南通市城镇化过程中水环境调控研究

王银银， 张文锦

(1.南通大学 商学院，江苏 南通226019;2.南通市崇川区狼山镇街道办事处，江苏 南通226019)

城镇化不仅包括城市人口增长，还包括城市进一步社会化、现代化和集约化，是一个复杂的空间形态变化和社会经济发展过程. 城镇化是国家实现工业化、摆脱贫困，走上现代化道路的必然过程［1］.城市的城镇化发展进程往往用城镇人口占全部人口的百分比来衡量，依此反映人口向城市聚集的过程和聚集程度［2］［3］. 南通地处江苏东南部，南临长江、东濒黄海，是中国沿海经济带与长江经济带T型结构交汇点和长江三角洲洲头城市，水资源丰富.近年来，随着江苏沿海开发战略的实施，城镇化、工业化进程明显加快，由此引发的水环境问题日益凸显.因此，研究城镇化进程中水环境调控问题势在必行，对促进江苏沿江沿海开发、南通市城镇化可持续发展具有重要的战略意义.

1 南通市城镇化发展历程

南通市城镇化发展经历了多个阶段，从南通中心城市的出现到周边城镇的快速发展，到如今城镇多中心、网络化发展，不仅带来了人口增长、空间扩张，更带来了经济发展、人民生活水平的提高. 南通地区雨水充足、气候宜人，区域整体相对富庶，农村工业具备一定的基础. 随着运河的开凿、延伸，棉植的发展，南通经历了历史上城镇发展的高峰期.19世纪末20世纪初，清末状元张謇在南通实行了“地方自治”，以发展实业为目标，注重城市整体规划和发展，将南通划分为“一城三镇”，以唐闸为工业镇、天生港为港口镇、狼山镇为风景镇，可见他当时城镇化思想之雏形.张謇创建下的南通城是中国人自己规划建设的城市，也被当今学者称为“中国近代第一城”.南通城作为中心城市，也带动了周边城镇的发展，集镇发展迅猛，城镇之间通过水陆道里(交通)连通，城镇网络由此形成，为南通市现代区域城镇的发展奠定了坚实基础.

改革开放前，南通市城镇发展速度较为缓慢，城镇化水平偏低，1978年仅有21个建制镇.改革开放以来，伴随着国家和地区产业结构不断升级、农村劳动力向城市地区不断转移，我国城镇化发展显著［4］.1984年，南通市作为中国首批14个沿海对外开放城市之一，率先在新开镇建立了国家经济开发区.南通市的乡镇经济如同雨后春笋，在江海大地遍地开花.至1988年，南通市建制镇增加了35个，达到56个建制镇.1992年小平南巡讲话后，南通紧紧抓住机遇，积极推动城镇发展，先后有四个县分别撤县立市，并积极建立经济开发区，县区更是成为人口集聚的主要空间.至1999年，南通共有建制镇105个，11年增加了49个建制镇. 进入新世纪，随着全球经济化，南通充分利用“上海后花园”区位优势，积极招商引资，人口扩展迅猛，并向中心城镇集聚，城镇化水平达到32.06%，2004年南通市建制镇达到127个.截止2012年末，南通市城镇化率已达58.73%，同时还建成了各级各类开发区，诸如南通市经济技术开发区、苏通科技产业园等. 南通还积极加强与苏南地区、上海的互动发展，为更高层次的城镇化水平发展创造了条件.

2 城镇化进程中水环境问题分析

水环境是指自然界中水的形成、分布和转化所处空间的环境，围绕人群空间及可直接或间接影响人类生活和发展的水体，其正常功能的各种自然因素和有关社会因素的总体. 随着社会现代化步伐的加快，城镇化在推动工业发展、提高经济效益的同时，水环境问题已经成为不得不正视的问题. 目前，我国城市90%的河道受到不同程度污染，绝大多数河道及湖泊人工污染严重，这种污染已超过自然资源的自我修复能力，城市水环境尽显危机. 南通经济社会发展正处于全面小康向中等发达经济过渡的关键阶段，而城镇化进程的加快则导致了水环境问题凸显，主要体现在用水结构改变、水污染严重、防洪除涝能力不强等方面.

