反垄断执法机关和产业监管机关职能划分的考察维度*

张恋恋

(福州大学 法学院， 福州 350108)

【民主与法】

反垄断执法机关和产业监管机关职能划分的考察维度*

张恋恋

(福州大学 法学院， 福州 350108)

我国《反垄断法》对于如何协调反垄断执法机关与产业监管机关之间的职能处于缺位状态，激化了二者在实践中的矛盾。在当前国情下，产业监管机关的存在有其合理性，二者之间实行合作模式有助于调和产业政策与竞争政策的关系。在考察具体职能划分时，需充分结合静态、动态及个别考察维度，既发挥二者各自的优势特点，又结合历史发展的具体阶段以及个案存在，最终实现提高效率的目的。

反垄断法； 反垄断； 产业监管； 职能划分； 产业政策； 竞争政策

我国《反垄断法》曾在草案第44条规定了反垄断执法机关和产业监管机关的职能，这一条实际上是协调二者职权方面的直接规定，虽然具体规定的内容过于原则，但对于实践仍具有一定参考价值。然而，在《反垄断法》正式出台之后，这一规定却由于备受争议而被删除，直接导致了在这一问题上立法的缺失，使得对众多受特别监管的产业内垄断行为究竟为谁监管无任何法律依据，这也造成了在实践中时常出现监管缺失或者互相推诿的现象。为解决这一问题，应当明晰反垄断执法机关和产业监管机关在我国现行市场经济条件之下究竟应当如何进行职能划分。本文在分析职能划分必要性的基础上，试图寻找有关职能划分的考察维度。

一、职能划分的必要性

目前，国外对反垄断执法机关和产业监管机关的职能划分主要存在三种模式，即分别由反垄断执法机关或产业监管机关独立管辖或由二者共同管辖[1]。笔者认为，基于当前我国市场发展尚不完善，有关竞争机制不够健全，反垄断机关执法经验不足、缺乏诸多专业性知识的现状，采取共同管辖的方式是处理二者关系时的必然选择。既然选择共同管辖，势必涉及二者具体职能的边界问题。

当前，我国反垄断执法机关是商务部下设的反垄断局、国家发改委下设的价格监督检查司、国家工商总局下设的反垄断与不正当竞争执法局，其中，反垄断局主要审查经营者集中行为的查处，价格监督检查司负责依法查处价格垄断协议行为，而反垄断与不正当竞争执法局则负责其他垄断协议、滥用市场支配地位以及行政垄断等行为的查处[2]。产业监管机关则主要负责特殊产业①特殊产业在我国主要指电信、电力、邮政、航空、铁路、煤气、自来水等自然垄断性行业以及银行、证券、保险、石油等国家垄断性行业。的排除、限制竞争行为的监管。由此，二者在垄断性行业排除、限制竞争行为方面就出现了横向和纵向的管辖权力重叠。2001年4～9月，还出现了工商部门和保监会在对保险行业不正当竞争行为进行整顿的过程中监管职权冲突的问题，诸如此类的职权交叉比比皆是[3]。然而正如前述，立法方面的空白导致这一问题至今未能得到很好的解决。

立法对于职能划分问题的回避，实际上也体现了我国产业政策与竞争政策的关系不够明晰，这是产生这一问题的深层次原因。实际上，关于竞争政策和产业政策的关系，在欧盟和美国一直以来也是一个讨论颇为激烈的问题[4]3-34。若这一问题得不到较好的解决，不仅会出现前文述及的法律缺位和职能冲突问题，而且是影响一国经济政策的关键所在。具体说来，产业监管机关和反垄断执法机关之间的职能边界模糊导致了以下几个问题:首先，我国《反垄断法》自2008年开始施行，其在实践中的具体法律地位一直得不到落实，在反垄断执法机关与产业监管机关具体职能划分问题上，其模糊性使得《反垄断法》的权威性大打折扣，也影响了其在实际规制排除、限制竞争行为时的实效性。其次，当下我国正大力实施有关行政监管机关的改革措施，试图构建起现代化行政管理体制，但其职能方面未能得到明确将成为这条道路上最大的障碍[5]。再次，职能不清严重影响了市场上排除、限制竞争行为的规制法律体系的有机统一，造成管制混乱的局面，容易导致相关行为逃脱监管制裁，最终危害市场经济的健康有序发展，影响整个国家的经济运行。

对二者的职能进行具体的划分是优化行政和司法资源配置、实现效率最大化的必然要求。效率描述的是一个特殊的均衡点，是资源配置达到最优状态的结果[6]。不论是反垄断执法机关还是产业监管机关，其共同的职能都是为了克服“市场失灵”现象，但二者各具优势和劣势，根据具体的划分方式对二者职能予以明确，扬长避短，是实现帕累托最优配置的根本途径，也是克服前述职能不清等种种弊端，利用最少资源实现市场经济健康有序发展的必经之路。

