试论未成年人社会调查制度——从社会调查的功能定位出发

生理、心理均未发育成熟的未成年人的辨别、控制能力普遍较弱，行为举止较易受到不良环境和他人的影响。与成年人相比，大多数未成年人之所以产生违法行为，与其家庭、学校、社会有着很重要的关系。新刑诉法第一次在基本法律中确立了社会调查制度，不仅是对各地司法机关在社会调查上的探索成果的肯定，更是希望让办案人员通过社会调查全面了解未成年人做出违法行为的原因，并据此选择最有利于其回归社会的处理方式。

一、社会调查制度的立法沿革

（一）公安机关的部门规章

对未成年人刑事案件开展社会调查的规定，最早可追溯到1995年10月公安部发布的《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》（以下简称《规定》），①《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第10条：“对违法犯罪未成年人的讯问应当采取不同于成年人的方式。讯问前，除掌握案件情况和证据材料外，还应了解其生活、学习环境、成长经历、性格特点、心理状态及社会交往等情况，有针对性地制定讯问提纲。”《规定》要求公安机关在讯问未成年人时除了关注案件情况及证据材料外，还应当对未成年人的生活、学习环境、成长经历、性格特点等进行了解。而2013年1月施行的《公安机关办理刑事案件程序规定》仅仅规定了各公安机关可以对涉案未成年人进行社会调查。②《公安机关办理刑事案件程序规定》第311条：“公安机关办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查并制作调查报告。作出调查报告的，在提请批准逮捕、移送审查起诉时，应当结合案情综合考虑，并将调查报告与案卷材料一并移送人民检察院。

（二）检察机关的司法解释

2006年12月最高人民检察院颁布的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》①《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第16条第4款：“审查起诉未成年犯罪嫌疑人，应当听取其父母或者其他法定代理人、辩护人、未成年被害人及其法定代理人的意见。可以结合社会调查，通过学校、社区、家庭等有关组织和人员，了解未成年犯罪嫌疑人的陈成长经历、家庭环境、个性特点、社会活动等情况，为办案提供参考。”第34条：“适用简易程序审理的未成年人刑事案件，人民检察院可以在开庭前通过移送对未成年被告人的社会调查材料等方式，协助人民法院进行法庭调查工作”。规定了审查起诉时可以将社会调查作为办案的参考，在适用简易程序的案件中，依据社会调查报告协助进行法庭教育。在2013年1月施行的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《诉讼规则》）中，有关社会调查的规定虽仅有一条，且依旧是原则性的规定，但其意义重大，原因在于其将社会调查从审查起诉延伸至审查批捕、缓刑建议等领域。

（三）法院的司法解释

2001年4月最高人民法院公布的《关于审理未成年人刑事案件若干规定》②最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件若干规定》第21条：“开庭审理前，控辩双方可以分别就未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历以及实施被指控犯罪前后的表现等情况进行调查，并制作书面材料提交合议庭。必要时，人民法院可以委托有关社会团体组织就上述情况进行调查或者自行进行调查。”中亦认可了该项制度，并明确控辩审三方及有关社会团体组织均有权对未成年人相关情况进行调查。2010年，两高三部联合颁布的《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》第11条规定：社会调查报告应在法庭上宣读，并接受质证。这一规定明确了社会调查报告的证据属性。2013年1月1日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》，③最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第476条：对人民检察院移送的关于未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历、犯罪原因、犯罪前后的表现、监护教育等情况的调查报告，以及辩护人提交的反映未成年被告人上述情况的书面材料，法庭应当接受。必要时，人民法院可以委托未成年被告人居住地的县级司法行政机关、共青团组织以及其他社会团体组织对未成年被告人的上述情况进行调查，或者自行调查。第484条：对未成年被告人情况的调查报告，以及辩护人提交的有关未成年被告人情况的书面材料，法庭应当审查并听取控辩双方意见。上述报告和材料可以作为法庭教育和量刑的参考。亦再次确认了2010年两高三部关于社会调查表报告的规定。

