在于冀望扭转实践中台商投资享受超国民待遇的不正常状态，推动台胞在闽投资待遇与内资投资待遇的同等化，消除因赋予台商“超国民待遇”而引发的不利于增进其对大陆认同感的负面影响，实现台资与内资在市场竞争中处于同一起跑线，促使各地更多地着力于提高政府服务水平、下更大力气营造“亲商、敬商、悦商、懂商”投资软环境，实现投资环境的内涵式、跨越式提升，杜绝简单地以提供优惠政策而进行粗放式招商，避免后续因政策承诺未兑现而引发纠纷，造成台商负面观感。同时，2010年修订的《实施办法（修订）》本应继续延续《农合条例》的这一立法意图，但明显因注重对现状的确认，而未能继续贯彻《农合条例》肇始的实现台商投资待遇居民化的立法意图。由此，同一主体，在同一地区，依据同一立法机关制定的不同法规，其所享有的投资待遇竟存在不同！

至于所谓的基本法与单行法相结合立法模式，是由基本法规定各单行法中共通的原则、制度, 宣示处理该类问题的基本政策，统率各单行立法的立法内容，其法律位阶高于各单行法，制定程序也相对复杂。具体、特殊和部分适用的制度则在各单行法中分别、详细地进行规定。严格上讲，福建省当前的涉台立法不存在所谓的基本法与单行法相结合的立法模式，但是在经贸领域的立法已经初步实现了这一模式的要求。就现行福建涉台地方立法而言，《实施办法》对台商在闽投资及因投资而衍生的一系列相关问题进行了规定，与福建现行其它涉台经贸类立法相比，内容比较全面且综合，明显居于基本法地位，隐然统率着其他涉台经贸法规。而《农合条例》、《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》（已失效）等，则秉持与《实施办法》基本一致的理念、原则，只是或就台商在闽投资的特定领域（农业）或就特定事项（企业登记）做出进一步细化的规定，既有效避免了《实施办法》因规定内容过多而引发庞杂、凌乱问题，又保证了该特定领域（闽台农业合作）或特定事项（台企设立登记）方面的立法可以更加灵活、具体，重点更加明确，可操作性更强，增加了吸引台商来闽投资的政策透明度，提升了台商对来闽投资可享受优惠的可预期性，从而有效地便利了台商来闽投资活动，调动了台商赴闽投资的积极性，增强了台商投资获利的信心，推动了在闽台商投资规模的扩大。同时，在当前情况下，该立法模式下单行法不能仅仅理解为涉台专项法规，应对其做扩大解释，也包括一般地方性法规中的涉台条款。因为，涉台法律事务涉及诸多部门法，涉台立法只是中央和地方立法基于两岸尚未统一的现状，考虑到涉台法律事务具有一定的特殊性，而在某些方面在一定程度上所做出的特殊安排，其不会涵盖两岸交流交往的所有领域，无需为其设置专门的部门法，其很多内容的规范仍需遵循其他部门法所做的一般性规定。涉台事务与现行一般立法规定只需借助一定的桥梁即可实现衔接，涉台条款的设置，恰恰架设起了两者之间衔接的桥梁，使得一般地方立法与专项涉台法规的有关规定可以有效衔接，从而既有效节省了包括立法成本在内的法治成本，又解决了依法治理（规范）涉台事务所需的法律依据不足问题。

从上述分析可知，福建当前涉台地方立法以专项法规为主，但未制订各专项法规应共同遵循的基本法，在两岸关系和平发展进入“深水区”，若继续沿用目前这种立法模式，将引发如下问题：

首先，无法完成“健全涉台法律法规”的目标。当前，福建涉台地方立法呈现出以促进两地经贸合作为主的状态，粗略涉及闽台教育、文物保护、科技合作等领域，闽台合作的其他领域基本未涉足。但是，闽台交流交往已经形成全方位、宽领域、多层次的格局，交流的内容丰富多彩、交流的形式日新月异、交流的深度持续推进，交流的领域不断拓宽，福建地方立法在闽台教育、航运、文化、卫生、体育、新闻、旅游、金融、民间社团设点活动等众多方面尚未涉及，导致闽台交流合作不少方面处于无法可依、无章可循的状况。

