广西城镇化与农村生态环境协同发展的SWOT分析

2014-04-04张新文张国磊

山东农业大学学报（社会科学版） 2014年1期

□张新文张国磊

□张新文1张国磊2

中共十八届三中全会再次提出生态文明建设要点，重视生态文明建设与经济协同发展。广西作为西部唯一的沿海地区，其区位优势明显，有国家政策的倾斜。随着西部大开发的逐步推进，中国-东盟自由贸易区的建立，以及泛北部湾经济区域的深入发展，广西社会经济发展与城镇化进程突飞猛进，但农村生态环境却出现了“瓶颈”。因此，文章通过SWOT分析法对广西在城镇化背景下农村生态环境保护的优势、劣势、机会、威胁进行系统分析，就相应的对农村生态环境保护策略进行进一步探讨，以期对广西城镇化与农村生态环境协同发展起到指导作用。

城镇化；生态环境；SWOT分析

一、广西概况与SWOT分析概述

广西是我国少数民族自治区，社会与经济发展与否将关系到我国少数民族地区的稳定与和谐发展。从区域上看，广西是我国西部地区唯一的行政区，是连结东部、中部与西部省份的特殊地带，也是西南沿海大通道的重要枢纽。从发展战略看，是我国与东盟贸易往来的重要窗口，也是我国与东盟各国区域经济合作的承接者，是东盟博览会的常驻地。不可否认，广西在区位优势明显的背景下，从成立至今，GDP呈逐年递增趋势。从数据上看，广西GDP从改革开放之初的75.85亿元增长至2011年的11720.87亿元，年均增长16.78%，33年间增长155倍，人均GDP由1978年的222元/人增长至2011年的25326元/人，年均增长15.67%，市化率由1990年的15.1%增长至2011年的41.8%，年均增长率8.87%。[1]数据说明，广西在改革开放后，社会与经济发展得到前所未有的突破，城镇化进程同样稳步上升。然而，在高速经济发展与城镇化的背景下，广西同样面临经济发展与环境保护之间的困境，农村生态坏境污染与治理，是各地方政府面临的一大难题。

SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其作用在于将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配,有利于了解自己组织的优势(strength)与弱势(weakness)，掌握外部机会(opportunity)，规避威胁(thrends)，从而制定良好的战略方法。[2]同时，SWOT模型作为一种重要的战略思考工具,它在应用于私人部门战略管理过程中提供了深刻的洞察力,在政府管理中也日益受到重视并开始得到广泛应用。[3]通过SWOT分析，对广西在城镇化背景下农村生态环境发展所具备的优势与机遇，以及所面临的劣势与威胁进一步探索，通过数据分析法来诠释当前广西在城镇化进程中农村生态环境问题，并在此基础上提出相应对策，以期对广西城镇化与农村生态环境协同发展起到指导作用。

二、优势与劣势分析

正如马克思说：“经济基础决定上层建筑”。在多元发展的社会中，社会利益是多元的，社会的价值也是多元的，而利益和价值之间往往是冲突的。当代政府面临的复杂性、动态性及多元性的环境，政府面对的公共问题的复杂性，决定了政府的社会管理职能面临前所未有的挑战。而经济职能是政府行政管理的一项基本职能，是政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的全部活动，以促进地方经济发展。同样，广西在改革开放后，地方政府为经济发展提供必要的干预，使得经济快速发展。从静态来看，广西区位优势得到国家政策的倾斜，使得广西相对于其他西部地区更具有发展潜力。从动态来看，广西城镇化率与GDP逐年上升的趋势，在强有力的财政支持下，地方政府有能力去保持城市与农村生态环境的平衡。

(一)优势：动态与静态的解释

1.静态分析：区位优势与战略优势并存

从区域上看，广西壮族自治区地处中国华南沿海，位于东经104°26'-112°04'，北纬20°54'-26°24'之间，北回归线横贯全区中部。大陆海岸线长1959公里；东部与广东省省界长490公里，东北与湖南省省界长590公里，西北面与贵州省省界长780公里，西面与云南省省界长380公里，是西南沿海大通道的沿海地区，是连结东部、中部和西部地区的重要枢纽。[4]

