海南岛周边海岛旅游开发过程中需要注意的问题和对策

2014-04-04余扬晖刘建波

海洋开发与管理 2014年4期

余扬晖，刘建波

（海南省海洋开发规划设计研究院海口 570125）

海南岛周边海岛众多，海岛社会经济活动始于明清时期，直至20世纪90年代，有人类活动的海岛仍处于原始、单一、粗放的开发模式，既不利于海岛社会经济的发展，也不利于海岛资源环境的保护。从2010年《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）颁布施行，到海岛开发和保护相关法规、制度和规划的建立实施，以及全国海岛地名普查、海岛整治修复、领海基点保护范围选划等重要工作的开展，海岛的开发利用和保护逐渐走上科学、规范的发展道路。

海南省首批6 个可开发利用无居民海岛蜈支洲、东锣岛、西鼓岛、小青洲、加井岛、洲仔岛均定位为旅游娱乐用岛，这与海南建设国际旅游岛的目标是密不可分的，海南岛周边海岛的开发趋势将以旅游娱乐为主。根据海岛自身的特点进行旅游开发，合理、特色、可持续的开发利用海岛资源，对促进海南国际旅游岛的建设具有重要意义。

1 海南岛周边海岛概况

海南岛周边海岛有600 多个，主要分布在东部和南部沿海，以东北部的文昌市最多，约占海南岛周边海岛总数的50%。海岛类型包括基岩岛、沙洲岛和珊瑚礁岛，其中80%以上为基岩海岛；沙洲岛主要分布在河口和潟湖；由于近岸海域受人类活动影响大，珊瑚礁岛非常少，目前只有三亚白排和儋州大铲尾是珊瑚岛。海南岛周边海岛具有面积小、距海南岛陆岸近、淡水资源短缺、海岛生态系统脆弱、开发利用程度低等特点。

1．1 海岛面积小

海南岛周边海岛均为小岛和微型岛［1］。面积大于100hm2的自然海岛只有9个，最大的大洲岛面积为280hm2；面积为10～100hm2的海岛31个，1～10hm2的海岛58个；500m2以下的海岛数量最多，超过海岛总数的一半。

1．2 距海南岛陆岸近

海南岛周边除七洲列岛及其附近共41个海岛距海南岛陆岸大于10km 外，其他均为沿岸岛。沿岸岛中距海南岛陆岸1～10km 的海岛有50个，其余的都小于1km。

1．3 淡水资源短缺

海南岛周边的海岛，岛小坡陡，蓄水能力弱，发现有淡水资源的海岛约10个，并且水量都很小。目前进行旅游、国防等开发利用程度较大的海岛都是通过岛外引入淡水才能保证用水需求。淡水资源短缺会增加海岛开发难度和成本。

1．4 海岛资源比较单一

由于海岛面积小，海南岛周边海岛资源并不丰富。除前述的土地资源、淡水资源匮乏外，森林资源、矿产资源、滩涂资源、港址资源、生物资源等也较稀缺。开展海岛旅游的自然资源则相对丰富和优良，但一些海岛如西鼓岛和小青洲等仍缺少沙滩等必要的旅游资源，只能人工营造沙滩。

1．5 海岛生态系统脆弱

由于缺少淡水资源，海岛气候较为干旱，植被是海岛上最主要的自然生态系统，植被类型有热带常绿半落叶季雨林、灌丛和草丛，多以灌丛、草丛为主。受人类活动影响较大的海岛，岛上生长的乔木林大多为次生林。海岛动物以鸟类、爬行动物为主，哺乳动物少见。海岛生态比较脆弱，易受影响和破坏，而且往往是不可逆的。

1．6 海岛开发利用程度低

海南岛周边已开发利用的海岛约占海岛总数的1／10，其中以渔业用岛为主，多在河口、潟湖的沙洲岛上挖塘养殖；其次为公共服务用岛和农林牧业用岛；旅游娱乐用岛活动从20世纪90年代才开始，目前未超20个，部分海岛同时兼顾多种用途。总体来说，海南岛周边海岛开发利用程度较低，用岛类型较为简单。

1．7 周边海域环境较好

因海岛开发利用程度低，没有对环境污染较大的工业用岛，除位于潟湖或受陆源污染较大的河口地区的海岛外，绝大部分海岛周边海域水体交换能力强，水质和底质良好，大部分达一类海水水质标准和一类沉积物质量标准，渔业资源相对丰富，部分海岛周边生长有珊瑚。