2.1 用水结构改变

城镇化发展推动了产业模式的变化，工业用水比例急速增长，由1978年的不足3%上升至2012年的16%;生活用水也相应增多，由8% 上升至14%;而农业用水量则呈现下降趋势，由96%降至74%.城镇和农村的生产、生活方式区别在于农村以第一产业为主，城镇则以第二、第三产业为主. 因此，城镇化发展使第二、第三产业用水大幅增长. 城镇化进程中产生的水资源供需压力主要与城镇扩张规模有关，城镇化发展提高了水资源利用效率、增强了水资源管理水平［5］.南通市可供水资源量分为地表水资源量、引江水量、过境水量、地下水资源量，目前水资源主要来自降雨产生的地面径流和长江引水两个方面，占全市可供水资源的97%. 南通市区虽然紧邻长江，完全能够满足社会经济发展对水资源的需求，基本不存在资源型、工程型和水质型缺水，但6月中下旬全市农业用水高峰期和冬春季节性水资源短缺却十分突出. 由于南通各县市地下水开采过于集中，已导致局部地段地下水位大幅度下降，产生了地下水位降落漏斗和地面沉降集中现象，严重影响了地下水资源的总体开发，为洪涝灾害埋下了祸根，水体形势愈发严峻［6］. 预计到2020年，南通市需水量和可供水量在保证率为95%的情况下，将由2010年的63. 81 亿m3和75. 1亿m3分别上升至2020年的74.73 亿m3和76.92亿m3，余缺量由11.29 亿m3降至2.19 亿m3［7］，相关部门必须加强对区域用水的规划配置，杜绝水资源短缺现象的发生. 随着江苏沿海开发的深入推进，南通特大城市建设步伐不断加快，社会经济持续快速发展，人们生活水平不断提高，城市建设、产业发展、生活用水等对水资源的需求量不断增加，城市水资源供需矛盾将逐步显现.

2.2 水污染严重

城镇工业生产迅猛发展，使人们一味地追求经济效益而忽视了环境效益. 城镇由于受到资金、市政建设、排水体制、污水处理设施及居民环保意识等方面的限制，一些沿江沿海化工企业利用南通三面临水、河网密布、引江排海灵活的区位优势向河道内排放超标废水、污水. 化工企业的排海问题已从城市向农村扩展，加大了对生产、生活和生态用水影响的辐射面.根据2012年主要流域重点断面水质自动监测站数据统计，全国主要水系131个重点断面水质中，水质符合或优于Ⅲ类及以上的水体断面占73%，其中长江流域南京林山断面水质处于Ⅱ、Ⅲ类之间，尚有很大改善空间. 此外，随着农业科技水平的提高，农业用水对地表水的污染也不容忽视，就南通地区当前环境治理力度，水体恶化势头虽得到了有效遏制，但恶化趋势不可避免. 如若不加大整治力度，河网密布将为污染面的扩散提供载体，严重影响农牧业的产量、质量，导致生产、生态危机.工业废水是城镇水环境的主要污染源，其特点是悬浮物、BOD 含量高，pH 值变化大，有毒有害成分多，如曾被评为“中国色织名镇”的某乡镇，其支柱性产业为色织业，该产业在为该镇创造80%财政收入以及90%农民增收的同时，却给当地水源及生态带来无法估量的破坏，传统的水处理技术难以处理原水中的有毒物质，对人类健康带来较大隐患.环境检测中心站曾对某港口工业园区旁的水产品重金属含量进行取样，结果显示砷在所有水产品中含量普遍较高，镉在贝类产品中严重超标［8］.

2.3 防洪除涝能力不强

水资源的自然属性决定了城市防洪系统是一个有机整体，与区域和流域防洪系统密切联系，由于大多数重要防洪措施和蓄滞洪区都建在郊区和下辖市县，甚至超出行政区以外［9］. 目前南通市已建成主海堤219.354 km，不同长度护堤丁顺坝21条，各类穿堤建筑物36 座，其中大部分涵闸建设年代已远，老化、损坏现象严重，已成为挡潮隐患. 南通市分属长江和淮河流域，通扬运河、如泰运河以南为长江流域，以北为淮河流域. 从水灾统计资料来看，涝灾在水灾害损失中占比呈增长趋势，且在南方流域中下游平原地区和城市表现的更为突出.在我国水灾害损失中，涝灾损失约为河道洪水的2倍［10］.作为长三角和江苏沿海地区的重要城市，南通城市内涝情况较为明显. 南通市区分属高、中、低三种不同水系，低水系相对于中高水系、中水系相对于高水系均存在高水压境的防洪问题，城镇防洪主要是过境行洪河道高水位防御和高低水系控制两大方面;内涝主要是由于城镇不透水面积的增加，导致地表积涝水量增多，排涝通道和滞蓄雨水设施不足，造成季节性强降雨时的内涝. 目前，南通市区防洪标准为50 a 一遇，除涝标准为20 a 一遇，与国家水利部《防洪标准》的规定不相适应.