在这样一种共同模式的选择之下，笔者选取三个考察维度即静态考察维度、动态考察维度和个别考察维度，分别从反垄断执法机关和产业监管机关各自的特点、历史发展脉络以及特殊行业的具体情形等方面构建考察的具体模式。三个维度的构建在前述效率目标的前提之下进一步兼顾公正，力求做到资源的合理分配，划清权力的具体关系。

二、静态考察维度

由于竞争政策和产业政策本身所拥有的优势和局限性，使得对应的反垄断执法机关和产业监管机关具备不同的特点[7]。静态考察维度主要是建立在反垄断执法机关和产业监管机关二者具体的手段、运作及目标等诸多因素基础之上的，是一种静态的固有考察维度。

首先，二者在监管的独立性方面存在差异。根据监管者俘获理论，目前看来，由于产业监管机关实际上长期与有关产业密切接触，其往往容易以产业政策为借口维护被监管者的利益，无法充分执行反垄断法的相关规则。尤其是对于我国现阶段仍普遍存在的政企不分现象来说，有关政府机构关运用行政权力维护垄断企业利益的情况屡见不鲜，因为监管者和被监管者往往属于一个利益集团，是政企同盟[8]；更有甚者，相关监管机关的人员是由被监管企业当中的人员担任的，其产生的必然结果即是官商勾结。相反地，反垄断执法机关由于面对的是整个市场各个领域的竞争参与者，故独立性强，产生“被俘获”和寻租、招租的情况也相对更少。

其次，反垄断执法机关与产业监管机关在执法的具体目标上有所不同。我国反垄断执法机关关注经济效率目标，其以市场为执法导向，旨在消除排除和限制竞争的因素，建立和维护竞争的市场机制。而产业监管机关的建立最早是为了贯彻执行国家的产业政策，在后来市场发展的背景下也开始适度引入竞争，但其根本目的还在于对特定产业进行监管，促进特定产业的发展，一般没有很强的反垄断意识，不能适应执行反垄断法的终极要求。

再次，从二者的运行机制来看，反垄断执法机关主要开展的是事后的干预行为。由于其本身是建立在市场的基础上，而市场本身所具有的滞后性等特点决定了反垄断机关在发现排除、限制竞争的情况时才予以立案调查，并根据具体的调查结果采取必要的惩治措施等，实际上采用的是先影响竞争环境而后实现经济效率的间接方式。而产业监管机关则是通过种种直接作用于相关产业的政策或者直接介入有关企业运作的方式实现持续性的干预，往往侧重于对企业具体行为的事前引导。

最后，从特定产业的专业性来看，产业监管机关显然具有反垄断执法机关所无法比拟的优势。特定产业的监管机关由于专注于这一个产业，长期与被监管的企业之间存在联系，必然对产业的具体专业知识了解得更为深入，而反垄断执法机关作为一个把握全局的机构，关注的是整个市场的竞争状况，不可能对某个具体的产业十分了解。另外，由于反垄断执法机关具备该领域内丰富的执法经验和出色的执法队伍，对于竞争法的执行必然更有效率，这也决定了其更具权威性。

三、动态考察维度

早期我国实行的是以政府为导向的计划经济体制，根本不存在市场和竞争的提法。在当时，对于关系国计民生的垄断性行业如自来水、天然气、铁路、电信等采取了国有企业垄断经营的方式，由行政部门直接经营管理，排斥了市场竞争机制作用的发挥[5]。实行市场经济体制以来，世界整体经济发展的局势开始让我国认识到竞争对于经济发展的重要性。此后我国继续深入开展经济体制改革，尤其是针对垄断性行业开展了核心内容为“放松进入管制、引入竞争机制”的改革。在这个过程中，竞争机制受到了空前的关注，而相应的产业监管机关也开始被赋予一定的反垄断方面的监管职能。这样的转变在当时的背景下无疑有利于竞争市场的构建，但同时也导致了监管机关之间权限冲突频繁发生等问题。最近几年，我国又开始大力提倡管制革新，即进一步放松管制，将部分直接监管的产业逐步过渡为竞争性产业。

当然，正是由于产业监管机关管制的改革并非一蹴而就，其始终处于一种动态变化的过程之中，故考察两个机关具体的职能划分需充分结合改革的具体历史背景和阶段性改革情况，以实现竞争政策积极推动和产业政策快速补充的双重作用。