（四）其他规范性文件

2010年8月，中央综治委、两高、两部、团中央发布的《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》（以下简称《意见》）首次明确社会调查应贯穿诉讼全过程，同时规定社会调查由司法行政机关的社区矫正部门负责，形成的书面报告作为教育、办案或量刑的参考。

在地方上，2011年6月，重庆综治办、市检察院、市法院、市公安局、市司法局及共青团重庆市委联合发布的《重庆市未成年人刑事案件社会调查暂行办法》（以下简称《暂行办法》）细化了社会调查的启动时间、主体、内容、方式、程序，并提出社会调查报告不仅作为量刑的参考，亦是检察机关决定是否批捕、起诉的重要依据。

二、社会调查制度在实践中存在的问题

（一）公安机关对社会调查的功能定位存在认识偏差

从各地具体操作来看，新刑诉法施行前，社会调查普遍是由法院或检察院在审查起诉环节启动，在新刑诉法施行后，部分地区开始将社会调查前置至侦查阶段。笔者认为，将社会调查提前固然有其优点，但若侦查人员未能充分理解并发挥社会调查的功能和作用，效果却只能适得其反。

一方面，公安侦查人员存在开展社会调查的目的是“有针对性地制作讯问提纲”的惯常思维。关于了解涉案未成年人的生活、成长等情况的规定，最早体现在公安部的规章中，且《规定》使用了“应当”一词，体现了其强制性。但遗憾的是，该规定虽然要求侦查人员应当了解涉案未成年人的家庭、生活环境、个人经历等情况，但其目的并不是作为判断该案是否进入刑事诉讼下一个环节的依据，而是为了“有针对性地制作讯问提纲”。笔者四年的未检工作经历对此深有感触。公安机关因考虑到未成年人家庭、经历等情况而将案件主动分流的情况屈指可数，绝大多数情形下都是程序性地将上述情况记入笔录，保证证据的合法性，一旦构罪，便机械地移送检察院审查批捕或审查起诉。

另一方面，绝大多数公安侦查人员从心底排斥社会调查。笔者所在检察院从2010年即开始探索援助律师在侦查阶段对未成年人开展社会调查制度。经过3年的实践，我们发现：其一，由于存在打击任务考核的压力，侦查人员对社会调查缺乏正确认识，甚至产生反感情绪；其二，鉴于刑诉法对侦查羁押期限有严格的规定，所以侦查机关给律师做社会调查的时间有限，他们常常只用1-2 天的时间，便将社会调查报告制作完毕，质量让人担忧；其三，侦查阶段的社会调查报告最后一项是针对“是否应当提捕”给出意见，以便公安机关参考。有不少律师反映他们向公安机关提交的社会调查报告中“建议不提请批准逮捕”的意见有被侦查人员要求更改为“建议批准逮捕”的情形。笔者在参加未检工作研讨会时，了解到司法行政机关的调查员在侦查阶段开展社会调查时也有遇到类似的问题。为了尽快在侦查时限内完成社会调查，常有侦查人员陪同调查员进行社会调查的情况，这样的做法使得调查效率虽然得以提升，但结果的公正性却令人堪忧。

（二）检察机关大多仅将社会调查作为“量刑参考”，而忽视了其作为逮捕必要性参考的作用

在2010年六部委发布《意见》之前，社会调查制度都是出现在审查起诉、审判等程序性规定中，给人的感觉就是社会调查仿佛是审查起诉阶段才需要，即只是作为量刑的参考。在《意见》明确要求社会调查贯穿诉讼全过程后，实务界中开始有部分检察官意识到社会调查报告其实不仅可以作为量刑的参考，还可以作为审查逮捕必要性的参考。2013年的最高人民检察院的《诉讼规则》也就此做了原则性规定。故笔者认为，在长期以来形成的“社会调查报告系量刑依据”的观念与实践下，六部委的《意见》和《诉讼规则》对实务界进一步理解和发挥社会调查的功能定位形成重大推动力。

（三）社会调查报告格式不统一，内容简单，质量不高

虽然我国对社会调查的法律规定较为笼统，但实务界对社会调查主要应包括“未成年犯罪嫌疑人的家庭情况、性格特点、社会交往、成长经历、实施被指控犯罪前后的表现”等基本内容并无太大争议，但就调查内容的呈现来看，却是形式各异。

