《种子法》存在的问题浅析及修改建议

□谭功燮/四川省种子站

《种子法》存在的问题浅析及修改建议

□谭功燮/四川省种子站

1 现行《种子法》存在的突出问题

《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）颁布10多年来，有力地促进了我国种业、林业的发展，对整个经济和社会可持续发展起到了积极、重要地作。随着社会经济的发展，尤其是2011年国务院8号文件出台后，法律规定中一些不适应种业发展的条款也逐渐显现出来。

（1）执法主体不明确，职能职责不明晰。《种子法》中没有明确种子、种苗管理部门的职能职责，导致执法主体不明确，种子执法作为专业执法与综合执法之间存在权责不清、分工不明的问题。同时，总则中强调各级人民政府农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内的种子工作，但在罚则中出现了工商行政管理部门，在执法中必然导致多头管理现象的发生，会影响种子法的有效贯彻执行。

（2）法则界定模糊，操作难度大。《种子法》条款框架较粗，部分条款法则界定模糊，可操作性不强。如：使用种子发生民事纠纷时可以向仲裁机构申请仲裁，但未明确仲裁机构具体为哪个部门，导致实际操作难度大。

（3）存在法律条文分散、不完整的现象。《种子法》的内容比较全面，但原则性的规定过多，需要相应的行政法规和部门规章进行补充，就使得有关法律规定过于分散；在种子生产、违法行为惩处方面存在不全的现象，如：申请种子生产许可证对种子生产面积未作申报要求。

（4）处罚力度小，违法行为时有发生。按照现行种子法的规定，处罚标准低，不足以震慑不法企业，难以遏制当前违法种子案件高发的态势，不法企业通过销售套牌种子可以轻松获利数十万，甚至是数百万，相比之下，罚款则少得可怜。违法成本低，导致假冒套牌的种子案件常常发生，严重干扰了正常市场秩序，严重威胁粮食生产安全和主要农产品有效供给。

（5）品种管理法律依据不充分，监管难度大。一是非主要农作物品种市场准入未纳入监管。近年来，特色效益农业快速发展，非主要农作物种植面积增加，种子需求量和供应量逐年攀升，但其市场准入却未将其纳入监管范畴。不法分子受利益驱使，肆意生产、销售假冒伪劣非主要农作物种子，这给种子市场监管带来很大的难题。调查显示，近年非主要农作物种子假冒伪劣案件呈高发趋势，严重损害了农民利益，形成社会不稳定因素。二是林木品种乱引乱繁问题突出。《种子法》只规定了从相邻省区引进良种需进行审批和从外地调种要到当地林业主管部门备案，却未对从非相邻省区引进良种和普通品种作出任何规定，也没有对违反相关规定的行为作出具体处罚的规定，由于缺乏引种监管的法律依据和处罚手段，造成监管缺失，乱引乱繁现象频繁发生。

（6）救灾备荒种贮备制度不完善。救灾备荒种贮备对保障农业生产安全和维护社会稳定具有重要作用，《种子法》总则中仅提出国家建立种子贮备的制度，未对省、市、县各级政府种子贮备作要求，导致目前救灾备荒种贮备制度不完善、功能不齐全，主要表现在贮备种数量偏少、范围窄、补贴低等方面。

（7）缺少执法监管经费，执法手段落后。一直以来，各级财政都没有把种子、种苗执法经费纳入财政预算，种子、种苗执法缺乏资金的保证，执法设施设备落后，没有必要的交通工具和种子、种苗常规快速检测设备，执法手段落后、执法能力弱，对种子、种苗生产经营过程中的监管根本不能适应行政管理和行政执法的要求。

2 修改《种子法》的有关建议

（1）进一步明确种子种苗管理机构职能职责。2006年5月，《国务院办公厅关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》要求明确部门职责，进一步健全种子管理体系。2011年国务院《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》要求健全职责明确的管理体系。2011年，农业部成立了种子管理局，全国不少种子管理机构纷纷改为参公管理或管理局，种子管理机构职责从品种试验审定到退出、亲本繁殖到大田生产用种的全程监管扩展到品种标准样品收集、品种真实性和纯度的分子检测、品种权保护等。建议在修改《种子法》时，应进一步明确种子、种苗管理机构职责职能，以健全种子管理体系，强化种子市场监督管理。

（2）加大种业发展扶持力度。建议在修改《种子法》时应进一步加大对种业发展的扶持力度，明确增加种业财政投入，国家和省级政府设立专项资金或种业基金，扶持良种选育、推广、种质资源保护等；加强农作物种业基础性公益性研究，积极构建商业化育种体系；加大种子企业信贷扶持，政策性金融机构应及时为种子生产、种子贮备提供资金支持；实施种子企业税收优惠政策，对“育繁推”一体化种子企业免征企业所得税；将农作物种子生产纳入政策性农业保险，将农作物种子列入鲜活农产品品种，并将种子运输纳入鲜活农产品运输绿色通道管理。继续实施林木良种补贴制度，对国家和省级重点林木良种基地实施补贴，改善基地的生产条件，保护基地的种质资源。

（3）强化种质资源保护，提高种质资源保护的可操作性。随着人类社会生产活动扩展，植物遗传资源越来越窄，为维护生态资源战略安全，国家有必要重点保护一批种质资源，但原有条款比较笼统，在保护措施与法律处罚方面可操作性较差。建议种质资源保护章节明确重点保护范围，对进出口种子作相应规定。

（4）重新确立林木种子品种审定范围。《种子法》规定主要林木必须经过审定通过后才能推广经营，但主要林木只是个相对概念，行政机关不可能随时更换和公布。适宜种植区域有一定限制，此地可能是主要造林树种，在另一地就是非主要造林树种；这阶段是主要造林树种，在另一时期可能就是非主要造林树种。因此，不宜强行规定某些林木作为主要林木必须要经过审定才能生产经营，建议林木品种的审定，只适合自愿原则。

（5）加大行政处罚力度。赋予农业行政主管部门必要的行政强制措施，如种子案件查处过程中的查封、扣押等强制权。现行《种子法》没有赋予农业部门必要的行政强制权，导致种子执法中一些违法行为得不到及时制止和处罚，影响了对种子违法行为的查处力度。要加大对种子违法行为的处罚力度，如加大罚款幅度，对违法情节严重的种子企业，在吊销其生产经营许可证的同时，规定其主要责任人和直接责任人10年内不得从事种子生产经营等。