从发展战略看，区域经济一体化与经济全球化已成为当今世界经济发展的两大潮流，广西是中国与东盟各国沟通的桥梁。随着2003年中国-东盟博览会常驻南宁，并每年以展览为中心，同时开展多领域多层次的交流活动，搭建了中国与东盟交流合作的平台。2010年中国-东盟自由贸易区的启动，使得广西经济发展得到前所未有的突破，2011年GDP首次突破1万亿大关。随着2006年7月第一届泛北部湾经济合作论坛在广西南宁举行，泛北部湾经济区域由原来的“6+1”(即中国与东盟各国合作)增长至2009年的“7+3”格局，2010年在“10+1”框架下全面推进中国-东盟经济区域合作。[5]2013年10月第八届泛北部湾经济区域论坛顺利召开，广西充分发挥北部湾城市群作为中国与东盟合作的互联互通桥梁纽带作用，形成以广西为中心点，连结我国东部、中部和西部，向东南亚各国辐射的经济区域，促进北部湾城市群与泛北国家城市间的多领域合作交流，进而将国家经济发展的战略提升至国际间的合作。与此同时，广西与东盟各国进出口贸易处于顺差地位，2003年进出口贸易总额为82619万美元增长至2011年955823万美元，出口总额年均增长38.23%，贸易顺差从2003年的27851万美元增至2011年的409163万美元(表1)。基于国家发展战略的需要，区位优势的广西在发展地位与国际形象逐渐提升，使广西相对与西部其他地区更有优势去处理经济发展与农村生态环境之间的平衡。

资料来源：广西统计年鉴(2003-2011年)。

2.动态分析：经济发展和城镇化协同

社会经济发展提供物质保证。从图1可以看出，广西生产总值，从1978年的75.85亿元增至2011年的11720.8，年均增长16.78%。1994年首次突破1000亿，达到1198.29亿元，2011年首次突破10000亿大关，达到11720.87亿元。尤其在2003年中国-东盟博览会与2006年泛北部湾经济区域的深入合作，广西2003年至2011年生产总值以年均18.67%速度递增，高于广西生产总值年均增长率。三大产业产值呈逐年上升态势，尤其是第二产业占广西生产总值的30%以上，从1978年的34%增长至2011年的48.4%，工业产值为GDP贡献所占比值越来越大，从另一个方面说，广西随着改革开放不断加快的步伐，工业化程度也在逐渐加快，为广西经济发展奠定基础，同时也为广西增加财政收入，使广西在投入农村生态环境治理提供资金与物资的保障。

城镇化与工业发展提供公共服务保证。从城乡人口变化(图2)来看，广西城镇人口1990年占总人口15.1%增长至2011年的41.8%，以年均8.87%速度递增，按照这样的趋势，在近5年内城镇人口将超过农村人口，实现地区城镇化与国家协同。工业产值由1978年的15.81亿元增长至2011年的5675.32亿元。年均增长17.95%，超过广西生产总值，已经初步具备了工业反哺农业的实力。从人口变化数据与工业产值数据反映出广西在改革开放以后，城镇化率与工业化程度得到明显加快。以过去我国利用城乡二元结构和农产品的“剪刀差”，牺牲农村和农业利益发展相比，城镇化与工业化并不是简单将农村资源迅速集中到工业与城市快速发展，肆意破坏农村生态环境谋求城镇化与工业化发展。从人本发展来看，城镇化发展以人为本，目的是改善农村居民的生活水平，将更多的公共服务投入在农村，是城乡居民享受到公共服务均等化。工业反哺农业、城市反哺农业将更多的社会资源投入到农村生态环境保护。

