涉海工程环境影响跟踪监视监测现状及思考*——以温州市为例

张树刚，张 钊，吴颖石，张淑敏

（国家海洋局温州海洋环境监测中心站 温州 325013）

涉海工程环境影响跟踪监视监测现状及思考*
——以温州市为例

张树刚，张 钊，吴颖石，张淑敏

（国家海洋局温州海洋环境监测中心站 温州 325013）

文章在温州市涉海工程环境影响跟踪监视监测工作现状的基础上，总结跟踪监视监测工作中存在的问题，深入分析其产生的原因，并从完善相关制度、促进成果转化、加强环评管理等几个方面提出有效开展跟踪监视监测工作的一些对策和建议。

涉海工程；海洋环境；跟踪监视监测

当前我国海洋资源开发和利用进入快速发展期，大批涉海工程建设项目陆续上马，海洋开发热潮方兴未艾。为了评估涉海工程对海洋环境的影响，环评制度被引入涉海工程领域，《中华人民共和国海洋环境保护法》明确规定海洋工程和海岸工程建设项目在可行性研究阶段须编报 （海洋）环境影响报告书。海洋环境评价工作步入正轨，但在后续跟踪监视监测方面却进展缓慢，从全国范围看，涉海工程海洋环境影响跟踪监视监测工作尚在起步摸索阶段，沿海各地区因海洋行政主管部门对海洋保护与利用管理的需求不同，所开展的跟踪监视监测工作内容和深度又有所差异。本研究在温州市近几年所开展的跟踪监视监测工作的基础上，通过该项工作现状，梳理出存在的问题，分析其产生的原因，提出有效开展工作的一些对策和建议，促进跟踪监视监测工作的持续、健康发展。

1 基本现状

1.1 温州市开展跟踪监视监测工作的依据

2006年出台的 《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》 （国务院令第475号）提出县级以上人民政府海洋主管部门负责对海洋工程污染损害海洋环境进行监督检查；2009年3月国家海洋局下发 《关于进一步加强海洋环境监测评价工作的意见》 （国海环字〔2009〕163号）提出建立海洋环境监测评价分级管理责任制，加强对海洋工程和海洋倾废项目的全程监测监管工作；2009年5月国家海洋局东海分局下发 《关于加强东海区海洋 （涉海）工程和海洋倾倒环境保护工作的通知》（海东环〔2009〕185号），委派所属海洋环境监测中心（站）对海洋工程项目施工期和运营期各项环保措施的落实与执行情况、工程邻近海域的环境质量状况等进行监视监测；2010年6月温州市海洋与渔业局下发 《关于加强涉海工程建设项目海洋环境影响评价管理工作的通知》（温海渔〔2010〕38号），提出落实海洋环境跟踪监测制度，以及做好环评报告核准后的现场监管和环保竣工验收工作。上述法规规章结合环评报告书中的环境监测计划以及环评批复文件中有关环保措施的要求共同构成温州市跟踪监视监测工作开展的依据。

1.2 温州市跟踪监视监测基本情况

温州海洋环境监测中心站作为温州市主要的监视监测业务化单位，自2010年开展跟踪监视监测工作以来，共承担涉海工程海洋环境影响跟踪监测项目任务53个，项目来源于温州沿海6个县 （市、区），涉及用海类型包括渔业用海、工业用海、交通运输用海和造地工程用海共四类。

工作流程为：根据委托方提供的涉海工程项目环境影响评价报告书 （报批稿）等相关资料结合现场勘查情况，编制跟踪监视监测方案，根据工程施工进度开展监视监测及评价工作。

截至2012年12月底监视结果表明：未开工项目28个，已开工项目25个，其中完工项目4个、正常施工项目15个、停工项目6个；施工工艺不符的项目共10个、占开工项目的40%，环保措施落实不到位的项目共11个、占开工项目的44%；编制海洋环境影响跟踪监测报告4份；编制跟踪监视监测简报8期，分别报送至国家海洋局东海分局、浙江省海洋与渔业局、温州市沿海各县 （市、区）海洋与渔业局、温州市海洋与渔业执法队。

2 主要问题及原因分析

2.1 跟踪监视监测制度建设严重滞后

相较于海域动态监视监测，海洋环境影响跟踪监视监测受重视程度明显不足，如一些填海项目的海域使用已通过验收却未要求提交相应的跟踪监测报告，或者提交了跟踪监测报告却未作为验收依据，这是由跟踪监视监测制度建设严重滞后造成的。

（1）法律地位模糊。尽管开展跟踪监视监测工作的依据较充分，但明确提出实行海洋环境跟踪监测制度的是地方性规定，在国家层面的法律法规条款中没有涉及；浙江省在环评审批或核准前虽有要求建设单位提供跟踪监视监测合同和方案，但却没有形成全省性的规章制度。