2 海岛开发时需要注意的问题

2．1 海岛开发风险

因海岛四面环水，其地理位置的特殊性使得海岛开发涉及的风险因素是多方面的，包括政策风险、经济风险、资源风险、环境风险、技术风险和自然灾害风险等。海南岛周边海岛进行旅游开发时，应重点关注自然灾害风险和经济风险。

自然灾害主要考虑热带气旋、风暴潮、暴雨、巨浪等气象灾害和山体滑坡、崩塌等地质灾害。海岛易受自然灾害的影响，2005年的一次“达维”台风就将碧海情深景区在洲仔岛上的所有旅游设施摧毁殆尽。而且灾害发生后海岛的应急和救援工作开展难度很大。为降低自然灾害对海岛开发项目的影响，往往要采取建设防波堤、提高建筑结构抗震等级等工程措施。加上建设期建筑材料搬运、通水、通电、通信工程距离长而复杂，海岛面积小坡度大，不适合大规模机械化施工，人工费用高，运营期清洁能源、技术的使用，污水、固废上岸处理等，使得海岛开发成本比陆域开发成本高出几倍，投资回收期长，经济风险高。只有降低和规避海岛开发风险，企业才能盈利和持续经营，才能有利于海岛的经济发展。

2．2 海岛特殊用途

特殊用途海岛包括领海基点所在海岛、国防用途海岛和海洋自然保护区内的海岛等。《海岛保护法》明确要求对领海基点划定保护范围实行特别保护，禁止在保护范围内进行工程建设及其他可能改变该区域地形地貌的活动；自然保护区禁止开展与保护不一致的旅游项目和改变保护区内海岛的海岸线。海南岛周边的领海基点所在海岛和海洋自然保护区内的海岛允许开发，但在开发时必须严格遵守相关法律法规的规定和要求，以不影响海岛原有特殊用途为前提。因此，海岛开发单位在开发利用领海基点所在海岛或自然保护区海岛时会受到更多的限制和要求，海岛的使用申请、审批和监督检查也相对会更加严格。

另外，一些设置有灯塔、气象塔、国家大地控制点、水准点、地磁测量方位点等公共服务设施的海岛在开发过程中，海岛开发单位应根据相关法规或保护规定对公共服务设施和海岛地名标志进行保护，并为其他使用和维护单位提供方便。

2．3 海岛生态环境

海南岛周边大部分海岛上植被是最主要的生态系统，不仅为海岛动物提供栖息环境，还具有保护岛体的作用；海岛周边生长的珊瑚则是海域的主要生态系统，不仅维持海域物种多样性、构建水下珊瑚景观，又是抵御风浪保护岛体的屏障之一。海岛还是鸟类栖息的天堂，如西鼓岛、加井岛等海岛每到5—7月燕鸥等海鸟的繁殖期，岛上成群的海鸟很是壮观，到冬季便又能看到岩鹭等珍稀鸟类到此过冬。但海岛自然生态系统稳定性不高，易受人类活动影响和破坏，破坏后难以恢复甚至是不可恢复。海岛生态作为海岛开发的基础和可利用的资源，在进行海岛开发利用时要保护好，不仅要让海岛经济可持续发展，也要让海岛生态可持续发展，减少占用和破坏子孙后代的资源和环境。

3 海南岛周边海岛旅游开发对策

海南岛周边海岛要做好旅游开发，首先离不开政府部门的科学管理和对项目的引导。海岛管理部门和地方政府可以根据海岛分布、海岛资源条件、海域功能区划和社会经济发展状况等，对本地区的旅游用岛进行长远规划。规划范围根据当地社会经济发展需要灵活制定，可以是沿海大区域的旅游用岛规划、市县级辖区的旅游用岛规划或聚集性分布海岛旅游用岛规划等。区域性的旅游用岛规划可以统筹优化地区海岛旅游开发活动布局，引导企业对海岛旅游进行科学、生态、特色开发，避免同地区同类型旅游项目重复开发造成海岛资源浪费。结合地区社会经济发展趋势，进行海岛区域性统一规划和管理，更利于海岛保护和海岛经济快速发展。

从单个海岛开发项目来说，海岛开发单位对海岛开发的认知，以及对项目的科学决策和实施则是海岛开发项目成功的关键。海岛开发单位在考虑对海南岛周边海岛进行旅游开发时，不仅要注意上述问题，还可以从以下几方面入手，避免和解决一些开发过程中可能出现的问题。