3 实现城镇水环境健康化的主要对策

城市水环境是提高城市综合承载能力，积极稳妥地推进城镇化进程的基础支撑和重要保障. 结合南通实际，以科学发展观和现代治水理念为指导，通过强化水资源保障能力、增强水环境承载能力、提高水灾害防御能力、提升水经济调控能力，实现城镇水环境健康发展.

3.1 强化水资源保障能力

结合南通城镇水资源供需实际，充分考虑南通特大城市建设和人口快速增长对水资源需求，应开源节流、扩大引江、调整配置、加强保护，提高南通城镇水资源保障能力.

1)优化水资源配置. 目前，南通城镇的供水基本依靠长江引水，水资源供给量很大程度受制于引水河道、提水泵站等引水配套设施的引排能力. 为满足南通季节性水资源短缺和城镇化发展对水资源需求，一方面着力提高引江能力，建设清水通道，加强河道疏浚，恢复河道引排能力，进一步完善自流引江供水体系，并辅以动力提水，不断扩大城市供水范围;另一方面优化水资源分配关系，建立水资源宏观和微观评价指标体系，科学分析区域经济发展、人民生活水平提高和生态环境保护之间的水资源合理分配关系，产业内部农业、工业和第三产业之间的水资源分配关系，不断优化水资源配置，提高用水效率和效益.

2)加强饮用水源地管理.南通市区目前拥有狼山水厂、洪港水厂、芦泾港水厂、南通港水厂等4 座地面水厂，均取用优质长江水，饮用水水质综合合格率达100%.饮用水源极为重要，要防患于未然，完善城市饮用水安全保障体系. 一是完善法律法规体系，在《南通市县级以上集中式饮用水源地保护区专项整治工作方案》基础上，制定出台《南通市饮用水源地保护与管理办法》;严格执法力度，推进长江沿岸重点工业污染源的全面达标排放和入江河道的综合整治，全面提高水体达标水平. 二是加强制度建设，完善“联席会议”制度，坚持阶段普查与日常巡查相结合、集中检查与定期督查相结合，积极探索饮用水源地保护与管理的长效机制. 三是加强饮用水源地水质的动态管理，建立饮用水源地水质远程监控系统，使突发污染事件对水源地的影响在第一时间得到反馈和处置，确保市民持久喝上干净水.

3)完善用水管理.一是加强城镇建设项目监督管理，根据水资源与水环境承载能力，合理确定产业结构，限制高耗水、高污染工业项目，明确节水设施与主体工程要同时设计、同时施工、同时投入使用.二是建立用水总量和用水效率控制制度，加强用水定额管理，分类分地区逐步扩大计划用水和定额管理实施范围，依法完善计划用水管理，逐步实现用水总量控制、用水计划分解和超定额计划加价.三是加快城市供水管网技术改造，对严重老化的管网进行更新改造，推广应用供水管道连接、防腐等先进施工技术，有效降低输配水管网输漏损失.四是全面推行节水型用水器具和产品，组织开展节水器具和节水产品推广和普及工作，对老居民集中小区用水器具进行改造，新建、改建、扩建的居民住宅及公共建筑禁止使用国家严令淘汰的用水器具.五是加大节水宣传力度，着力提高市民节水意识，培养市民节水习惯，促进市民逐步从“被动节水”向“主动节水”转变，不断提高生活用水效率.六是加强节水型载体建设，开展节水型示范单位、节水型示范高校和节水型示范社区创建活动，发挥其在节水型城市建设中的示范带动作用.

3.2 增强水环境承载能力

提高南通市城镇过程中水环境承载力，关键在强化水污染防治、加强水功能区建设、改善恢复水生态.

