论我国海洋陆源污染防治的资金机制＊

戈华清，蒋晨羚

（1．南京信息工程大学公共管理学院 南京 210044；2．南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院 南京 210044）

陆源污染防治资金不足制约着许多发展中国家的海洋环境保护工作，我国在陆源污染防治过程中，亦存在资金不到位，资金机制不健全等问题。在国际陆源污染防治中，通过1982年《联合国海洋法公约》（下简称UNCLOS）与1995联合国环境规划署 《保护海洋环境免受陆地活动影响全球行动计划》（下简称GPA）的共同引导，一些海域陆续通过一些区域性公约、国内法及其他法律法规等，筹建或设立相应的资金机制来解决海洋陆源污染，这些做法为我国陆源污染防治资金机制的构建提供了借鉴。

1 我国陆源污染防治资金机制中存在的问题

我国涉及海洋环境保护的法律法规多达几十项，基本上所有的环境法律法规都可能会涉及海洋环境问题；但明确规定陆源污染防治制度的不多，仅有 《海洋环境保护法》、 《防治陆源污染物污染损害海洋环境》（以下简称 《陆源管理条例》）、《海洋倾废管理条例》等，然而这些法均未明确陆源污染防治的资金机制。此外，《预算法》亦未明确陆源污染防治这类特殊资金的来源、使用与监管等。虽然我国一直坚持以增加沿海地区社会经济发展可持续性为目的，以恢复和改善近岸海域水质和生态环境为立足点，以调整和改变沿海地区的生产生活方式促进经济增长方式的转变为基本途径，全方位开展陆源污染防治工作。但防治工作一直由中央政府引导与沿海地方政府主导，在陆源污染防治资金的来源与负担中，除了遵循国家的战略发展与经济规划外，并没有明确的制度规范。结合我国陆源污染防治资金的来源及使用状况，在资金机制方面主要存在以下问题。

（1）在资金负担中， “污染者负担”不明晰。污染者负担原则虽是我国环境法基本原则，但其在陆源污染防治中的作用十分有限。其一，许多陆源污染者未能承担海洋环境保护责任，此基本原则不能通过具体制度落实到责任人。如，2008—2011年的 《中国环境状况公报》上均显示长江口的水质极差，虽然极差的水质不能排除不合理的海域利用、近海污染产业密集等因素，但与长江流域干流的11个省、市、自治区的污染物排放状况间的关系不容忽视，然而，从现有法律制度看，承担资金责任的往往是沿海地区政府、企业或自然人等，而造成污染的内陆责任主体却并未担负相应的防治资金。其二，陆源污染防治区域性责任不明晰，导致部分责任被弱化。从经济角度看，陆源污染是一种典型的陆域经济发展的环境负外部性，由海洋污染的负外部性所隐含的意蕴是，一定程度海洋污染可能代表了实际上的经济效益，甚至是社会效益最终体现［1］。基于此，有些直排海污染物与非直排海污染物的排放并没有得到应有的重视，最终的污染后果大多由社会来承担。其三，具体的责任主体不明晰，政府环境责任难以落实。由于陆源污染的责任主体众多，除了责任特别明晰的污染主体承担相应的环境补偿责任外，许多责任主体都游离于现有法律的规制之外。另外，陆源污染在实质体现为一种污染的区域性转移，这表明所有造成海洋陆源污染的主体均应承担责任，但在我国由于政府责任不健全，如何确定不同政府间的资金负担比例，还有待科技发展与制度完善。

（2）资金来源相对单一，主要由财政负担。我国海岸线漫长、入海水系众多，陆源污染防治工作十分艰巨与复杂，除了国际捐赠或项目资助外，陆源污染防治的费用主要由政府财政负担。针对我国陆源污染对近海环境的危害，在国家环境行政主管部门的主导下，曾出台了一些控制陆源污染的规划、行动或对策，如《碧海行动计划十二五纲要》《“十二五”近岸海域污染防治规划编制工作方案》《渤海碧海行动计划》《渤海环境保护总体规划》等，但这些很难被长久有效的执行，其原因除了缺乏有效的法律保障外，资金不到位或短缺是其重要制约因素。完全由政府财政负担，无疑偏离了 “污染者负担”的原则，不仅助长 “污染者”搭便车，还会导致污染责任的社会化。