(二)劣势：平衡与制衡的解释

1.城镇农村发展不平衡

从区域发展来看，根据图3显示，广西地区间的发展不协调，出现中南部与周边地区二元结构，中南部工业较为发达，西北、西南以农业为主，经济发展较为滞后。从地势上看，广西四周多山地与高原，中部与南部多为平原，其中山地面积占总面积的59.5%，农民大多居住于山区,较为分散。加上山区农村交通闭塞,气候恶劣,农村生产方式与经济结构单一，经济相对与城镇比较落后。

2.环保投入不足,制衡农村生态良性发展

从整体上看，地区间投入不平衡。据(图4)，2007广西地方财政支出2944206万元，其中环保支出为28593万元，仅占财政支出的0.97。2008年增长至4.59%，但2009-2011年处于递减趋势。从横向看，2007年环保支出占财政支出比重最高的是梧州市1.35%与防城港市，最低的是百色市0.14%；2008年环保支出占财政支出比重最高的是南宁市9.87%，最低的是钦州市0.17%；2009年环保支出占财政支出比重最高的是北海市4.67%，最低的是崇左市0.27，2010年环保支出占财政支出比重最高的是玉林市5.99%，最低的是贺州市0.4，2011年环保支出占财政支出比重最高的是玉林市6.37%，最低的是来宾市0.04%。从纵向看，年均环保支出较高的有玉林市的3.76%南宁市3.17%，柳州市2.71%，桂林市2.71%，北海市2.63%；最低的是崇左市0.55%，贺州市0.64。从(图4)数据的高低分布得出，工业主要集中南宁市、柳州市、玉林市、防城港市，工业污染集中，因此这些地区的环境治理及环保支出所占比重比较大，崇左市与贺州市属于偏远山区，以农业为主，环境污染较小。

从总体上看，广西当前环保支出出现南高北低和东高西低现象。主要原因：其一，东部与南部地区以工业为主，工业化程度比较高，这些地区GDP贡献值大于西部与北部地区。东部与南部地区拥有更多财政支持环境治理，而经济欠发达的西部与北部地区则投入的资金相对比较少。其二，工业发达的地区，由于产业转移，地区间的环境污染趋于恶化，因此，东部和南部地方政府为保持生态可持续发展，加大对环保的支出，如南宁市在2008环保支出为117927万元，占财政支出的9.87%，玉林市在2011年环保支出为473896万元，占财政支出的6.37%。西部与北部地方政府则工业发展滞后，环境污染程度相对低。由于地区间环保投入不平衡，造成环境污染治理出现外部效应，导致广西农村地区生态环境恶化。

3.环保重视不够,环境意识淡薄

生态环境资源是人类共享的一种公共资源，具有一般公共物品的特性。由于公共性这一特征，任何人都可以利用，而在法律上并没有对这种公共资源权属做出明确的规定,使得生态环境资源的利用并无清晰的权利与责任划分,公共资源通常是作为大自然的恩惠被免费使用,导致“公地的悲剧”。[6]对农村生态环境的利用主要有三个主体：乡镇政府，乡镇企业，农民。首先，一些乡镇政府在权衡经济发展与环境保护出现偏差，过度追求经济快速发展而出现急功近利。其次，乡镇企业由于布局较为分散，工业技术及污染治理技术落后，甚至大部分企业没有污染治理设备，随意排放至周边环境，造成环境严重的污染。据(图4)所示，工业废水排放量从2005年的145609万吨增至2008年的205745万吨；工业废气排放量从2005年8339亿立方米增至2011年的29853亿立方米，最后，民众过度使用化肥，造成水体富营养化，农村生活垃圾乱推乱放，以焚烧为处理方式，造成大气污染，生活污水为经过处理直接排放到水体。由于企业缺乏社会责任与环保意识，农民环保意识淡薄，在工业污染与农村污染双重影响下，农村生态环境恶化加剧。

三、机遇与威胁分析

从SWOT分析矩阵图看，在西部大开发的政策以及国家“三农”政策倾斜的情况下，给广西农村生态环境治理带来前所未有的机遇，进一步提升了国家政策在基层政府的执行力。但机遇与威胁并存，广西仍存在城乡二元制未打破的局面，地区间发展不平衡，导致环保支持不平衡，同时面临工业转移带来的环境污染以及城市向农村废弃物转移的双重压力，威胁农村生态环境可持续发展。