笔者所在检察院从2012年1月开始委托司法行政机关开展社会调查，在反馈回来的百余份社会调查报告中发现，绝大部分的调查人员都能如实填写2011年《重庆市未成年人刑事案件社会调查暂行办法》规定的社会调查表。但是其中江北区、綦江县司法局出具的4份社会调查报告却未填写该表，而是仅有“该嫌疑人是否适合社区矫正”一句结论性意见的《调查评估意见书》。经联系调查人员得知，江北区司法局出具的该《调查评估意见书》系司法部于2012年6月下发的“社区矫正执法格式文书”之一，司法局调查员按照司法部的规定制作文书无可厚非，但从办案实际出发，笔者认为，与融入主观分析的结论性意见相比，社会调查表中体现其家庭、生活、学习、交友环境的客观内容对司法机关更加具有参考价值。但遗憾的是，大多数侦查人员、检察人员对此并不重视、甚至忽视社会调查报告中的客观内容，而仅仅是参考调查员出具的结论性意见。

（四）外来未成年人社会调查难以进行

随着城市化进程的发展，越来越多的农村人口涌入城市寻找就业机会，笔者所在的重庆市也不例外。很多打工者系整个家庭来到城市，因父母忙于生计无暇照看、教育子女，致未成年子女出现违法行为的案例比比皆是。对于已离开户籍地多年，户籍地村委会（居委会）、社区、邻里均对其近况不甚了解的未成年人，于其户籍地开展社会调查意义并不大，所以实践中通常委托其经常居住地的司法行政机关开展社会调查。但是受考核机制中“基层司法行政机关社区矫正人员重新违法犯罪率每年必须控制在1%以下”规定的约束，司法行政机关做出同意纳入社区矫正的决定也越来越谨慎，特别是对于暂住其辖区的流动人口更是如此。对于来渝不久，需要在户籍地开展社会调查却又难以得到户籍地司法行政机关的支持和配合的案件。以笔者所在单位为例，向外省司法行政机关发出社会调查和相关文书后得到回复的比例，2012年为45.6%，①2012年，我院共寄出85份社会调查函，其中11份寄往犯罪嫌疑人位于省外户籍地的司法行政机关，其中四川省邻水县、华蓥市、广安市、青海省化隆县的5份社会调查报告收到回复，而寄往福建、四川珙县等地的6份社会调查报告则未收到回复。2013年1 至6月为0。②2013年1～6月，我院共寄出30份社会调查函，其中5份寄往犯罪嫌疑人位于省外户籍地的司法行政机关，该5份社会调查函至今均无回复。经统计发现，距重庆市较近的市县（如四川邻水、华蓥 等地），因互相交流、学习机会较多，故当地司法行政机关的配合度亦较高。但是就算是路途较近的四川邻水、华 蓥，从笔者所在检察院寄出《社会调查函》到收到《社会调查报告》平均耗时约1-2个月，对办案效率影响较大。

三、域外社会调查制度的立法设计及启示

（一）美国的安置前报告及启示

美国的少年司法制度有着自身特点，美国少年司法中青少年犯罪后没有冠以“犯罪”之名，而是以“罪错”代替，且青少年犯罪人接受的是法院的“裁决”而不是“判决”。③杨飞雪、杨晓玲：《中美未成年人量刑前程序比较研究与展望》，载《法律适用》2010年第10期，第95页。当然裁决的种类有很多，包括：有条件的释放、监视、安置于家庭以外的居住式监管机构、交拘留所看管。法官在裁决中，经常要审阅记载有被控少年背景信息、所犯罪行以及裁决建议的审前调查报告。调查显示，绝大多数案件中法官都采纳了安置前报告的建议。④杨飞雪、杨晓玲：《中美未成年人量刑前程序比较研究与展望》，载《法律适用》2010年第10期，第95页。