（3）资金来源与使用制度不健全。《海洋环境保护法》作为我国保护海洋环境保护的核心法律，对于陆源污染防治的资金来源没有系统规定，仅在第十一条规定了直接向海洋排放污染物的，要缴纳排污费；另外虽在第四十二条中规定了海岸工程建设项目中要把防治污染所需资金纳入建设项目投资计划，而此规定仅是为了落实海岸工程建设项目实施过程中的 “三同时”制度。虽然在 《中央财政主要污染物减排专项资金管理暂行办法》《第一次全国污染源普查专项资金使用管理办法》《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》《全球环境基金赠款项目管理办法》等法规中，涉及了污染物控制、处理、环境基金使用等方面的内容，但这些规定过于零散，不能与 《海洋环境保护法》及《陆源管理条例》一起形成完整的法律链，保障资金的稳定获取与有效利用。

（4）资金负担的协同机制与分担机制尚未形成。要控制陆源污染，必须要做到协调综合监管，不仅要有完善的陆海一体化的环境规划制度，还要有完善的陆源污染排放的总量控制制度、海岸带综合管理、海陆污染综合防治、海陆一体化环境监管体制。虽然我国规定由环保部门负责陆源污染防治工作，而事实上，陆源污染防治的资金问题并非一个部门或一个区域能解决。污染控制资金至少需要解决以下问题：农业面源污染、城镇污水及再生利用、城市垃圾处理、工业污染源达标排放、湿地保护与恢复、水生生态修复与治理、流域生态修复与环境治理、受损环境与退化生态系统修复等，这些资金从哪里支出、以何种形式负担、以何种方式使用等均需不同部门协调合作。

2 国际法上可供借鉴的一些做法与实践

国际法上，UNCLOS、海洋环境保护 （或陆源污染防治）的区域性条约及议定书、GPA及其国家行动计划 （NPA）、国际环境保护条约等为海洋陆源污染防治工作及其资金机制提供了法律依据；此外，由于海洋环境保护的全人类性，还有一些环保基金支持的海洋环境保护项目等也为陆源污染防治提供了资金来源，国际法上的这些实践为我们提供了重要参考。

2．1 陆源污染防治资金机制确立的基本理念

UNCLOS作为最重要的国际海洋环境保护条约，为国际社会陆源污染防治资金机制的确立奠定了基本理念，此理念由两大原则体现出来——协调原则与发展中国家优待原则。协调原则主要体现在UNCLOS第二○七条中，此条规定各国应采取必要措施防止、减少和控制陆源污染，明确各国提供资金的限制条件是 “经济发展状况”与 “经济能力”。同时该条特别指出国际组织或区域在制定措施时，考虑到区域的特点，发展中国家的经济能力及其经济发展的需要。显然这种规定并非一种 “硬”性的义务指标，而是一种宣示性的义务原则，表明陆源污染防治资金的最终解决要由相关区域性条约或国内法来达成。一方面这种规定具有一定的合理性，虽然海水的流动性决定了海洋污染的跨域性，但大多陆源污染危害都具有明显的区域性。然而，也为一些国家或区域借助 “经济能力”不足来逃避责任提供了抗辩事由。UNCLOS第二○三条则明确了对发展中国家优惠待遇的原则，这种优惠待遇应该包括资金负担及具体分配、资金机制的构建以及发达国家适度的帮助等相关问题均应纳入此优惠待遇中。UNCLOS这两条所规定的内容与其说是两项原则，不如说是理念，因为这两项原则既没有为国际社会或区域性的陆源污染防治的资金负担提供确定的责任主体与规制对象，也没有为相关国家规定相应的义务。