(一)机遇：历史与现实的解释

1.西部大开发历史机遇

国家为协调东西部地区经济发展不平衡，“把东部沿海地区的剩余经济发展能力，用以提高西部地区的经济和社会发展水平、巩固国防。”2000年1月，国务院成立西部地区开发领导小组，经过全国人民代表大会审议通过之后，国务院西部开发办于2000年3月正式开始运作。随着西部大开发循序渐进，广西得益于西部大开发政策支持，在协调城乡发展以及基础设施建设上，得到国家资金的支持，对广西农村西部地区农村生态坏境治理提供外部资源，将东部地区先进污染治理技术投入到广西农村生态保护，给广西农村生态环境可持续发展提供技术支持。广西政府充分运用西部大开发政策，将协调发展观落实到地区农村生态环境协调发展，为农村生态环境良性发展提供指导思想，从而推动广西农村生态环境协调发展与可持续发展。

2.“三农”问题与新农村建设的政策机遇

在2003年初的中央农村工作会议上提出,把解决好“三农”问题作为全党工作的“重中之重”；自2004 年以来, 中共中央已连续发布了5个关于“三农”问题的一号文件,把解决“三农”问题作为政府全部工作的“重中之重”。[7]这些提法表明,党对“三农”工作的认识进一步深化,指明了全党工作战略部署的重点。2013年中央一号文件再次聚焦“三农”，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，推进农村生态文明建设，加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村，搞好农村垃圾、污水处理和土壤环境治理，实施乡村清洁工程，加快农村河道、水环境综合整治。党的十八届三中全会将“解决发展问题、改善民生”为第一要务。党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村以来,新农村建设关注达到前所未有的高度。[8]这些系统部署和战略举措,为广西农村生态环境治理带来了新的机遇。

3.“美丽广西·清洁乡村”活动的开展

政府通过政治手段(政策手段)动员群众参与乡村治理，并责任到基层政府及行政人员。例如2013年4月，为改善全区乡村群众生活生产条件、创造良好人居环境，自治区党委办公厅、自治区政府办公厅下发通知，开展“美丽广西·清洁乡村”活动。着重点在于乡村环境治理，一是将乡村垃圾清除，分类回收；二是治理乡村污水，净化乡村河流；三是清收和处理农业生产废弃物，控制农药、化肥大量使用。以期达到清洁环境、美化乡村、培育新风、造福群众的目标。“美丽广西·清洁乡村”活动实际是延续2007年广西开展的“城乡清洁工程”，在此基础上提高一个层次，并将重点放在农村生态环境治理。从社会动员理论看，政府通过自上而下的发动群众参与，增强政府与民众之间的沟通与合作,加大政府对公众参与的支持力度。[9]并在发展过程中，积极引导群众树立环境公共意识关，以公共价值和公益导向，积极努力教育和影响公民对环保的态度、行为和生活方式。[10]把可持续发展观落实到农村生态环境治理，和谐地方自然环境(人与自然之间的关系)与社会环境(人与人之间的关系)。

(二)威胁：内部与外部的解释

1.城乡二元体制尚未打破

由于我国政治与行政管理体制的影响，社会空间生产与消费的主导权主要掌握在“城市政府”手中，因此，在城乡关系问题上，其空间的特性就是城市与乡村“中心边缘”结构的形成与固化。[11]这种结构也从另一个方面反映出，我国的环保基本上是围绕着城市和工业来开展的,无论资金投入,还是在科研服务大多以城市和工业为中心的，乡村环保投入远远低于城市。由于城乡二元结构长期存在，城乡公共服务趋于非均等化，虽然近年来加大“工业与城市反哺农业”的力度，以及新农村建设的不断推进，但城乡二元体制尚未打破，城乡关系仍长期存在分割现象，相互竞争环保资源的所有权。由此衍生地方政府制定的环保政策执行出现城乡不协调，导致城乡生态环境发展陷入困境。

