重构地方税收体系

《完善地方税收体系研究》课题组

地方税制缺失已经成为中国分税制财政体制进一步改革完善的一大瓶颈，营业税改征增值税改革的全面推进，进一步凸显了加快完善地方税体系的重要性。完善地方税收体系是个渐进的过程，应以效率、公平、征管便利和收入充足为总原则，多方位地充实地方税收收入，构筑合意的地方税体系，包括推进房产税和资源税改革，研究开征地方零售税，为地方政府打造主体税种；调整增值税、消费税、企业所得税和个人所得税的税收共享方式，提高地方分享份额；赋予地方政府一定的税政管理权限。

1994年进行的分税制改革，根据各类企业依法纳税公平竞争、中央与地方依税基配置取得财政收入、事权与财权相呼应的原则，按税种划分中央与地方税收收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。这一改革以“经济性分权”跳出之前的“分类分成”、“总额分成”和“财政包干”的行政性分权局限性，确定了中国政府间税收划分制度的总体框架。

但是，当时分税制改革的主要侧重点是在理顺中央与地方分配关系的基础上提高中央财政集中度，因此将税基大、税源充裕的主要税种中央分享大头，同时税收立法权限和管理权限高度集中于中央，对地方税收体系的考虑相对不足。经过长期运行后，目前我国在地方税收体系建设方面已经累积了不少矛盾和问题，不能完全适应经济社会发展新形势，亟待进一步完善。特别是营业税改征增值税改革的全面推进，进一步凸显了加快完善地方税体系的重要性，必然倒逼全面深化财税改革。

地方税收体系难题

现行财政体制存在的最大问题之一就是，省以下没有真正进入分税制状态，地方税制的建设严重滞后，没有一个清晰的地方税体系，缺乏具有稳定收入来源的主体税种，不得不严重依赖中央财政转移支付和融资平台、土地批租收入等。这一缺陷对地方政府造成了负向激励效应，导致地方政府一系列的经济扭曲行为，成为地方基层财政困难、“土地财政”和“隐性负债”等问题的重要制度性因素之一。

1994年分税制改革之前，地方财政收入比重远远高于中央财政收入比重，地方财政收入比重长期保持在60%-80%之间，在财政支出上也是如此。分税制改革提高了中央财政收入占全国财政收入的比重和支持欠发达地区的能力，但却没有改变财政支出责任的配置关系，导致地方财政收入远远无法满足其财政支出的需要。2012年地方本级收入为61077亿元，而地方财政支出达到106947亿元，地方财政自给系数仅为0.57，这意味着地方财政支出中将近一半需要依赖于中央对地方的财政转移支付。过于庞大的财政转移支付，不仅容易引发寻租行为，而且地方政府在中央财政拨款的使用上，往往不像对待来自当地的收入那么有责任感，造成财政支出的效率低下。

国内归属地方的税种包括营业税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船税、印花税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等，税种虽多，但缺乏能提供长期稳定收入的主体税种。目前，地方税收体系中最主要的税种是营业税，但各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税部分属于中央政府所有。除营业税之外，地方政府税收收入的另外两个主要来源是增值税和企业所得税的地方共享部分。2012年地方政府取得的营业税、增值税和企业所得税收入分别为15543亿元、6738亿元和7572亿元，三者之和占当年地方税收收入（47317亿元）的63.1%和地方财政收入（61077亿元）的48.9%，这表明了地方财政收入对共享税的高度依赖。

在省以下政府间税种划分上，这一问题表现得更为明显。能提供充足收入的主体税种本来就太少，在省、市、县和乡镇这四级政府间如何划分税种归属就更成为无解的难题，因此各地大多效仿中央与省级政府之间的做法，对收入较高的几个税种在各级政府间进行“共享”，实为五花八门且时常调整的分成、包干，留给最主要的公共服务提供主体——县（市）级政府——专享的只有一些零散细小的税种。

