关于中国垂直管理体制的初步研究——基于法律、政治、管理的三重视角

蔡 磊

(中国人民大学公共管理学院，北京100872)

垂直管理是中国政府管理的重要形式。相对于政府职责在本层级横向拓展的分级管理而言，垂直管理是指上级政府职责跨越层级的向下延伸。因此，垂直管理体制集中反映了特定领域中央和地方的关系。对于这一管理现象的认识，应循此思路展开。

一、垂直管理体制的界定和内涵

从整体来看，中国政府组织是纵横交叉的网状结构，政府管理借助这样的网状结构实现了对经济社会的管控。在纵向上，有中央、省、市、县、乡镇5个行政层级。根据宪法和法律的规定，地方各级政府接受中央政府领导，下级政府接受上级政府领导。同时，每一级政府都被赋予相应的职权。在横向上，每一级政府又由多个部门(“块块”管理部门)组成，具体履行某一领域的职权，接受本级政府领导。从这个纵横交错的结构看，地方政府部门一般会受来自本级政府和上级业务主管部门的双重辖制，中国政治中的条块关系就主要体现在部门所受的双重辖制上。而对部门实施管理则主要是通过人事、经费和业务工作三个方面实现的，地方政府和上级部门在这三个方面的不同分权方式决定了部门的不同管理体制——“块块”管理、双重管理抑或垂直管理。

对这三种体制最直观、最普通的分法:“块块”管理部门是指其人事、经费和业务工作主要由地方政府决定的部门;垂直管理部门则是指其人事、经费和业务工作主要由上级部门决定的部门;而双重管理部门是指介于垂直管理和“块块”管理部门的中间形态。更精细的区分可以从实行双重管理部门的具体分析入手。

以公安机关为例。《公安机关组织管理条例》的第3条规定，“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府的领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”可以看出，地方公安机关既受公安部(上级公安机关)的领导，同时受同级政府的领导，此即为双重管理的具体内涵。而公安机关双重管理体制的关节点在何处?《条例》第17条规定:“县级以下地方人民政府公安机关正职领导职务的提名，应当事先征得上一级公安机关的同意。县级以上地方人民政府公安机关副职领导职务的任免，应当事先征求上一级公安机关的意见。”“事先征得同意”的要害在于，虽然地方党委有公安机关正职领导的提名权，但必须事先与上级公安机关协商一致，如果提名的人选不能得到上级公安机关的认可，实际上不可能获得最终任命。因此，在公安机关正职领导的任命上，地方党委要与上级公安机关进行充分协商，不能独断。而“事先征求意见”对地方党委的要求则宽松得多，任命公安机关副职时，地方党委对上级公安机关告知即可，无须与其协商。因此，公安机关双重管理体制的主要特征是:地方党委和上级公安机关分享主要领导的人事任命权。

笔者认为，准确界定垂直管理部门也可以按照这样的思路，部门主要领导的人事任免权在上级部门的，即为垂直管理;反之，则为块块管理。从中国现行的行政体制看，部门大多实行行政首长负责制，一个部门的主要领导相当于这个部门的大脑和神经中枢，谁掌握了主要领导的任命权，谁就从根本上控制了这个部门。因此，这样划分也是符合实际的。①类似观点参见李宜春《论分权背景下的中国垂直管理体制——概况、评价及其完善建议》，《经济社会体制比较》2012年第4期;董娟《困境与选择:集权与分权间的垂直管理》，《理论与现代化》2009年第4期。

在管理实践中，存在不同程度的垂直管理。如果把上级主管部门仅掌握主要领导任命权的垂直管理定义为最低限垂直管理，而把上级主管部门全面管控人事、经费和业务工作的垂直管理确定为完全垂直管理，则在这条以最低限垂直管理和完全垂直管理为两端的横轴上，分布着各种形态的垂直管理。同时，按照实施垂直管理的层级不同，中国的垂直管理部门又可以分为中央垂直和省以下垂直两类。前者主要包括人民银行、国税、海关、出入境边防检查、出入境检验检疫、民航、邮政、通信、煤矿安全监察、海洋、物资储备、测绘、审计、气象、地震等部门，后者主要包括地税、工商、质量技术监督、国土等部门。2004年实施的省级以下国土资源管理体制改革规定，市、县两级国土部门是同级政府的工作部门，其机构编制仍由同级政府管理;市辖区国土部门的机构编制受市级政府管理，为市国土部门的派出机构;乡镇土管所的机构编制受县级政府管理。而市、县级国土部门的领导干部管理，从以地方党委管理为主调整为以上一级国土资源部门党组(党委)管理为主。显然，国土部门的省以下垂直管理体制更靠近最低限垂直管理一端。