此外，动态考察还需要从具体行业竞争水平的变化方面进行考量。在经济技术落后、行业发展水平低下的阶段，由于资本投入巨大且相应产品供给不足，采取相应的规模经济*规模经济是指随着生产规模的扩大，产品和服务每一单位的平均成本出现下降的现象。参见肖志兴.自然垄断产业规制改革模式研究 [M].大连:东北财经大学出版社，2003:34.和适度垄断手段促进经济发展将更为有效，此时反垄断执法机关应适当放松对此类情形的管辖而交由产业监管机关进行适度引导。随着经济技术和竞争水平的逐步提高，垄断与竞争并存，规制的目标不是垄断或竞争的极端取舍，而是促进有效竞争的实现。在这个阶段，反垄断执法机关应对所有的反垄断案件和领域拥有普遍的管辖权。同时，产业监管机关应继续为引入竞争创造条件，并对有关垄断行为予以规制。当竞争逐渐深入，其发展水平和技术进步达到了足够高的水平时，设置产业监管机关的初衷就已经达到，即竞争机制本身完善到足以约束相关经营者在价格和质量上的行为，此时单独设置产业监管机关的意义不大，仅需要反垄断执法机关对整个市场的竞争进行全局的把握即可[9]295-307。

四、个别考察维度

个别考察维度实际上是要求在考察职能划分的时候要充分结合特定产业或市场结构的具体特点，同时必须考虑的因素是某个具体产业管制的程度。产业管制的程度即有关产业监管机关对特定产业在垄断行为方面的管制，在力度、范围等方面采取怎样的措施，是否存在严格阻止或者弥补反竞争伤害的管制性机制。若这些管制性机制已经比较完善，其产业内本身已经存在足够阻止或者弥补反竞争方面损害的管制型机制，并且能够充分保障有关市场竞争机制发挥作用，那么对于反垄断执法机关再进行额外的审查实际上意义不大，只会造成执法资源的浪费。

在个别考察维度上，美国的相关经验值得借鉴。在美国，电信行业的监管职能主要由联邦通信委员会承担，其主要通过《电信法》予以实现，该法第251条对于既有从业者规定了高于且超越一般电信从业者所背负的义务。该机构的监管本身为相关市场的公平竞争提供了一个十分严格的平台，也就是电信行业管制的架构实际上已经相对完善，产业的管制程度也达到了一个很高的水平，该产业内部有关竞争政策的贯彻和遵守水平也相对较高，此时即被认定在该产业内部已经豁免了反托拉斯法执行机构的管辖[10]。当然，在进行个别维度考察的时候，有几个需要注意的问题:

首先，由产业监管机关发挥反垄断监管作用的前提是存在相关法律法规的明文规定，并且必须排除一切原则性的模糊规定。即在当下提倡加强市场竞争作用的前提之下，产业监管机关实施监管行为所具备的合法性应来自于法律的具体授权，否则应由反垄断执法机关优先行使监管职能。

其次，个别情况的存在前提必须是反垄断法中没有明文规定且相关产业的监管不违背反垄断法的基本精神，即维护健康有序的市场竞争机制。产业监管机关构建的初衷之一是为了施行产业政策，实现规模经济，而随着市场经济的发展和竞争的地位日益重要，其发挥作用的前提必须是符合反垄断法的基本精神。

再次，进行职能划分时必须秉着促进竞争的最高原则，在相关机构执行职能的法律依据方面，应参考管制程度较高的一方。具体产业的管制程度越高，其内部对于竞争政策的贯彻越彻底，则由相关产业监管机关实行监管职能的正当性也就越能得到支持。

五、各维度的综合考察

综合以上分析，首先从当前的动态维度考察，我国的竞争结构仍处在存有诸多缺陷的阶段，相关经济技术水平和市场发展水平都相对低下，管制革新也刚刚迈开步伐，市场竞争结构尚不完善，诸多领域的市场竞争机制还有待进一步拓展。同时，在静态维度方面，实际上这两个机关在发挥功能方面各有优劣，产业监管机关在专业性等方面的优势弥补了反垄断执法机关目前尚缺乏的执法经验。因而，目前产业监管机关的管制仍具有合理性，其对于我国当前形势下并不完备的《反垄断法》具有非常重要的补充作用，对于尚不具备完全独立性的反垄断执法机关在职能上的互补意义重大。因此，应在提倡以反垄断执法机关职能为主的前提下，注重产业监管机关职能的补充。