1)强化水污染防治.城市水污染的主要原因是城市生活废水和工业污水的排放. 结合南通城镇化过程的实际需求，加快城镇污水处理设施建设步伐，建立健全城镇生活污水收集系统，严禁直排入河.逐步推行城市大型公共建筑建立中水系统，新建供水设施与污水处理设施同步规划建设. 加强对工业点源的治理，严控入河排污口设置，全面推动工业企业“退二进三”、“退城进园”.通过科技创新、技术进步，提高工业废污水的处理率与回收利用率.

2)加强水功能区建设. 加快清水通道建设，利用长江潮汐特点，采用引排结合的方法，增加内河水环境容量，改善内河水质. 根据水量水质动态变化规律，制定分阶段水质目标，分析计算水体纳污能力，制定污染排放总量控制和削减方案，确保水功能区水质达标. 加强入河排污口综合整治，严格按照《南通市水功能区划》要求，对禁止设置区、允许设置区和限制设置区进行划分，有计划、分步骤制定城区河道入河排污口污水截流并网方案，对入河排污口不具备集中入网条件的，要因地制宜，实施截污导流、异地排放、转向排放等有效措施. 强化水功能区监测与管理，按照常规监测与自动监测相结合、定点监测与跟踪监测相结合、定时监测与实时监测相结合的原则，加快清水通道、重要入境河流、饮用水源地等重点水功能区自动监测站点建设，适时发布重点水功能区水质通报，不断提高水环境监测的自动化、网络化、即时化和智能化水平，适时掌握重要水域的水质水量状况，保障饮水安全、优化调水引流、避免或减轻突发性水污染事故造成的损失.

3)改善恢复水生态. 结合《南通市城市总体规划》修订，加大水面补偿力度，逐步提高城镇水面率.完善现有水利工程引、排、挡功能，在保证城市用水的同时，灵活调度沿江涵闸启闭次数，利用潮汐促进水体流动，不断提高河道水体的物理容量和生物容量.严格执行《南通市城市水系规划》，综合实施河道清淤、坡面植被防护、河坡道路绿化、内河河道整治、放置生态浮床、进行增殖放流等方式，加快河道水生态恢复，打造“水通、水动、水清、水灵、水美”的城市水环境.恢复湿地植被、优化湿地植被组成、调整种养模式，推进湿地恢复与重建工程. 加强水土流失治理，综合运用水土保持技术，采取坡面治理与沟道治理相结合，植物防护与工程防护相结合，防止水土流失. 通过控制地下水开采，逐步降低地下水漏斗区面积率.

3.3 提高水灾害防御能力

随着南通城镇化进程的快速推进，城镇人口和经济总量不断扩张和集聚，对水灾害防御能力提出了更高要求，因此需巩固防洪工程体系，提高防洪除涝标准，进一步完善防洪除涝非工程措施，加快建立与南通经济社会发展相适应的防洪保安能力和抗风险能力，形成完善的防洪除涝减灾功能体系.

1)构建立体式防洪体系.南通滨江临海的独特区位，决定了水利建设不仅要满足防洪除涝的要求，更需防御沿江沿海的高潮位. 加强城市防洪，保障城市安全，必须从区域和流域的角度进行统筹考虑，构建完善的基于“流域—区域—城市”立体式防洪网络体系.根据《江苏省沿海滩涂围垦开发规划》和《南通市沿海开发规划》要求，加强海堤达标建设，适时外移海堤和沿海挡潮闸，确保沿海堤防全面达到防御50 a 一遇黄海高潮位+10 级风浪标准，重点堤段达到防御100 a 一遇黄海高潮位+10 级风浪标准. 结加强半高地设防和低洼区独立水系建设，完善高低水系控制线建设;加快骨干河道整治，恢复提高原有排水能力和调蓄能力，适当增加排涝口门，扩大排水入海出路，构建与流域防洪减灾体系相适应的区域防洪减灾体系. 进一步完善城市防洪除涝工程体系，加快沿江防洪控制建筑物、高低水系防洪控制建筑物的更新改造，对城市规划区河道进行全面整治，包括疏浚、河道开挖与贯通、生态护岸或护坡、滨河绿化等，不断提高城市排涝能力，实现市区防洪标准达到防御200 a 一遇、排涝标准达到防御20 a 一遇的目标，初步形成较为完善的城市防洪除涝工程体系.