遵循此理念，GPA 作为处理淡水与沿海地区环境之间相互关联的唯一的全球性行动纲领，为各国陆源污染防治资金机制的确立提供了重要引导。这种引导作用主要体现在为其他海域或国家制定陆源污染防治资金的负担、运作及保障机制提供了良好的借鉴。一是GPA 中明确了资金的主要来源。GPA 附件第159条中列明了资金来源主要有两大类，一类是相关国家内部资金负担有7 种，包括使用者负担、污染者付费、地区税收、国家税收、民间借贷、国家周转金 （National revolving funds）、民间参与；第二类是相关国家外部资金来源有8 种，包括国际民间借贷机制 （International private－sector institutions）、出口信贷 （一种短期的项目融资机制）、捐赠或优惠性援助、多边贷款、多边股权基金、债权转股权合约与生态保护项目、各种基金会捐赠 （Foundation grants）、结对安排（Twinning arrangements）等［2］。虽 然 这15 种来源尽可能囊括所有，但并没有指明区域性陆源污染防治资金负担的基本原则、配套制度及执行方式等。二是GPA 通过多种形式、相关行动或实践活动，来具体保障陆源污染防治资金的落实。在全球加入GPA 体系的海域中，有两个海域 （波罗的海、东北大西洋）明确了资金负担问题；有6 个海域 （黑海、地中海、ROPME①主要包括巴林、伊朗、伊拉克、科威特、阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国等组成的区域的海洋环境保护组织。海域、东南太平洋、大加勒比海、红海和亚丁湾）的资金机制正在通过区域性海洋法公约中的议定书的方式予以实现；有3 个海域（里海、东非以及中西非海域）还在进一步发展中［3］，还有其他几个海域资金问题则由NPA 或其他区域计划来执行。据统计，目前有超过70个国家已制订并正在实施NPA 计划来落实陆源污染防治资金［4］。三是GPA 再次确认并细化了UNCLOS中的协调原则与对发展中国家的优惠待遇原则。GPA 中提出了增强可持续的供资 （主要通过国内资源调集及以有效的经济杠杆方式来调集国际资金），确保小岛屿发展中国家执行保护海洋环境免受陆上活动污染国家行动纲领的长期性和持续性。

2．2 陆源污染防治资金机制的实践

近30年来，迫于陆源污染的严重危害性，世界上许多遭受陆源污染危害的区域都相继建立了陆源污染防治资金机制。其中，欧洲所涉及的四大海域 （沿波罗的海、东北大西洋、地中海及黑海）是世界范围内较早对陆源污染防治予以立法的区域，此四大区域的国家分别受《波罗的海公约》、《东北大西洋海洋环境保护公约》（以下简称OSPAR）、 《保护黑海环境免遭污染条约》 （以下简称 《黑海条约》）、 《保护地中海免受陆源污染议定书》（以下简称 《地中海议定书》）等条约的调整，对资金机制做出了框架性规定。此外，其他相关措施如联合国环境规划署区域海洋方案、全球环境基金等也为各海域陆源污染防治资金机制的构建奠定了基础。从全球陆源污染防治进展来看，目前正在形成中的包含有资金的负担机制、使用与保障机制。其中资金负担机制相对成熟。

2．2．1 陆源污染防治资金负担机制

共同保护海洋环境责任决定了所有人均应主动防治陆源污染。理论上，所有人均有保护和保全海洋环境的义务，因而所有人均有承担陆源污染防治资金的义务。保护海洋环境既是对“人类共同财产”与 “人类共同遗产”的保护，是全人类保护海洋的共同义务，这种共同义务表明全人类都应保护海洋环境免遭陆源污染，并不仅仅只是沿海国的义务；这种共同义务也是开发利用海洋资源中，代内公平与代际公平的体现。目前世界上有大量人口居住在海岸带地区，且有逐渐增加的趋势，海岸带地区的环境安全与健康直接既关系着沿海地区人口的生命健康，也关系着整个人类的食物安全。然而事实上，陆源污染危害的区域性则明显阻滞了全世界所有人为陆源污染买单的积极性，特别是对海洋经济依赖较小的国家或区域。