另外，作为美国少年司法制度基石之一的缓刑官制度，培养了一支专业化的缓刑官队伍，他们除了要对少年进行社会调查外，还有权决定该案是否能进入少年法院审理。事实上，缓刑官在收案后会立即开始进行“准备性调查”——即对涉案少年当前状况、被拘留情况展开调查。若认为保护性拘留措施并非必须，该少年则会被释放，或由其监护人进行监管。在美国，这样并不意味着调查结束，恰恰相反，真正的调查才刚刚开始。接着，缓刑官还要进行一次内容详尽的“全面调查”，——即对少年的性格特点、生活习惯、身体和精神病史及当前状况、家庭背景及现状、经济状况、受教育程度、工作经历、违法或犯罪记录，及其他所有能够有助于做出合适处置措施的信息，包括对被害人的影响、与社区关系以及改造可能性等等⑤马晓煜：《少年司法“社会调查制度”之探索》，中国政法大学硕士论文，2011年5月，第7页。进行调查，并最终形成一份书面报告。当然，如此详尽的调查报告一般需要3～4 周的时间完成。

另外，在美国成年人刑事案件中，同样存在类似的报告，只是在成年人案件中叫做《量刑前调查报告》，而在少年罪错案件中称为《安置前报告》。二者最重要的区别在于前者仅仅是为法官量刑提供依据，而后者则着重探究的是少年罪错行为的原因，协助法官对症下药。

笔者认为，虽然中美司法体系存在体制性、结构性的差异，但美国对《安置前报告》功能定位的理解、报告形式的规范，可以为我国社会调查制度所吸收和借鉴。

（二）日本家庭法院的社会调查及启示

始于20世纪早期的日本少年司法制度，曾两次学习美国，并在一个世纪的发展中逐渐寻找到了保护和惩罚的平衡点。

日本的家庭法院是对非行⑥日本对犯罪少年、违法少年的统称。少年进行保护的中枢机关，它在日本法院体系中属于基层法院，主要审理非行少年案件、被害人为少年的成年人犯罪案件以及涉少民事案件等。在日本，社会调查是由法官依职权启动的，由家庭法院为法官配备的调查官开展调查，调查范围与美国相似。值得一提的是，日本目前的社会调查严格遵循“调查的科学主义原则”，即要求调查员要充分利用医学、心理学、教育学、社会学及其他专业知识，用价值社会学的方式（如对其家族、社会的构造、一般社会分析的研究等），对少年的非行与人格进行分析。①尹琳著：《日本少年法研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第192页。日本家庭法院的调查官选拔程序、条件相当严格，必须具备心理学、教育学、社会学、医学、法学等知识，并能将其融会贯通，不仅需要通过公务员考试，还需拥有一定的实务工作经验。

笔者认为，目前在中国设置家庭法院调查官虽然还不现实，但其“调查的科学主义原则”却值得我们借鉴。

四、我国社会调查制度的完善

（一）进一步明确社会调查报告的功能定位

笔者认为，社会调查报告的首要功能是“甄别和分流”，其次才是作为“批捕、起诉、量刑的参考”。

首先，笔者认为社会调查最重要的功能正是体现在侦查阶段。特别是采取强制措施之前，社会调查可作为侦查人员判断该案是否应当进入刑事诉讼程序的重要参考。一旦发现其存在以非诉讼方式解决的可能，便应尽量选择适用；若一旦决定该案应进入刑事诉讼程序，社会调查报告的功能才转变为衡量强制措施是否恰当、判断将该案予以提捕还是直诉的依据。

其次，在案件进入批捕、起诉、审判阶段后，社会调查报告的功能又更多地体现在羁押必要性的审查，捕与不捕、诉与不诉的判断以及量刑的参考等方面。

鉴于此，对未成年人社会背景的调查越早做出越好。

（二）社会调查报告应当将客观材料与主观分析相结合

1.由司法行政机关调查人员收集客观背景材料

目前重庆采用的是由司法行政机关社区矫正人员开展社会调查的模式。由于社区矫正人员工作琐碎、繁重，加之其法律、心理学等知识不够完善，且未经过系统培训，不可能要求其对社会调查的内容进行科学地归纳分析、形成一定的结论，并针对性地提出建议，故笔者认为，在目前的状况下，只需要求社会调查员填写统一表格，收集相关材料，提交司法机关即可。材料具体包括以下两类：一是反映未成年犯罪嫌疑人或被告人家庭环境及成长情况的材料，如法定代理人、近亲属及户籍档案材料等；二是反映未成年犯罪嫌疑人或被告人社区表现情况的材料，如老师、同学、同事的陈述，在校成绩单、工作奖惩情况等。