目前中国税收立法权为中央政府独有，而在税政管理权限上，中央政府将屠宰税、筵席税的开征停征权下放给了地方（目前这两税均已停征），将房产税、车船税、城市维护建设税、城镇土地使用税等税种制定实施细则的权力下放给地方。但总的来说，地方税收立法权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等税收管理权限高度集中在中央政府手中，地方政府仅具有非常有限的管理权限。在这种高度统一的税收管理制度下，一方面地方政府无法根据本地情况因地制宜地对税收制度进行调整，削弱了地方政府组织收入和调节经济的能动性；另一方面地方政府往往使用财政返还等不规范的优惠手段，极易导致政府资金的滥用和分配的不公平。

地方税体系国际镜鉴

由于政治体制、经济发展水平、税制结构等因素的影响，不同国家的地方税制各有特色，但总体而言，世界各国在地方税体系上具有一些共同的特性。

各级政府事权与财权相呼应是各国政府所追求的理想目标，但税基比较大的税种（如所得税、增值税、社会保障税）大都适合作为中央税，而许多事权却适宜下移，特别是地区间发展差异往往巨大，同样税基，丰度却大相径庭。因此地方税体系虽以“正税”身份形成地方支柱财源，但并不足以为地方支出提供充足来源，出现政府支出责任与财力不匹配的情况，要靠转移支付和公债制度等来弥补缺口。以OECD（经济合作与发展组织）国家为例，1995年-2005年，OECD国家地方政府支出占全部政府支出的比重从31%上升至34%，而地方政府自有税收收入占全部政府收入的比重十年来稳定在17%左右。在地方支出占全部支出的比重上升、地方自有税收收入占全部收入的比重略有下降的情况下，地方政府自有税收收入对地方支出的贡献也在下降。

在省以下地方政府的税收体系中，各国大多以财产类、资源类税收为主。财产税（特别是不动产税）地域性强、税基不流动，纳税面广，收入稳定，征管成本低，扭曲量小，且具有明显受益性，因此对不动产课征的财产税几乎无一例外地成为各国省以下地方税收的主要税种，如美国、加拿大、澳大利亚、日本等国。土地税等资源税作为地方税种，如美国、澳大利亚、日本、德国、韩国等国的省以下地方政府都开征了土地类的税收。此外，很多国家的地方政府也根据地方特点，开征了一些行为税和特定目的税，如饮料税、娱乐税等。

除各级政府的独立税种外，各国大多设有中央和地方共享税种。一些重要的税种，如增值税、消费税、企业所得税和个人所得税，往往在二级或三级政府间共享。比如，德国全部增值税收入的5.63%和2.2%首先将分别用于养老保险和分配给地方政府，剩余收入按照49.6%和50.4%的比例关系在中央和州之间分享，州分享的50.4%部分再按照一定规则在州间分配。具体分配方法为，州分享部分的75%按照各州人口比例进行分配，其余25%针对税收能力弱的州进行分配。美国的个人所得税由三级政府分享，分享方式主要为税率分享，即“同源课税、分率计征”，也称税收寄征。俄罗斯消费税属于三级政府共享，其中烟草消费税全归联邦所有，汽油、柴油消费税全归联邦主体所有，酒类消费税则按不同比例在联邦主体和地方政府间分享。

完善路径和政策建议

建设完善地方税体系是个渐进的过程，而随着“营改增”改革加速进行，如何为地方政府提供稳定的收入来源，已成为近期应着重考虑的问题。我们建议，应以效率、公平、征管便利和收入充足为总原则，多方位地充实地方税收收入，完善地方税体系。

从长远来看，在不动产保有环节征收的房产税和对矿产资源征收的资源税可分别作为东部发达地区和西部欠发达但资源富集地区的市县政府主体税种。为此，需要稳步推进房产税和资源税改革。逐步整合目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收，及时总结上海、重庆房产税试点经验，统筹推进房地产税费制度改革，将住房开发流转环节的税负转移到保有环节。基于扩大试点范围，力求从2015年1月1日起在全国推进个人住房房产税改革，加快地方税源建设。积极推进资源税改革，从2015年1月1日起将资源税从价计征方式改革全面推广到煤炭和其他资源性产品，并逐步扩大资源税征收范围。