（2）缺少后续的管理要求。由于对成果报告没有明确要求，备案制度不完善，没有将其作为环保竣工验收的必要材料，导致成果报告流于形式；又由于环保 “三同时”验收针对的是环境保护设施，而非对施工全过程的环境监管，因此部分业主对监视监测工作不予足够重视，在工作中不积极配合，导致监视监测工作成效不显著。

2.2 监视监测与执法脱节，监管不到位

监测部门在实施涉海工程跟踪监视监测过程中受执法权限所致，对发现的环保问题无法进行执法监督；而执法部门目前对海域使用进行执法检查较多，开展涉海工程环保执法检查较少，由于没有监测部门的技术支持，仅靠执法人员现场巡视有时很难判断是否存在违法违规行为。此外，由于简报的时效性不强、违法信息反馈滞后，也会影响执法部门的执行效果，造成部分违法违规行为得不到有效监管。造成这种境况的主要原因是缺乏沟通协调机制，监测部门和执法部门各管一摊，监视监测与执法脱节，没有形成很好的合力。

2.3 监视监测评价体系不健全，技术标准缺失

对涉海工程建设项目的科学跟踪监视监测离不开涉海工程评价方法和技术标准。近年来，我国已陆续发布实施了 《建设项目海洋环境影响跟踪监测技术规程》《海水综合利用工程环境影响评价技术导则》《海水综合利用工程废水排放海域水质影响评价方法》等方法和标准，为涉海工程监管提供了相应的技术依据和指导原则，但仍远远不能满足涉海工程跟踪监视监测的需要。如，《建设项目海洋环境影响跟踪监测技术规程》是2002年发布的，作为跟踪监测的主要技术依据一直发挥着重要作用；但随着跟踪监测工作的深入，《规程》也显示出不能很好地适应当前工作的一面，在监测范围、站位布设、项目设置等方面存在过于原则化、针对性不强等问题，具有一定的局限性。而关于涉海工程生态损害评估方面的相关标准并不完善，导致部分法律法规无法执行到位；这种情况不能简单地归于法律层面不具可操作性，而是应尽快组织制定相应的技术标准，以增强法律的执行力。

2.4 环评报告的不足之处

环评报告是编制跟踪监测方案的重要依据，而跟踪监测的结果可以用来验证环评预测的结论，同时也可以反映环评报告的不足之处。在实际工作中，常会遇到环评的预测与跟踪监测结果存在差异的情况，如乐清湾北港区堤坝工程，环评预测工程实施一年后堤坝北侧海域淤积厚度约为1．05 m、堤坝南侧海域淤积厚度约为1．2 m［1］，而跟踪监测结果显示，工程实施一年后堤坝北侧和南侧淤积程度分别达2．5 m和2 m，对附近码头造成的影响比环评预测的要大［2］。造成上述偏差的原因可能和环评预测时对源强、水动力条件等估算不足有关，导致建模时偏离实际。

由于缺乏深入调研，环评编制单位没有根据项目的实际情况提出有针对性的环保措施建议，报告中的环保措施千篇一律，甚至存在相互抄袭的情况，导致报告中的很多环保措施不具可操作性。如，一些报告中要求码头、桥梁建设避开鱼类等高生物量期和产卵期 （5—8月），但未考虑到码头、桥梁大多为高桩梁板式结构，对海洋环境的影响较小，特别是对鱼类等游泳生物影响更小，如此长时间的环保措施的科学性和必要性很值得商榷。

另外，环评报告的监测计划针对性也有欠缺，在实际工作中环评报告编制单位一般只给出简要的海洋环境监测要求，并未严格按要求制定跟踪监测计划，监测项目设置也没有根据建设项目的主要特征污染因子进行。如，台州第二发电厂 “上大压小”新建项目环评报告书中监测计划章节 “水质监测”中没有余氯指标［3］，而对于火电厂项目来说影响工程邻近海域最主要的因素是温排水的温升和余氯，缺测余氯指标说明跟踪监测的针对性不强。

3 对策与建议

3.1 完善跟踪监视监测相关制度

3.1.1 跟踪监视监测制度化

跟踪监视监测工作的开展离不开政策层面的支持，地方性规定不具有普遍性、不利于统一实施，而在现有法律的框架下如果以法规或国家海洋局文件的形式颁布，开展跟踪监视监测工作的依据就更加充分。海域动态监视监测执行效果比较好的原因就在于有政策支持，已作为一项制度实施，如填海项目竣工海域使用验收管理办法中明确规定竣工验收必须提交施工过程海域使用动态监测报告。可以试点开展环保竣工验收，不只对环保设施实行 “三同时”验收，而且将涉海工程全过程环境监管纳入到环保竣工验收中来，跟踪监测报告要作为验收材料提交，使跟踪监视监测制度落到实处，待机制运转良好后再全面铺开。同时可尝试将现有的由业主委托监测机构进行跟踪监测的做法改为由政府主导的模式来进行，业主缴纳必要的环保费至海洋主管部门统一账户，由海洋主管部门指定海洋环境监测中心 （站）进行跟踪监视监测并拨付监测费用，由市场化行为转变为政府管理行为，从而体现出监管的职能。