二、目前对垂直管理体制的利弊分析

近年来，围绕垂直管理体制的利弊分析，主要是从上级政府、下级政府以及发展沿革的角度来展开的。

从上级政府角度看，人们普遍认为，垂直管理体制在行政方面有利于中央政府在特定领域保持行政行为的规范性、系统性，减少地方政府干扰;在政治方面有利于中央政府对特定领域的集中控制，保证政令畅通，破除和防止地方出现割据局面;在法治方面有利于维护国家法律权威和法度统一，提高行政执法的公正、公平和效能，维护国家的整体利益。但垂直管理体制也存在着不容忽视的弊端。首先，在实行垂直管理的领域，上级政府承担着更大的责任。尽管在某些垂直管理领域，地方政府仍然承担着责任，但不可否认，实行垂直管理体制后，至少在舆论环境上，上级政府在该领域被追责的风险明显加大了。其次，垂直管理体制增加了上级政府的管理成本和其对下级部门的监管难度。对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多的大国，在某一特定领域实行垂直管理体制会带来几万甚至几十万人的管理关系调整，这必然给上级政府新增很多管理负担。最后，垂直管理可能会在上级政府和下级政府之间造成关系紧张。除了地方政府确实无力管控的领域，其他任何领域的垂直管理都会被地方政府解读为上级政府的不信任，甚至是对地方政府自主性的伤害，这必然潜在影响下级政府在相关领域协作的积极性。

从下级政府角度看，大家总体认为，垂直管理体制利少弊多。有利之处在于:实行垂直管理体制在一定程度上减轻了地方政府的责任。而弊端主要在于:下级政府在特定领域的管理权限被上收，组织功能的完整性被破坏，管理的权威性受到削弱。其掌控的资源也随之减少。同时，在不少学者和地方同志看来，上级政府对特定领域实行垂直管理的初衷在于实现部门依法独立行使职权，但这种理想状态很难达到。主要原因:一是随着经济社会的快速发展，行政管理环境日趋复杂，有效的管理活动往往依赖于地方政府的统一部署和组织。缺少地方政府的配合，单一部门实施管理存在较多困难;二是垂直管理部门及其人员要在地方工作和生活，在住房、子女就学、医疗等方面离不开地方政府的支持。对于不太“配合”的垂直管理部门，地方政府也能借助党组织属地化管理以及行风评议、效能评议等途径，对其施加影响。总而言之，由于受到多方面的掣肘，垂直管理部门在地方的管理很难做到铁面无私。①关于垂直管理体制利弊的讨论比较常见。类似观点可以参见孙发峰《从条块分割走向协同治理》，《广西社会科学》2011年第4期;金亮新《我国政府垂直管理制度探讨》，《理论与改革》2008年第1期;曾云传《对工商行政管理部门垂直管理体制科学运行的思考》，《中国工商管理研究》2007年第10期;许宝健《垂直管理是否限制县域经济发展》，《中国县域经济报》2007年4月16日;陈泽伟《冷观政府垂直管理》，《瞭望》2006年第46期。

从发展沿革看，改革开放以来的垂直管理体制调整发生在中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的大背景下。实行垂直管理的主要目的在于配合推进市场经济体制建设，建立统一规范的市场体系，维护正常的市场经济秩序。总体来看，垂直管理体制的每一次调整，都在一定时期内缓解了政府管理的突出矛盾。但同时，在较短时间内，连续对数个领域进行体制调整，或者对某些领域反复进行上收、下放调整，②2011年，国务院办公厅印发《关于调整省级以下工商质监管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》明确提出，将工商、质监省以下垂直管理体制改为地方政府分级管理体制，业务上接受上级部门的指导，领导干部实行双重管理，以地方管理为主。也降低了行政效率，造成了巨大的浪费。

从现有文献来看，尽管分析的立场不同，但对垂直管理体制的评价都是既有利又有弊。显然，分析者的看法存在着较大的差异。即使将这些观点综合起来，也很难对垂直管理体制建立起比较系统的认知。而且，目前的分析集中于梳理各种问题的表现，尚未深入到现象背后，揭示更为深层的逻辑。问题的关键在于，垂直管理是一种不同于“块块”管理的权力分配方式，在自主性不断增强的地方政府看来，这是一种不尊重，甚至是损害。因此，地方政府对于垂直管理体制有天然的排斥，协调配合中的不和谐也在所难免。现有的分析框架使得我们很难确定相对统一的评价标准。因此，对于垂直管理体制的利弊辨析，需要确立更为合理的基本框架。笔者尝试以法律、政治、管理三重视角，对这一问题重新加以梳理。

三、分析垂直管理体制的法律视角

中国《宪法》第85条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家努力机关的执行机关，是最高国家行政机关。第89条规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。同时，《宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

一些学者强调“地方政府职能完整性”［1］，往往是注意到了第107条的规定。但《宪法》的相关条目需要联系起来理解。从法理看，《宪法》第85、89条确立了中央政府在各级政府的地位，明确由中央政府统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。这就规定了中央政府和地方政府的根本关系格局。中央的统一领导和权威是绝对的，而“地方政府职能的完整性”是相对的。既然中央政府可以规定地方政府职权的具体划分，也就没有绝对意义上的地方性事务。

决定对特定领域实行垂直管理是中央政府划分中央和地方政府具体职权的内容之一，是中央政府的当然权力。宪法的规定确立了讨论垂直管理体制的根本前提。分析垂直管理体制应首先立足于中央政府的整体利益和国家的长治久安。