污染者负担与受益者补偿是陆源污染防治资金负担的基本原则。关于陆源污染防治的国家责任，在UNCLOS 仅抽象规定了，国际组织、各区域组织、国家等均是资金负担的主体；在区域性海洋法条约中则明确规定各缔约国（主要为沿海国）或缔约的国际组织应承担主要责任；GPA 中亦指明陆源污染防治资金主要由相应国家或区域负担［5］。对资金负担规定最详尽是欧洲的OSPAR 与 《波罗的海公约》，在这两个公约体系下，规定了各缔约国的资金负担具体比例与原则，并对资金的运作等相关问题都进行规定。如为了区域性海洋陆源污染防治工作的秘书处 （或委员会）的日常运作，《波罗的海公约》中规定：在预算中，欧共体承担的行政费用的预算应不超过2．5%；另外，每一缔约方应支付波罗的海海洋环境保护委员会代表，专家和顾问的相关费用［6］。以上两个公约亦分别规定了各缔约国的资金负担原则，但各国资金负担并非完全等同，这种资金负担应与本国应履行的陆源污染防治义务一致。如在OSPAR的执行中，明确了各缔约方负担区域性日常管理机构行政经费原则，所有的经费预算方案需经无记名投票［7］。此外一般的财政预算应满足两个基本原则：即所有经费的40%由各缔约方平均分担 （16个缔约方，每方承担2．5%）；剩余的60%依据各缔约经济规模及其他相关因素来分担［8］。这种有区别的分担原则，虽然兼顾了某些国家或区域的发展。但这也可能导致不可避免的麻烦产生，诸如不同国家的经济规模与经济发展能力如何评估，这种评估的公正性是否会影响具体资金负担责任的履行等问题。

2．2．2 资金运作与保障机制

国际社会的陆源污染防治计划的实施大多是以项目方式进行，关于其资金运作机制，目前较少有法律规定。从GPA 项目实施情况来看，区域性陆源污染防治资金需要侧重解决好3个方面内容：①保障区域性海洋陆源污染防治工作的秘书处 （或委员会）的日常运作；②保障区域性陆源污染行动计划 （即Programme of Work）顺利实施；③保障区域性海洋法公约或相关国家行动计划的落实［9］。但这3 个方面的内容依然停留在工作计划中，并未通过正式制度予以确认。

海洋陆源污染所导致的海洋环境退化既是区域性的环境问题，也是全球性环境问题，在所有的国际法及国内法中均确认了需要有资金保障的重要性，亦明确了在资金获取中合作原则。资金保障机制国际社会还在进一步完善中，目前主要有3种做法。①通过区域性海洋法公约明确规定资金保障。资金机制的保障落实源自于强有力的法律后盾，主要包括3 个方面内容：全球性国际法、某一海域的区域性多边或双边条约及议定书、国内法，但目前以区域性海洋法公约为主。虽说在区域海洋规划的整体框架下，国际社会构建了一套 “软”“硬”兼施的防治海洋环境免受陆源污染的区域性法律机制［10］，但国际性、许多遭受陆源污染的区域及许多沿海国家的陆源污染防治的资金的保障机制仍处于欠缺状态。如在 《保护地中海海洋环境和沿海地区公约》中明确规定各缔约方共同合作担负，并在 《地中海议定书》实施之初，即“估计将花费50 亿美元来保障条约付诸实践”［11］。但由于资金负担中涉及利益主体过于复杂，《地中海议定书》自1996年再次修订后一直未生效。②通过一些国际社会的援助与国际环境基金来解决陆源污染防治的资金问题。在全球陆源污染防治工作中，有许多海域都是发展中国家或最不发达国家聚焦区，如黑海、地中海、东南太平洋、大加勒比海、东非以及中西非海域等均需要国际社会的援助。③通过国内法律法规的完善及相关国家行动计划的实施来保障资金落实。

3 关于我国海洋陆源污染防治资金机制的基本构想

近海生态环境的优劣直接决定了我国海岸带与近海产业发展。我国陆源污染物总量占海洋污染物的80%以上［12］，是导致近海污染的主要原因。虽然我国一直以财政支付转移政策的调整作为防治陆源污染的主要资金来源，尽量发挥政策的灵动性与协调性，但由于政策的可变性强，导致行动的落实会遇到过多的制约。2001年国家出台 “渤海碧海行动计划”，总投资555亿元，实施项目427个，主要包括城市污水处理、海岸生态建设等内容，实施区域包括津、冀、辽、鲁辖区内的13个沿海城市和渤海水域23万km2［13］，但在2005年后被搁置起来，后由五部委共同发布了 “渤海环境保护总体规划”，这些规划的实施都需法律制度与资金保障的双重支持。十多年来，一直特别重视渤海的陆源污染防治，但事实上渤海一直处于 “治理与污染共存”状态下，如何保障资金的稳定来源、负担具体的资金份额、拓展资金来源、保障资金合法有效使用等是亟待解决的问题，我国亟须建立有效的陆源污染防治资金机制，来保障陆源污染防治工作的顺利展开。