其次，无法有效协调闽台深化交流面临的共性问题。近年来，福建制定的各涉台专项法规都面临着诸如台胞出入境便利、台胞及其子女在闽求学就业、台胞参加社保等亟需统筹解决的普遍性问题。而采专项分领域进行单行立法的形式，制定各专项法规时缺乏可供遵循的统一原则，只能立足于解决本领域事务的实践需求，并以此作为制度规范设计的最终目标，力争最大程度地为解决现实问题提供便利。由此引发了如下问题：各单行法所确立的制度很难保证能够达致有机统一。如果它们各自就共性问题做出内容相差悬殊的规定，则容易引发立法冲突，产生法规“打架”的现象，将给执法造成极大困扰，不可避免地会伤及立法的权威性。其不但难以实现立法所欲达到的规范、促进等目的，反而暴露了福建涉台立法存在的深层次问题，既无助于推动闽台进一步密切交流，又不利于增进台胞对大陆的认同。

再次，无法实现各法规内容的有机统一。福建现有涉台地方专项立法侧重解决单项领域问题，内容各行其是、关联度不高，本应促成彼此兼容的原则性规范缺位，引发了不同法规就同一性质内容所做出的规定互相冲突的窘况。如，《实施办法》第27条第2款规定和《农合条例》第35条，这两个条文同为规定保障台胞投资者的权益，却对有关部门30日内向台商及台协会答复的内容作出不同要求，前者必须是处理的结果，后者只需“答复、处理”即可，至于具体处理的结果可能还需要一段时间的等待，影响了对台胞权益的保障和问题的实际解决。

又次，无法确保如期完成《若干意见》设定的任务。国务院《若干意见》规定了福建到2020年在对台交流交往方面应该实现的具体目标。在强调立法引领和推动改革与先行的社会大氛围下，这些目标的实现离不开法制的保障。依照前文所列举的闽台交流交往所存在的立法空白领域推算，福建至少应该再制定6部涉台专项法规，才能完成预定的闽台交流交往各领域立法全面覆盖的任务。据自2008年两岸关系进入和平发展时期福建重启涉台立法工作的情况分析，在近7年的时间里，福建省人大常委会新制定了1部涉台单行法（《农合条例》），修订了1部（《实施办法》），在3部普通地方性法规中设置了涉台专章，在5部普通地方性法规中规定了涉台条款。目前离2020年只有5年多的时间，依此立法进度，要在2020年如期完成制定6项涉台专项法规的任务，且每部法规均做到可操作性强、制度设计合理、用语严谨规范，恐有相当难度。而且，随着台胞融入福建社会程度的深化、两地经贸合作在部分产业领域已呈现出从互补向竞争转化的趋势，台胞渴望享有居民待遇，则现行的部分涉台专项法规还将面临清理、修订的状态，这无形中不可避免地会分散制定新涉台专项法规的注意力和工作力量。

三、闽台两地关系新进展及其对立法的新期待

立法是社会需求的产物，福建省地方涉台立法的发展变化应当回应两岸关系进展的诉求。自2008年台湾地区再次实现政党执政轮替以来，两岸关系出现了一系列积极变化。在“一中框架”这一两岸关系和平发展的基石上，两岸顺利签订了ECFA，实现了两岸经贸合作的正常化、制度化、自由化，初步形成了全方位、宽领域、多层次的大交流格局。在此基础上，闽台两地关系也取得了新进展：一是经贸合作持续深化。台湾已连续多年成为福建省的第二大贸易伙伴和第一大进口来源地。二是直接往来更为密切。海峡旅游实现飞跃发展，福建省已成为大陆居民赴台个人游的重要中转站。⑪三是文化交流持续升温。祖地文化、民俗文化等交流活动精彩纷呈，品牌化、精品化、大众化并存。四是闽台两地民众融合不断推进。通过参选基层人大代表，列席或旁听政协、人大会议，担任社区主任助理、台籍仲裁员、司法联络员、涉台案件人民陪审员、涉台案件特邀调解员参与涉台纠纷处理，乃至在部分大陆事业单位任职，越来越多的台胞参与所在地的社会公共事务治理。