3.1.2 建立三方沟通协商机制

应完善相关规章制度，建立专人联系、定期沟通和联合工作的机制。管理部门应主动牵头其他部门建立沟通协调机制，明确各部门分工及各自职责，形成监管合力；执法部门应及时将现场执法所收集和反馈的信息提供给管理部门和监测部门，以便制订出切实可行的管理措施和监视监测方案；监测部门要主动承担起技术支撑的职责，及时将监视监测结果反馈到管理部门和执法部门，为管理和执法提供决策依据。管理、执法、监测部门要定期汇总和公布相关信息，建立信息沟通平台，做到信息共享，形成三方联动，从而提高涉海工程跟踪监视监测工作的针对性和实效性。

3.1.3 建立基础资料备案制度

工程项目在海洋主管部门进行备案的只是环评报告书 （表），未包括检测报告，导致在后续的监管工作中无法查阅检测报告，对环评报告结论的真实合理性无从溯源，也给前后数据资料的对比带来困惑。建议将工程前的环评调查资料、工程施工期和运营期的跟踪监测资料以CMA或CNAS检测报告形式在海洋主管部门进行备案，有利于管理部门的监管，同时也是对环评单位和环境监测单位的监督，即不仅要对报告结论负责，也要对数据的真实性负责。

3.2 提升监视监测技术水平，发挥成果作用

3.2.1 完善评价方法和技术标准

为满足跟踪监视监测工作的要求，需要建立健全相关评价方法和技术标准。统筹兼顾各类涉海项目的规律和特点，充分考虑涉海工程项目监视监测的整体性和特殊性，分批分步骤制定所需的方法和标准，如针对围填海工程、疏浚工程、吹填工程等分别制定适合各自特点的方法和标准。对不能适应当前工作的现有方法和标准要进行修改完善，吸收实际工作中积累的经验，使之更能适应当前的需要。优先制定涉海工程监视监测急需的技术规范和国家行业标准，如涉海工程生态损害评估技术标准等；对目前需要但又有一定制定难度的标准和规范，可以通过收集国内外资料和广泛调研的方式，作为下一阶段研究的重点，同时可以通过预研的形式先期开展课题研究，待技术方法成熟后再适时制定出台。

3.2.2 加快监视监测成果转化

提升现有跟踪监视监测成果的作用，加快成果的转化，可以从两方面着手。首先将简报的形式转化为通报的形式，这不仅体现在受众面的扩大，也更能体现出监管职能；对违法违规行为的曝光，通报比简报影响力更大，监督也更有效果。其次对跟踪监测报告合理利用，跟踪监测报告目前的作用还不明显，没有发挥其应有的作用，在下一步工作中，海洋行政管理部门在环评批复文件中可要求工程建设单位在工程完工后提交海洋环境影响跟踪监测报告，并将报告留档备案。两方面举措可以促进工程建设单位更加注重环保措施，减少违规行为，使成果报告的作用发挥到实处。

3.3 加强对海洋环评的审核和管理

环评报告是实施跟踪监视监测的主要参照目标，而跟踪监视监测的结果可以反馈环评的质量，跟踪监视监测给海洋管理部门提供了从技术层面评价海洋环评工作的工具，有利于管理部门对其的审核和管理，是对海洋环评工作的促进和提高。加强对海洋环评的审核和管理，首先要严把质量关，对环评报告中环保措施的可操作性、施工工艺的可行性、监测计划的针对性、预测结果的可靠性进行评估，如有不符应责令编制单位改正；这些因素会影响后续工作的顺利开展，如预测结果的可靠性不强会导致跟踪监测的结果大于环评预测的结果，而环评报告的很多环境影响结论和环保措施都是基于预测结果做出的，一旦超出预测结果则环评的有关结论和措施就存在疑问了。其次要实行环评责任追究制，对因责任心不强导致环评预测和结论与跟踪监测结果差异较大的，进行督促改进甚至通报批评；对因环评责任导致海洋环境恶化的，要追究责任，以此来促进海洋环评报告质量的提高。

［1］ 中国水电顾问集团华东勘测设计研究院．乐清湾港区北区沿海堤坝工程环境影响报告书（报批稿）［R］．2010．

［2］ 国家海洋局温州海洋环境监测中心站．浙江乐清湾港区北部区域建设用海规划填海海域使用动态监视监测报告［R］．2012．

［3］ 中国水电顾问集团华东勘测设计研究院，国家海洋局第二海洋研究所．浙江浙能台州第二发电厂“上大压小”新建项目海洋环境影响专题报告书（报批稿）［R］．2011．

浙江省海洋环保和生态专项资金 （浙海渔计 〔2012〕100号；浙海渔计 〔2010〕218号）；东海分局青年科技基金（201211）．