3．1 确立陆源污染防治资金负担机制

在陆源污染防治的资金负担中，需辩证实施“污染者负担”原则。虽然现有法律法规中均强调污染者负担原则，但陆源污染损害后果的严重滞后性，可能会妨碍我们的正确判断；防治后果的高度 “外溢性”与不确定性，可能会阻遏具体制度的生成与执行；陆源污染的单向转移性，亦可能制约利益相关者 （包括国家、政府及其他组织）的防治积极性。因而在资金负担的制度选择中，需要对 “污染者”进行全面认知，对责任主体明晰的污染主体应严格执行此原则，加强各类排污费、超标排污罚款的征收、使用与监管。但在大多数情况下，陆源污染的责任主体不明晰，有些表现为某一区域的污染转移，这需要明晰区域性环境监管主体的责任。特别是在入海污染物的总量控制，大气污染物的转移与控制中，更需要明确区域主体的责任。就我国目前复杂的陆源污染防治形势而言，无论是在国际层面，还是在国内，均应全面贯彻并执行好这一基本原则，保障陆源污染防治资金的广泛来源，合理平衡海洋环境保护与陆域上的社会经济活动间的关系。

明晰内陆与沿海不同区域主体的资金负担原则，充分调动沿海地方政府的筹资积极性。虽然我国近海环境主要涉及沿海11 个省、市、自治区和渤海、黄海、东海、南海四大海区，但陆源污染防治问题并非只关涉沿海省、市、自治区与海区。我国陆源污染防治与流域社会经济发展密切相关，涉及我国辽河、海河、黄河、长江、珠江等多个流域水系。是全国各地在经济社会发展过程中，均要关注的问题，特别是一些重要的直接入海流域所涉及的省份，一定要在经济社会发展中，充分实施各类环境污染防治制度，保障各入海流域的水在注入海洋时是达标的或清洁的。如在确定区域的资金负担责任中，可依据各流域断面水质监测数据，确定其要承担的污染防治费用的基础比例，然后再依据实际情况给予适当的平衡。这既促进了各内陆地区认真执行环境污染防治制度，又保障了海域的可持续发展，亦为陆源污染防治筹集了一定的资金。然而，资金负担责任，还要我国 《环境保护法》 《水污染防治法》 《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等中的政府责任、区域间污染损害补偿 （或生态补偿）、环境污染防治基金的分担机制等才可行。

拓宽陆源污染防治的资金来源，改善资金负担单一的现状。我国陆源污染防治资金主要由政府负担，大多通过国家环保政策规定并以具体项目的形式实施。诚然，政府作为陆源污染防治资金的主要提供者，是社会财富分配正义的体现，能够对市场失灵行为在一定程度上予以矫正，也能在一定程度上满足社会公共生态需求，但这种机制的最大弊端在于忽视了污染者必须承担的法律责任。虽然在陆源污染防治中，并非所有的污染者都能通过现有的监测手段明确，但在现有科技支撑体系下我们能明确污染者的范围，可以依据科技支撑对不同污染者的资金负担比例做出明确规定。如在落实GPA 的三次政府间审查会议中均有代表提出根据“谁污染谁付费”的原则，从各家庭收取一定的排污费作为一种国内经费来源。此外，还可以通过公私合营、鼓励企业及其他个体在陆源污染防治中增加投入等，都是在今后的制度建设与环境监管中需要加强的内容。如现有的海事赔偿责任主要通过保险和基金来保障相应资金的稳定来源，这种负担方式既体现了污染者负担原则，又保障了资金的合理分担，还落实了不同主体的海洋环境保护责任。