2)加强非工程措施.非工程措施就是综合运用经济、科技、行政、法律、政策等多种方式，弥补工程措施在防洪除涝方面的不足，力求在防御和适应洪水之间寻找一个对社会经济影响最小的管理方式，促进工程措施发挥最大效应. 目前，江苏省已建成了省到市级防汛指挥部的防汛计算机网络系统和气象卫星云图接收系统，南通市也建立了防汛决策系统，初步形成了防汛工作的信息化. 要彻底转变对工程“重建轻管”的思想，加强对防洪工程的维护和管理;建立健全水情测报、预报、警报系统，为防汛指挥系统提供可靠的水情预报;要根据水情、灾情和工情的动态变化适时进行防洪除涝工程及非工程措施调度方案的调整;建立洪水风险管理系统，对沿海沿江、河道及分蓄洪、行洪区进行严格管理，控制利用方式，严禁设置行洪障碍，同时做好对易遭受洪涝灾害的地区进行年度、季节性风险评估;严格执行防洪法律法规的各项规定，完善抢先救灾与灾后恢复体系. 坚持防洪与除涝并举，加强行政执法，严禁城市建设对内陆水面的蚕食;健全政策体系，采取“退地还水”、移民安置等方式，有效增加易涝区城市水面面积;完善修订城市建设总体规划，适度超前建设城市雨洪利用设施，以分散式的雨洪就地滞蓄消化措施达到城市除涝目的.

3.4 提升水经济调控能力

水资源的稀缺性、使用的竞争性，决定了水资源具有明显的经济属性. 目前我国水权交易和水市场制度还处于理论研究和小范围实践探索阶段，现行水资源管理主要依靠行政、法律手段，市场机制的作为并未得到有效发挥，水资源价值未能得到真实反映.因此需积极探索，大胆创新，充分发挥水环境对社会经济发展的支撑保障作用，不断提升水经济调控能力.

1)建立水污染补偿机制.以城镇水资源的整治恢复与社会财富再分配为内容，加快制定《南通市城市水污染补偿办法》，将排污收费(税)制度上升到法律高度，以法律手段保障城市水污染补偿机制正常运行. 按照“污染者付费、受益者补偿、保护者受益”的原则，明确补偿主体和补偿形式，科学确定补偿标准计算方法［11］. 严格环保执法，合理界定责任主体，鼓励公众参与，设立污染举报专线和信箱，进一步加大对企业排污的监管力度. 建立水污染补偿专项基金，逐步加大财政转移支付中对水污染的补偿力度，强化水污染补偿费(税)征收，坚持多元化筹资，逐步形成固定的水污染补偿资金渠道，做到专款专用，实现补偿资金管理规范化. 按照饮水水源地保护的有关政策法规，重点加强城市集中式饮用水源地生态补偿机制建设.

2)完善水价机制. 科学合理的水价机制，有利于水资源高效、可持续利用，对于缓解水资源危机引起的一系列经济问题具有积极推动作用［12］.南通市应在现有水价改革基础上，加快建立更为科学的水价形成机制. 一是继续推行分阶段提高水价、阶梯性水价政策，坚持兼顾公平和效率原则，针对不同用水主体、不同群体收入水平，按照可承受的原则确定合适水价.二是进一步规范城市生活用水和工业用水计量技术，加强供水、排水和治理成本核算，合理确定水价构成要素及其比例关系，针对单纯提高水价对供水单位节水激励具有负效应的实际，适当增加水资源费，鼓励提高供水效率，形成水价对终端用户和供水单位节水的“双激励”.三是加强水费征收力度，强化水费使用监管，确保水费真正用于水资源保护、供水设施改善等相关领域. 四是提高水价制定透明度，建立健全水价听证制度，增强水价制订过程的公众参与程度.

4 结束语

水环境是城市空间结构的重要组成部分，在现代城市中具有环境、生态、景观、文化、心理等多方面价值，是促进城市发展、改善城市环境、提升城市品位、打造城市特色的重要手段［13］. 水环境直接关系到城市形象和城市居民的生活环境质量，是衡量城市是否宜居的重要标准. 作为江苏沿海中心城市的南通，要充分把握和利用双重国家战略叠加的机遇，发扬“包容汇通，敢为人先”的南通精神，进一步推进城镇化过程中水环境调控作用，为南通建设沿海特大城市、加快实现基本现代化奠定坚实的水利基础.

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