除房产税和资源税以外，按照国际经验，可考虑研究开征地方零售税（或称地方销售税），来加强地方政府税基建设。零售税是商品由零售商转至最终消费者的环节征收的终端的间接税，其税基可考虑由中央政府决定，税率由省政府决定，征收与管理则由市县政府执行，税收收入由省级政府和市县政府共享，用于地方政府管辖范围内公共服务和公用设施建设等，且可通过多种方式和途径对税收用途及数额进行公开。

将增值税作为中央税，收入按单因素转移支付办法在各级政府进行分配。“营改增”之后，增值税的收入将明显提升，鉴于增值税与资源配置和全国统一大市场的建立紧密相关，建议将增值税作为中央税，由中央政府统一征管，以切断地方政府分享收入规模与经济规模的关联，避免地方政府对经济的不正当干预。在收入分配上，将增值税收入作为财政转移支付的主要资金，根据各地人口数量这一单因素，按照标准化公式在各个地区间进行分配。每个财政年度之前，应做好增值税收入分享的预算，使得地方政府能够根据这一预算安排地方财政收支，使增值税成为地方政府特别是省级政府的一个稳定、常态化的财政收入来源。

推进消费税改革，将消费税改造为中央和地方共享税。扩大消费税征收范围，调整消费税征税环节和收入分享方式。对一些适合在生产环节征收的品目，如国家专卖的烟草消费品和作为国家重要战略性物资的成品油，仍保留生产环节征税的做法，但收入改为中央和消费地共享，中央分享大头。对于其他品目，可将征收环节从目前的生产环节后移至零售环节，收入划归地方政府。

改革企业所得税和个人所得税的税收共享方式，由收入分成改为分率共享。改革现行企业所得税和个人所得税全国一率的税收共享方式，可采用税率分成或者地方征收附加税的形式分成。企业所得税和个人所得税的税权归属中央政府，由其设定一个全国统一征收的税率，地方政府可在这一税率之外进行加征，但加征的税率有最高限制。此外，考虑到所得税的税源流动会造成税收地区间分布不均，因此需要建立起一套地区间税收分配的调整机制，促进税收公平。

在不违背国家统一税法前提下，可将部分税政管理权限下放给地方政府，同时为了避免税政管理权限的过度分散和滥用，可首先对省级政府放权，由省级人大审批之下，政府根据各地实际情况，决定一些地方性税种的开征和停征，在一定范围内对税率进行调整等。

构建地方税体系还需要结合财政层级、事权划分、财政转移支付、地方债等改革的推进。要积极稳步推进省直管县、乡财县管和乡镇综合改革，把财政的实体层级减少到中央、省、市县三级。在三级框架下合理界定各级政府职能，按照科学、规范、兼顾、稳定的原则，由粗到细设计中央、省、市县三级政府的事权（支出责任）明细单，列明各自专项事权以及共担事权的共担方案，将部分适宜中央承担的事权上收中央，尽可能减少交叉事权，并在今后渐进地优化与细致化。强化和优化中央、省两级自上而下的财政转移支付制度，适时取消税收返还，提高一般转移支付比重，整合、规范专项转移支付并降低配套资金要求，探索建立横向转移支付制度。在总结地方政府自行发债试点经验的基础上，结合《预算法》的修改，赋予地方政府一定的自主发债权，构建地方政府阳光融资制度。

《完善地方税体系研究》课题组

指导人：刘克崮 全国政协经济委员会委员

负责人：贾 康 财政部财科所所长

课题组成员：赵全厚、梁季、于长革、施文泼、苏京春

主要执笔人：贾康、施文泼、苏京春