因此，福建涉台地方立法面临的新期待，主要表现在如下两个方面：

一是福建省应当加强涉台地方立法。中央鼓励支持福建省在对台交流合作上先行先试，也就是希望福建省在对台交流合作的政策、途径、制度、模式上大胆探索、先行一步，为两岸交流合作开辟新路、拓展空间、创新机制。⑫同时，党的十八大报告提出，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时指出，要努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，同时要提高法律的针对性、及时性、系统性，发挥立法的引领和推动作用。因此，两岸关系和平发展新时期，福建省应该高度重视涉台地方立法工作。通过涉台立法，明确闽台交流交往的总体方向，统一全省民众的思想认识，坚定台胞在闽扎根发展的信心；使涉台先行先试与法同行，得到合法性的保障；妥善协调平衡各方面的利益关系，促进各方形成合力；减少先行先试带来的利益冲突，降低成本与风险，保障先行先试的稳步推进。

二是福建涉台地方立法应当进行新的探索。在全面推进海峡西岸经济区建设的时代背景下，未来福建省涉台地方立法应在以下方面取得新突破，引领闽台两地关系深入发展，并为将来可能进行的中央涉台综合性立法积累必需经验：一是形成运转有序的两地全方位交流交往秩序。福建省作为与台湾地区有着特殊渊源和紧密联系的省份，理应充分发挥其在对台工作所具有的得天独厚优势，不仅要继续扩大两地经贸领域合作规模，还要拓展广度，在人员往来、教科文卫领域乃至政党、公务机构交流合作方面都有实现良好秩序。因此，福建省涉台地方立法不应自我设限于经贸领域，还应把上述领域全部纳入调整范围，进一步密切两地民众联系，推动闽台关系向纵深发展。二是探索台湾同胞在大陆“居民待遇”普遍化的实现途径。当前，台胞在大陆的待遇处于经贸领域享有“超国民待遇”、社会领域“居民待遇”不足的窘况。2010年，全国人大常委会对《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》进行的执法检查过程中，许多台胞向检查组反映他们在大陆权益的保护不能仅止于投资领域，还应涉及到在大陆居住等各方面的权益。他们希望政府能出台一些具体政策，使他们及其子女能扎根大陆，安居乐业。⑬2011年11月30日，由台湾工业总会与大陆台商投资企业联合会联合发布的《2011白皮书——对大陆投资环境之建言》也建议大陆给予台资企业“国民待遇”。若不回应台胞在这方面的正常需求，恐将产生负面影响，不利于做台胞工作，无助于增进台胞对大陆的认同感。因此，福建应当适时试点在闽台胞全面享有“居民待遇”工作，并系统解决由此带来的一系列问题，以为中央调整现行做法积累必需经验。三是摸索台胞有序参与大陆社会治理的可行模式。目前，福建省拥有10万以上常住的台胞，台胞参与大陆所在地社会治理的机会还不多、渠道还不够通畅。随着“西进”大陆的台胞人数增多，他们参与所在地社会治理的愿望将愈益强烈。就此问题，大陆应及早谋划，设计好具体对策以便能够掌握主动权和主导权。

四、目前福建省涉台地方立法尚不具备采用统一法典立法模式的条件

涉台立法采用统一法典立法模式，实际上就是要进行编纂涉台法典工作。但现行福建省涉台地方立法的内容与数量、立法技术等方面距离采用统一法典立法模式的要求还有相当距离：

首先，中央涉台立法未实现法典化。目前大陆有关涉台的立法除了《宪法》的原则性规定外，还只有“两法三规”⑭。现实中，大陆主要依据国务院有关部门单独或联合制定发布的非立法性规范性文件来调整两岸交流交往中衍生的纷繁复杂事务。据国台办法规局编辑并于2011年3月由九州出版社出版发行的《台湾事务法律文件选编》显示，至2010年底，此类文件有61部。这些单行涉台规范性文件内容独立，彼此之间几无关联，内在逻辑缺失，显得零散且凌乱。显然，大陆目前的涉台立法状况，与形成体系健全、内容科学的涉台法典，还有很远距离。

其次，福建涉台地方立法权限不足。依照现行立法法的规定，能够制定地方性法规的事项仅限于以下几个方面，即为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域实际情况作出具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；除了立法法规定必须制定为法律的事项以外的其他事项；在法律尚未作出规定前，地方立法机构可以制定地方性法规。⑮基于“涉台无小事”的认识，涉台事务的大部分决策权限集中于中央，地方只在开展对台交流交往的部分享有极其有限的权力。因此，在国家层面涉台立法尚无法实现法典化的情况下，由于必须遵循的上位法远未完备，地方立法根本无从考虑涉台法规的法典化问题，福建涉台地方立法同样不能例外。