程序是从法律视角出发要关注的另一个重要问题。《宪法》赋予了中央政府规定地方政府具体职权划分的权力，但并未明确方式和途径。从改革开放以来数次垂直管理体制调整的情况看，有的决定是党的全会作出的，有的是国务院文件，有的是国务院办公厅文件，还有的是中央编办文件。不同的决定形式背后是不同的决策程序，不同的决策程序反映了对于垂直管理体制调整还未形成相对统一规范的做法。正如上述提到的由于中国的特殊国情，一个特定领域的垂直管理体制调整可能会对几万甚至几十万人产生巨大影响，这既是该领域政府管理的大事，也是地方经济社会发展和政治生活中的大事，应予以慎重处理。通过更为严格的程序，汇集各方面的意见，有利于各方面充分表达诉求、增进共识，还有利于减少执行中的阻力。当前，规范垂直管理体制决策程序的着眼点在于提高决策层级，减少决策过程的随意性。

四、分析垂直管理体制的政治视角

对于我们这个大国来讲，统一和秩序的特殊价值经过了几千年的艰难考验和思想讨论，已经成为政治文化的基因。中央政府在设计若干具体领域的管理体制时，坚决维护主权统一和牢牢掌握经济命脉无疑是其必然考虑的重要政治因素。从维护主权统一来看，国防、外交、国家安全、货币发行、通讯等领域，中央政府必须牢牢掌控。从掌握经济命脉来看，税收征管、重要税源、战略资源储备等领域，也常常由中央政府亲自把持。

除了主权和经济命脉因素之外，一些重大的情势变化也可能促使中央政府对特定领域作出实施垂直管理的决定。比如，为应对煤矿安全事故频发局面，1999年国务院办公厅决定对19个省(区、市)的煤矿或煤炭工业管理局改组为煤矿安全监察局，实行国家煤矿安全监察局与省(区、市)政府双重领导、以国家煤矿安全生产监察局为主的管理体制。①《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》(国办发〔1999〕104号)为缓解环保执法困境，2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，由总局直接管理。2013年5月，李克强总理在国务院机构职能转变电视电话会议上强调，中央在宏观调控上一定要有权威性，要留有“撒手锏”。在宏观形势发生重大变化时，国务院经统筹考虑采取必要的干预措施，地方也要理解并坚决执行。总理所宣称的宏观调控的“撒手锏”，也可以看做是中央政府应对重大情势变化的政治决策。

政治决策的重要特点是很少计较经济上的成本和投入，或者是在特定情况下不惜代价，只求达到目的。无论是维护主权统一、把控经济命脉，还是重大情势的应急举措，都具有这样的显著特征。但政府管理终归还要面对“柴米油盐酱醋茶”，算政治账之后也要算经济账。这就要从管理的视角来切入。

五、分析垂直管理体制的管理视角

以管理的视角审视垂直管理体制问题，空间维度和成本收益维度至关重要。所谓空间维度是指一项事务的管理空间超越了单一的省级行政区域，这时只能由中央政府实施管理。这些管理事务具有内在的完整性，不可分割，当其跨越多个对等的行政区划时，由其中任何一个行政机关来实施管理，都面临难以克服的协调困难。因而，这种跨区域的政府事务必然要由上一级的行政机关来进行管理;所谓成本收益维度是指如果在收益相当的情况下，由中央政府对一项事务直接实施管理或服务所需的成本远小于各地普遍实施，或者是在成本相当的情况下，由中央政府直接实施管理或服务产生的收益远大于各地普遍实施时，那么它就可能成为中央政府实施垂直管理的选项。

总体而言，空间维度较为直观，而成本收益维度则比较复杂。首先，政府事务的目标往往是多元的，不仅仅要考虑经济增长，还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务均等化等。同时，不同管理者的价值偏好也会存在较大差异，有的管理者重视经济增长，而有的管理者更看重公平正义等。因此，成本收益的计算本身会受到人为因素的影响，带有很大的不确定性。其次，即使是同一项政府管理事务在不同的经济社会发展和技术条件下，需要纳入成本的因素和需要纳入收益的因素也有很大的不同，结果因此会存在较大差异。

当然，成本收益计算为认识垂直管理体制提供了重要维度。比如，有学者发现，美国的税收成本占税收收入总额的0.58%，新加坡的征收成本率为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%。而中国在1994年“两税制”改革前，征税成本率为3.12%，到20世纪末为5～8%［2］。通过税收征管成本的国际比较，可以看出，目前中国采取两套垂直管理机构征税的做法在经济上是很不合算的。

以上在梳理现有文献的基础上，结合对实践的观察，笔者提出了一个分析垂直管理体制的新的基本框架，即先法律而后政治然后管理的三重视角。这是初步的尝试，还有待进一步的理论思考和实践检验，以不断修正和完善。

［1］ 王霁霞.法治视野下的我国政府垂直管理制度改革研究［J］.湖北社会科学，2013，(5).

［2］ 张光文.降低我国税收征纳成本［J］.湖南税务高等专科学校院报，2008，(4).