2.经济发展和环境保护矛盾引发社会问题

经济发展与环境保护之间的矛盾存在已久，两者的矛盾如得不到有效化解与平衡，那将会产生一系列社会冲突问题。在长期发展过程中，我国农村在经济发展层面的边缘化倾向越来越明显，除了为城镇化与工业化发展提供廉价的材料之外，农村地区还不得不容纳经济高速增长中的大部分衍生物，即：环境污染、生态退化等。在这样的背景下，我国的一些农村地区面临许多经济发展带来的压力，一方面受到工业转移带来的环境污染问题；另一方面在农村地区政府治理环境污染的投资不足，导致农村地区环境恶化。底层对于环境利益的诉求如果得不到及时处理，农民为维护生存权与生态环境的可持续发展，不得不动员和组织起来进行环境抗争运动，形成群体性事件。

3.产业转移带来的威胁

广西地处西部沿海地区，区位优势随着西部大开发的政策支持，中国-东盟自由贸易区的建立得到体现，再加上东部产业转移的机遇，广西加强了承接东部产业转移的招商引资工作，通过采取一系列行之有效的服务措施，吸引了众多大项目进驻工业园区，工业的转移给地方经济带来一定的增长，然而工业生产过程中所造成的污染也不可忽视，如(表2)所示。2005至2008年工业企业数由1738个增长到4811个，工业废水排放量由145609万吨增长到205745万吨，增长了41.30%；工业废气由8339亿立方米增长到11643亿立方米，增长了39.62%；工业固体废弃物由3489万吨增长到5417万吨，增长了55.25%。从2008年到2011年，工业废气排放量从11643亿立方米增长到29853亿立方米，增长了156.40%；固体废弃物由5417万吨增长到7438万吨，37.30%。根据数据显示，广西在城镇化过程中，工业生产总值年均以24.865%速度增长，而工业生产所排放的废气和固体废弃物的排放量分别以年均28.455%、13.57%速度增长。工业废弃物排放给环境带来一定的污染，而工业的发展无形中成为地方经济发展的重要组成部分，工业的产值支撑地方经济。但是，工业生产过程中给环境带来的压力是值得政府和企业首要面对的问题。

资料来源：广西统计年鉴(2005-2011年)。

四、广西城镇化与农村生态环境协同发展的对策和建议

通过SWOT模型分析(表3)，进一步了解广西在城镇化发展阶段的优势与弱势，掌握外部机会，规避威胁，为政府制定良好的农村生态环境治理战略方法提供参考，并在此基础上发挥政府职能，使公共服务趋于均等化，从而促进城镇化发展与农村生态环境发展协同，为此提出如下对策和建议。

(一)SO战略：加快产业升级，优化产业结构，发展循环经济

所谓循环经济,即“资源产品废弃物再生资源”的反馈式循环过程,可以更有效地利用资源和保护环境,以尽可能小的资源消耗和环境成本,获得尽可能大的经济效益和社会效益,从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐,促进资源永续利用。[12]首先，应将现存的乡镇工业进行产业升级，通过“升级-转型-优化”模式，淘汰“高耗能、高排放、高污染”(下称“三高”)的企业，并对“三高”企业引入严格控制。政府应加强对现有的乡镇“三高”企业进行污染治理监督，督促企业履行环保责任的同时，也履行政府环保的职责。其次，政府转变唯GDP政绩观，推行绿色GDP政绩观，在招商引资过程中更应引入“低能耗、低排放、低污染”(下称“三低)企业，并扩大“三低”企业在乡镇的规模，逐步取代“三高”企业独占鳌头模式，进一步有效地减少农村生态环境污染。最后，政府利用“循环经济”模式，将农村“三高”企业的固体废弃物进行统一的“回收-提炼-再生产”，将工业废水进行“回收-净化-再排放”，从而减少工业污染对农村生态环境的压力，进而实现工业发展与农村生态环境协同发展。