再次，实践经验不齐备。虽然，依照立法法的规定，在国家立法尚未涉及的情况下，地方立法可以先行探索并做出规定。但前文已述，法典应该对实践中一切有可能发生的情况都做出明确规定，由此，如果制定福建涉台地方立法法典的话，从理论上讲，福建涉台地方立法法典应当对闽台两地交流交往中可能发生的情况都应当做出明确且针对性强的规定才符合要求。然而，两岸关系发展迅速，闽台两地交流交往可能涉及的领域还在不断拓展，涵盖的内容仍在不断扩展，触及的问题愈发敏感，矛盾的解决更加棘手。在当前情况下要对一段时期内闽台两地交流交往的所有内容都做出准确预测，并进行针对性明确、可操作性强的立法，其犹如登天之难。

最后，福建涉台地方立法技术不完善。退一步讲，就现行福建涉台地方立法而言，其内容离实现法典化立法模式的要求还有相当距离。如对于台办的表述，现行各法规的表述就不够统一：《实施办法》使用“地方人民政府台湾事务主管部门”，《福建省台湾船舶停泊点管理办法》、《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》、《福建省接受台湾同胞捐赠管理办法》则使用“人民政府台湾事务办公室”。另外，根据2014年机构改革后的福建省人民政府机构设置情况，台办既不属于24个政府组成部门之一，也不属于省人民政府直属特设机构，更不在13个省人民政府直属机构之列，连部门管理机构都算不上。因此，严格来说，《实施办法》使用“地方人民政府台湾事务主管部门”的表述其准确性有待商榷。

五、台湾地区制定涉大陆事务规定经验与启示

涉台立法最大的特点是涉“台”。由于福建省与台湾地区地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循，具有对台交往的独特优势，但优势能够具体转化为现实生产力，还需结合台湾地区实际，充分研究闽台两地开展合作的可能性，深入挖掘合作的空间，并推出符合实践需要的措施，进而在具体工作中持之以恒地推进才有望实现预期目的。同理，作为规范和引领闽台两地交流交往重要依据的福建涉台地方立法，也应深入研究台湾地区经验，从台湾地区的作法中汲取必要的灵感，并在实践中适当借鉴台湾地区的做法，以确保所构建的各项制度真正做到“立得准、行得通、管得住”。

（一）台湾当局制定涉大陆事务规定的经验

台湾当局1987年开放民众赴大陆探亲以来，根据现实需要，台“立法院”于1992年7月三读通过了“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（以下简称“条例”）。“条例”采取制定综合性特别法与委任“立法”相结合的形式，在“条例”中就各类涉及两岸人民关系事务做出比较原则的概括性规范，同时，委任台湾当局“行政院”根据治理的实际需要灵活调整，从而确保台湾地区的“安全”与“利益”。⑯这种立法技术确保了“条例”内容的开放性，赋予了“条例”可塑性，使其能够及时、有效因应管理两岸事务实际的需求，而不至于滞后、脱节。之后，台湾地区行政当局为“条例”制定了“实施细则”，并根据两岸交流交往的需要适时对“条例”和“实施细则”进行修订。至2013年底，台湾当局累计对“条例”修正了14次，调整条款达153条。各行政主管部门也据此相继出台了244件关联规范性文件，形成了一套全面规范与大陆往来事务的综合性规范体系。台湾当局既保持了立法的灵活性，又使得这类立法有统一的基础和原则。“在一个全面规范两岸关系的法律之下，制定行政法规和规章（命令），并及时修改废止，这一方式系统而明确，符合法治要求。”⑰

（二）台湾当局做法的启示

考察台湾地区当局制定涉陆规定的这种做法，笔者认为我们可以得出如下结论：两岸交流交往中产生的事务涵盖经济社会生活的方方面面、内容非常丰富，且随着交流交往的深入，新情况层出不穷，蕴含的法律关系涉及诸多法律部门，设想制定一部专门的单行法以穷尽两岸交流交往涉及的法律关系，并规范各种两岸交流交往行为及其衍生的涉台法律事务，既不可行又不现实。唯一的解决方案为构建一个由规定基本原则和基本制度的基本法统帅下庞大的法规群，即采用基本法与单行法结合的立法模式，方可胜任规范、指引、调整两岸交流交往行为及其衍生的涉台法律事务的要求。