3．1 合理定位海岛开发方向

因海南岛周边海岛面积都相对较小，海岛开发应考虑海岛拥有的土地资源、旅游资源、环境容量等因素，正确把握海岛优势和劣势，因地制宜、科学规划。土地资源相对丰富、环境容量较大的海岛可开展大众化的海岛观光旅游项目，让大众享受海岛资源，体验海岛旅游乐趣，如蜈支洲、分界洲和西瑁洲，目前开展大众海岛旅游都较为成功。面积和环境容量小的海岛则可考虑发展高端的海岛度假旅游项目，既保护海岛生态环境，又可为游客提供不一样的度假体验，如最近正在申请开发利用的东锣岛、加井岛等。合理定位海岛开发方向，才能在保护海岛的同时充分利用、发挥海岛资源和优势，促进海岛经济可持续发展。

另外，海岛旅游项目的建设内容和规模布局等都可能受所在海岛地理位置、现状特点的影响。海岛的同一个特点对某个开发项目来说可能是优势，但对另一个开发项目来说就可能是劣势。甚至对同一个开发项目来说，优势、劣势也是可以相互转化的。如，开发利用程度低的海岛，其优势是涉及的利益相关者少，有利于海岛用途转变和进行总体规划再开发；劣势是基础设施薄弱，增加海岛开发难度和开发成本。海岛开发单位在开发过程中，必须做好前期调研工作，摸清海岛的每个特点，解决如何从旅游开发项目的角度，将海岛优势发挥、劣势消减的问题。

3．2 合理利用和创造资源

海南岛周边海岛最突出的特点是面积小。受 “面积效应”的影响，海岛旅游开发过程中往往会受到海岛空间资源、旅游资源等条件的限制。海岛开发单位在开发利用海岛时应尽可能发掘利用海岛资源，包括植被景观、海鸟景观、海岛周边视觉景观、人文景观、地质遗迹、故事传说，以及矶钓场所、水下珊瑚景观等。同时，在规划用岛过程中可以根据海岛的现有条件创造旅游所需资源。如，小青洲面积仅2．3hm2，海岛北部侵蚀严重，无法在岛上建设旅游基础设施，进行海岛修复增加海岛土地面积3．419 9hm2后，便满足了旅游基础设施建设用地的需求；企业在蜈支洲周边海域投放珊瑚人工鱼礁，不仅可以保护和恢复珊瑚礁生态系统，还能为蜈支洲的水下旅游提供更多的资源和空间；西鼓岛周边掩护条件差，可以修建防波堤和拦沙堤营造平稳水域，降低游客上岛风险，营造人工沙滩开展旅游活动等。

3．3 与陆域开发相衔接

海岛开发不是孤立的活动，海南岛周边海岛要开发旅游必须依托海南岛陆域。首先，地区产业发展方向决定海岛开发方向，比如海南岛东部主要发展旅游业，西部主要发展农业和工业，所以海岛旅游开发多选择东部和南部三亚的海岛。其次，陆域可利用土地是海岛进行旅游开发的需要，不仅可作为上岛交通码头建设用地，由于海岛可用于建设的土地面积很少，还可以考虑将员工宿舍建在陆域，恶劣天气时还可作为岛上人员的临时避风点。像小青洲海岛土地稀少，但陆域可利用土地面积相对较大，小青洲度假酒店项目将酒店主体建在陆域，海岛客房只作为酒店配套提供高端度假服务的区域，将原本难以独立开发的海岛得以开发。第三，海岛的开发依赖海南岛陆域基础设施。海岛旅游开发前期通水、通电、通信，建筑材料运输，后期物质、游客上岛，污水、固废处理等都依赖陆域的基础设施。陆域基础设施越完善越有利于海岛项目的开发，否则将制约海岛项目的开发。如东锣岛因所在地区自来水厂供水水压不够，供水范围有限，目前无法通过海底管道实现淡水供应上岛，只能利用岛上的海水淡化设施提供一般生活用水，饮用水全部桶装利用船舶运至岛上，遇上恶劣天气船舶无法上岛，淡水供应不足便会影响岛上活动正常运营。陆域城镇污水处理设施滞后，只能在岛上配备污水处理设备自行处理，不仅增加了海岛开发成本，还使得本就稀少的建设用地更加紧张。因此海岛的开发不能脱离陆域建设，并且要考虑与该地区的城镇发展、土地利用等相衔接，才能更好地依托陆域，确保海岛开发活动顺利进行。