(二)WO战略：加大“工业与城市反哺农业力度，协调城乡发展

改革开放以来，我国工业化和城镇化的快速推进主要依靠低农地征用补偿、低农产品价格、低农民工工资来支撑,当前这种“三低”并没有得到改变,从而造成突出的“三农”问题,严重地影响着内需的扩大、社会的稳定、科学发展的实现以及和谐社会的构建。[13]为扭转“三低”局面，首先，应不断加快工业化与城镇化进程来带动农业生产的发展，利用工业化与城镇化所带来的现代农业生产技术，有利于提升农业生产效益和地位，从而保证农村生态环境治理的资金投入。加快工业化进程的同时，有利于扩大对农产品的需求，为农村生态环境治理提供现代科学技术和物资支持，从而减少农业生产对生态环境的污染。其次，工业反哺农业，有利于农村基础设施建设。通过运用工业污染治理技术，加强农村生活垃圾与污水排放系统等基础设施建设，以科技推动农村生态环境治理发展，使农村生态环境可持续发展。最后，以工业带动农业，发展循环农业，实现农业可持续发展，有利于防治农业污染。以工业循环经济理念和管理经验，加大开发资源节约型和环保型的农业技术，将工业废弃物综合治理技术投入到农村生态环境治理，实现农业与农村生态环境可持续发展，同时实现工业化与农村生态环境协同发展，有助于协调城乡平衡发展。

(三)ST战略：完善环保立法，加强环保宣传，提高民众参与力度

从近年来农村环境群体性事件来看，其诱因源自于长期的工业污染，一方面，当前地方政府唯GDP政绩观并未得到扭转，过度追求GDP短时间内增长，在招商引资方面，忽视环评，为“三高”企业“开绿灯”；另一方面，乡村企业缺乏社会责任和环保意识，为控制成本而忽视废弃物治理，导致周边环境长期遭受污染。政府与企业的行为，基于“经济人”假设，两者为追求利益最大化，以牺牲环境为代价，谋求经济的短时间快速发展的同时，也为环境群体性事件的爆发埋下隐患。因此，为预防环境群体性事件的再次上演。首先，地方政府应扭转唯GDP政绩观，将绿色GDP引入政府人员绩效考核，从而提升地方政府环保意识。其次，完善环评法规。政府在招商引资时应注重公民参与环评环节，并扩大民主参与范围，实现环评信息公开化，民众参与监督政府引入企业的一系列过程，有利于使政府经济管理职能公开化、透明化。最后，加强环保的宣传，提高企业环保意识，使其履行社会责任，并不断增强农村环保宣传及法律普及力度，从而提高农村环保意识与守法意识。并在此基础上，扩宽民众诉求渠道，加强政府回应力度，扭转民众“法不责众”心理，从而在源头上扼制群体性事件的发生。此外，十八届三中全会提出建立监管所有污染物排放的环境保护管理制度：“及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。”[14]因此，应加大对“三高”企业的处罚力度，使其更好地履行环保义务和责任。通过以上的举措，有利于农村生态环境和谐发展。

(四)WT战略：扩大环保支出力度，实现城乡环保均等化

当前农村生态环境恶化从侧面反映出我国一些地方政府存在环境治理投入不足现象，使地区城镇化与工业化遇到“瓶颈”，制约城镇化与工业化发展。一方面，当前我国环保主要集中于城市与工业，在资金和技术投入上远远大于农村，出现公共服务支出不平衡局势。另一方面，由于工业产值远远大于农村，政府的侧重点在于工业，注重工业发展带来的巨大财政收入，而落脚点在于农村，城乡发展不协调。因此，为协调城乡环保发展，实现公共服务均等化。首先，政府应建立合理的公共服务支持分配制度，扩大环保支出的比重，并协调好各地区间的环保支持平衡，使各地区在环保政策指导下，共同应对农村生态环境治理。其次，利用国家“三农”政策，结合地区实际情况，将农村生态环保政策落实到各地区具体工作中，以提高政策的执行力。最后，政府在扩大环保支持的同时，积极引导农民积极参与环保，形成政府与农民协同关系，为应对农村环境恶化提供人力支持，以期达到资源优化配置。

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