六、结语

综合前文有关现行福建涉台地方立法模式缺陷的分析和福建涉台地方立法采用法典化模式命题的证伪，笔者建议，为了适应加快推进海峡西岸经济区建设的需要，推动闽台两地进一步融合，促进两岸人民交流合作的前沿平台功能更充分发挥，福建涉台地方立法不能再继续沿用以往只注重单行立法的模式，但也不宜采取法典化立法模式，仓促制定闽台交流交往法典，而必须转而采取基本法与单行法相结合的立法模式。其中，福建省涉台基本法（实际应为涉台综合性法规）的具体规范内容应立足于解决闽台交流合作面临的共性问题，勾勒出促进闽台关系深入发展的基本制度框架，提供破解制约闽台关系进一步深入发展因素的处理原则，规划未来一段时间内闽台关系重点推进的领域，指明闽台关系进一步发展的大致方向，设定处理各领域涉台事务所必须遵循的基本原则，进而引领未来闽台关系的发展，保障闽台交流交往的顺利进行。同时，为各单行法的制度创建提供基本的行为模式和规范样本，确保各单行法不致“各自为政”、随意发挥，确保福建省所制定的涉台法律规范具有统一性，促成地方涉台立法的逐步体系化。至于各专门领域的具体涉台法律问题，则应延续现行制定涉台专项单行立法或设置涉台条款模式，通过制定涉台单行立法或涉台条款予以调整、规范，既反映该领域涉台事务的特殊性，满足其对立法应具有灵活性的要求，又注重制度规范的可操作性。当然，各涉台单行立法的制定必须遵循涉台综合性法规所确定的原则和规定的基本制度，坚决杜绝与之相冲突的现象。而且，各涉台单行立法的内容应当突出本领域涉台事务的特色，确立调整本领域社会关系的特殊行为规范。同时，应强调其规范的可操作性，以为实践提供具体的行为指南，充分发挥法律所应具有的指引、评价、教育、预测和强制作用，有效保障各方的合法权益。特别需要指出的是，即使将来涉台综合性法规顺利制定并付诸实施，福建省仍然不能忽视涉台单行法对于处理专门领域涉台事务的作用，仍然应当高度重视涉台单行法规的作用，持之以恒地高度关注制定涉台单行法规工作，不仅不能弱化对相关领域制定涉台单行法规的前期调研工作，还应当积极促成各领域涉台单行法的早日出台。

①关保英、张淑芳：《市场经济与立法模式的转换研究》，载《法商研究》1997年第4期，第20页。

②江国华著：《立法：理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第243页。

③郑清贤、朱艳艳：《关于新形势下福建涉台地方立法模式的思考》，载《厦门特区党校学报》2013年第3期，第64页。

④郑清贤、叶知年：《福建涉台地方立法模式的思考》，载《福州大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1期，第66页。

⑤郑清贤、叶知年：《福建涉台地方立法模式的思考》，载《福州大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1期，第67页。

⑥晋海：《基本法模式：我国环境立法的理性选择》，载《江淮论坛》2007年第5期，第63页。

⑦郑清贤、朱艳艳：《关于新形势下福建涉台地方立法模式的思考》，载《厦门特区党校学报》2013年第3期，第64页。

⑧郑清贤、朱艳艳：《关于新形势下福建涉台地方立法模式的思考》，载《厦门特区党校学报》2013年第3期，第64页。

⑨《福建省实施<中华人民共和国台湾同胞投资保护法>办法》第4条规定：台湾同胞来闽投资的，与本省居民具有享有同等待遇，并享有国家和本省规定的其他优惠待遇。

⑩《福建省促进闽台农业合作条例》第4条规定：从事闽台农业合作的台湾同胞，与本省居民享有同等的投资待遇，享受同等的优惠政策和优质服务。

⑪李向娟、陈昌和：《两岸往来，从未如此畅通》，载《福建日报》2012年10月14日，第1版。

⑫尤权：《深化闽台经贸合作促进两岸共同繁荣》，载《福建日报》2013年5月17日，第1版。