2.由具有心理学、社会学等专业知识的人共同制作社会调查报告

在上述基础材料收集工作结束后，应由具备心理学、社会学等专业知识、且有专门资质的人制作专门的《社会调查报告》。该报告除了要对杂乱的原始材料进行梳理，更重要的是要从专业角度对未成年的人格情况进行分析、鉴定，查找犯罪的真正原因，提出有针对性的处遇建议。具体内容包括：对其错误行为的认识、有无悔罪心理、对判决结果的心理预期、涉案前后心理变化，从心理、成长环境、性格缺陷等方面深挖涉案原因，提出矫正不良心理、不良行为的方案，并对该未成年人的人生规划、职业发展提出建议。

在制作社会调查报告的时间上，笔者认为客观材料的收集应在侦查阶段完成，而主观性较强的《社会调查报告》，鉴于其制作难度，在审查起诉阶段形成即可。在材料形式上，客观材料只要保证其来源合法、收集程序正当，能够保证公诉人在法庭上举示，并接受质证即可；而专业的《社会调查报告》则应按照专门的格式制作，其内容应当限制公开，主要作为检察机关、审判机关处遇的参考。

（三）检察机关对社会调查报告的正确运用

1.着重审查客观内容，忌惟结果论

由具备专业知识的人做出的分析报告虽有较强的科学性、技术性，但检察官在审查过程中不可过分迷信专业和技术。正如我们在审查同样具备较强专业性的鉴定意见时，也不能只是审查鉴定人给出的轻伤或重伤等结论性意见，仍然需要通过对损伤情况的描述来判断鉴定人得出的结论是否恰当。故对《社会调查报告》的审查不是简单地审查结论性意见，而应通过客观材料验证该结论性意见是否恰当，最后再决定是否用做批捕、起诉、量刑的参考。

2.及时更新，不断完善

鉴于社会调查报告在不同阶段发挥着不同的功能，可能会出现前一个环节收集的客观背景材料无法满足后一个阶段的需要的情况。所以笔者认为：一方面，侦查阶段作为对未成年人社会背景调查的第一环节，应当保证尽可能全面、客观地收集信息，应尽可能清晰地反映出有助于判断对该未成年人羁押必要性、捕与不捕、诉与不诉的有效信息；另一方面，检察机关在办案过程中亦应审查上述材料是否涵盖其成长经历、监护教育、悔罪情况等方面的信息，在必要时应当开展补充调查，或用其他证据形式予以反映。

（四）加强检察系统内部协作，提高外来人员社会调查报告回复率

在笔者所在检察院近三年办理的未成年人刑事案件中，犯罪嫌疑人系外来①即重庆市（包括郊县）以外的其他地区。人员的共计94人，其中户籍地在四川省的有63人，占67.02%，户籍地在贵州省的有10人，占11.82%，其他省份共21人，②其他省份21人，包括海南省4人，云南省3人，广西省、福建省、江西省、河南省各2人，青海省、山东省、内蒙古自治区、安徽省各1人，户籍地不详2人（均系聋哑人）。占21.16%。鉴于在渝涉嫌犯罪的未成年人有超过四分之三的来自于四川、贵州，故笔者认为，一方面，可由云、贵、川、渝省级检察机关会签关于协助开展社会调查的文件，由具体办案检察机关委托未成年人户籍地检察机关送达《社会调查函》，这样不仅能够保证社会调查地有效开展，同时也能提高调查效率。另一方面，可借鉴法院系统委托送达的经验，由最高人民检察院制定相关文件，逐渐在全国检察系统内推行协助开展社会调查。