此外，在静态考察维度中，关键在于如何对二者各自的特点“取长补短”。首先，针对独立性问题，一方面要构建“政企分开”、“政监分离”的制度环境，对产业监管机关当中存在的利益同谋和腐败现象严肃处理，同时建立激励机制，增加产业监管机关的反垄断动力；另一方面，应继续加强反垄断执法机关的独立地位，厘清其在反垄断方面的职权。其次，针对两机关发挥具体作用的时间性问题，笔者认为应由产业监管机关主导市场有效竞争的事先和事中监管职能，而由反垄断执法机关主导具体行业或者企业垄断行为的事后规制权[11]。另外，在共同执法的前提下，应根据专业特长进行工作再分工[1]，既充分发挥反垄断执法机关的权威性，又利用产业监管机关所具有的专业知识。当然，对于如何进行再分工，还应根据具体案件所涉及的行业、该行业具体的专业知识、相关机构的处理经验以及当事人的具体情况等因素予以综合考虑。最后，需要建立两机构之间的沟通交流机制。在这方面，当前日本的相关做法值得借鉴。日本在其《电信法》当中直接规定了公正交易委员会和总务省在各自适用《反垄断法》和《电信法》时需要与对方相互联系、交换信息和建立有关联系窗口等内容[12]。目前，我国构建该机制时应该制定关于两机构共同参与的法律法规、建立在具体案件处理过程中的信息交流机制以及意见征询机制等。

从个别考察的维度来看，当前我国在特殊行业的监管法律法规方面，《电信条例》、《电力监管条例》、《保险法》、《邮政法》、《银行业监督管理法》等都只是笼统地规定了相应行业监管机关具备的监管职责，但并未具体规定应该对何种具体的排除、限制竞争行为进行监管、如何监管以及相应监管的法律后果等内容。由此，当前我国个别特殊的行业监管机关对于对应行业的管制程度不高，对竞争政策贯彻得不够彻底。结合动态维度，从当前我国所处的管制革新阶段和市场发展阶段来看，产业监管机关的监管仍具有必要性，在这种情况下，一方面可以尽快完善有关特殊行业的法律规制，以充分发挥产业监管机关的补充作用；另一方面仍应坚持以反垄断执法机关的执法为主，进一步细化《反垄断法》的规制内容。

在职能划分的三个考察维度当中，静态考察维度处于基础地位，反垄断执法机关和产业监管机关二者的特点直接影响着其各自的职能属性和边界；动态考察维度由于具有诸多的不稳定性，在具体考察过程中需结合一定的经济数据统筹分析并作出宏观判断；个别考察维度是常规之外的例外考察，对于节约执法资源、实现帕累托最优配置具有十分重要的意义。

六、结 论

当前，世界各国对于反垄断执法机关和产业监管机关二者之间的职能划分问题仍存在颇多争议，反映出在世界经济大幅度发展的背景之下，各国都在努力考量、协调竞争政策和产业政策二者之间冲突的事实。然而，不论何种制度关系类型和具体职能划分机制，都是以经济发展的水平以及具体限制竞争案件的类型作为边界的，其中也都产生和形成了特定的考察维度。当前，在协调我国反垄断执法机构和产业监管机关二者职能时应充分结合静态、动态和个别考察维度，构建发挥二者各自优势的最佳制度体系，从而最终实现二者职能的协调，实现竞争政策和产业政策融合发展的目的。

[1] 王楠.浅谈我国反垄断执法机构的设置 [J].当代法学，2003(7):69-71.

[2] 辛文，仉晓.试论反垄断执法机构与行业监管机构的权力配置 [J].法制与经济，2011(4):181.

[3] 盛杰民.警惕反垄断执法的“行业垄断” [EB/OL].[2012-03-02].http://www.saic.gov.cn/yjzx/gzyj/gzyj_lltt/201203/t20120302_124572.html.

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[9] 王先林.中国反垄断法实施热点问题研究 [M].北京:法律出版社，2011.

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Contemplatingdimensionsoffunctionaldivisionofanti-monopolylawenforcementagencyandindustrysupervisionauthority

ZHANG Lian-lian

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

The regulation is absent of how to coordinate the functions of anti-monopoly law enforcement agency and industry supervision authority in theAnti-monopolyLawofthePeople’sRepublicofChina, which intensifies the contradiction between the two in practice.Under the current conditions of China, the existence of industry supervision authority is reasonable, and the implementation of cooperation mode between the two is helpful to mediate the relationship between industrial policy and competition policy.When contemplating the detailed division of functions, it is necessary to fully combine the static, dynamic and individual dimensions of contemplation, which not only exerts their advantages and characteristics respectively, but also combines the specific stage of historical development with the existence of case, in order to realize the objective of improving efficiency.

anti-monopoly law; anti-monopoly; industry supervision; functional division; industrial policy; competition policy

2013-11-06

张恋恋(1989-)，女，福建龙岩人，硕士生，主要从事经济法基本理论与市场规制等方面的研究。

* 本文已于2014-03-12 19∶30在中国知网优先数字出版。 网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140312.1930.003.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.04.17

D 912.29

A

1674-0823(2014)04-0375-05

(责任编辑:郭晓亮)