3．2 完善资金运作与保障机制

通过法律明确陆源污染防治资金的基本用途。我国的 《环境保护法》 《海洋环境保护法》《陆源管理条例》 《财政法》等法律法规中都没有明确环保资金的基本用途，这导致其存在着极大的滥用、挪用、混用等风险！只有依靠有效的法律制度才能规范资金的用途，保障资金能真正用于污染防治。如日本 《濑户内海环境保护特别措施法》第14条和第15条规定，国家应对促进下水道和废弃物处理设施的完善、污泥疏浚、用于水质监视或测定的设施和设备的完善及其他旨在保护濑户内海水质的必要事业的发展等事项努力提供财政上的援助、资金融通或筹措及其他援助。结合我国法律体系，提出以下建议：一是要在 《环境保护法》《海洋环境保护法》《陆源管理条例》或某海域的保护立法中，确立资金的基本用途；二是明确不同资金的不同用途，尤其要明确政府财政支持部分的资金用途，政府主要应该负担陆源污染防治的基础设施建设、环境监测机制的构建、大区域的生态系统修复、对公益性海洋环境保护的优先扶持事项等。

完善各种陆源污染防治资金的保障制度。由于陆源污染具有广域性与责任主体的不确定性等特征，无论是在治理污染还是防治污染的环节，都存在着“搭便车”“寻租”“逆向选择”等风险，因而，必须对陆源污染防治资金的来源、使用及监管等问题进行明确规定，特别是政府在资金监管中的角色与地位。

［1］BRIAN G，DAVID W．The Economics of Marine Pollution Control［J］．Marine Pollution Bulletin，1995，30（6）：365－371．

［2］B Vaughan．Financing the implementation of regional seas conventions and action plans—A guide for national action，financing a Regional Seas ecre－tarial［EB／OL］．（2006－12－17）［2013－03－21］．http：／／www．unep．org／regionalseas／publications／reportsRSRSpdfs／rsrs180．pdf．

［3］UNEP／GPA．Implementation of the GPA at regional level：the role of regional seas conventions and their protocols［EB／OL］．（2006－11－24）［2013－03－21］．http：／／www．unep．org／pdf／GPA／The＿Role＿of＿Regional＿Seas＿Conventions＿and＿their＿Protocols．pdf．

［4］B Vaughan．Financing the implementation of regional seas conventions and action plans—A guide for national action，financing a Regional Seas ecretarial［EB／OL］．（2006－12－17）［2013－03－21］．http：／／www．unep．org／regionalseas／publications／reportsRSRSpdfs／rsrs180．pdf．

［5］UNEP／GPA Coordination Office．The Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land－based Activities：Key Outputs of IGR－1［EB／OL］．（2002－09－17）［2013－03－21］．http：／／www．gpa．depiweb．org／about－the－gpa／reviewing－the－gpa／igr．html．

［6］Helsinki Commission，Baltic Marine Environment Protection Commission．CONVENTION ON THE PROTECTION OF THE MARINE ENVIRONMENT OF THE BALTIC SEA AREA［EB／OL］．（2004－07－01）［2013－03－21］．http：／／www2．unitar．org／cwm／publications／cbl／synergy／pdfcat3helsinki＿convention．pdf．

［7］OSPAR Commission．CONVENTION FOR THE PROTECTION OF THE MARINE ENVIRONMENT OF THE NORTH－EAST ATLANTIC［EB／OL］．（2006－05－18）［2013－03－21］．http：／／www．ospar．org／html＿documents／osparhtmlospar＿convention＿e＿updated＿text＿2007．pdf．

［8］B Vaughan．Financing the implementation of regional seas conventions and action plans—A guide for national action，financing a Regional Seas ecretarial［EB／OL］．（2006－12－17）［2013－03－21］．http：／／www．unep．org／regionalseas／publications／reportsRSRSpdfs／rsrs180．pdf．

［9］B Vaughan．Financing the implementation of regional seas conventions and action plans—A guide for national action，financing a Regional Seas ecretarial［EB／OL］．（2006－12－17）［2013－03－21］．http：／／www．unep．org／regionalseas／publications／reportsRSRSpdfs／rsrs180．pdf．

［10］李建勋．陆源污染防治的区域性法律机制研究［J］．生态经济，2010（7）：170．

［11］Iain Guest．Mediterraniean States Agree on Treaty to Control Land－Based Pollution［J］．Ambio，1980，9（3）：194－195．

［12］国家环保总局．中国保护海洋环境免受陆源污染工作报告［EB／OL］．（2008－12－30）［2013－03－21］．http：／／www．zhb．gov．cnztbdhyhj／jh／200610／P020061009536445969042．pdf．

［13］林笛．聚焦：碧海行动拯救濒危渤海［N］．人民日报：海外版，2002－06－03（11）．