产能过剩化解对策<br/>——国企盲目投资扩张诱因分析

产能过剩化解对策
——国企盲目投资扩张诱因分析

2014-04-04王立国农媛媛

首都经济贸易大学学报 2014年5期

王立国，农媛媛

(东北财经大学投资工程管理学院，辽宁大连 116025)

一、引言

自改革开放以来，中国先后经历了几次较大规模的盲目投资热潮，导致了许多行业产能过剩。国有企业偏好投资的钢铁、水泥、煤炭、船舶和电解铝等行业成为产能过剩的“重灾区”，许多国有企业正面临着产能过剩的困境。根据工信部公布的《2013年19个工业行业淘汰落后产能企业名单(第一批)》，焦炭行业中，上市公司4家，分别是煤气化第二焦化厂、包钢股份焦化厂、山东钢铁和太化股份，均为国有企业；水泥行业涉及140家上市公司，其中金隅股份、天山股份和冀东水泥等众多企业均为国企或有国资背景。2012年，国企包揽上市公司巨亏榜前十，中国远洋继2011年亏损104亿元后，2012年再度亏损95亿元，蝉联亏损榜冠军，随后依次是中国铝业、中国中冶、鞍钢、马钢股份、山东钢铁、安阳钢铁、锌业、华菱钢铁和二重。从行业分布来看，钢铁企业占了5家；从企业性质来看，央企占了5家，亏损的主要原因均为产能过剩。

本文试图阐述的观点是，若从企业层面去思考，国企的盲目投资扩张正是导致产能过剩的直接原因之一，而隐藏在这种投资冲动背后的深层次原因，则是经济体制缺陷和国企产权缺陷。要想化解体制性的过剩产能，必须触及体制上的病灶，通过实质性的体制改革建立起长效化解机制。

二、国企视角下产能过剩的直接成因

过度投资引发产能过剩已是被广泛认可的观点。韩国高等(2011)提出，导致中国出现产能过剩的原因有很多，包括经济体制和厂商策略等方面，但归结起来，过度投资是这些深层次原因呈现出来的最直接因素。投资刺激下，旺盛的市场需求会引导资金、技术和劳动力等生产要素向盈利性高的行业进行配置，加上中国特有的行政性介入严重干扰市场正常的供求信号，于是这些行业供给量的陡然增加促成了产能过剩[5]。中国国有企业的过度投资扩张正是产能过剩的直接成因，这种行为主要包含以下几方面的表现和特点：

一是扎堆投资。西方国家政府在调控经济时以利用金融杠杆为主，而中国除了金融杠杆还有更加有效的经济杠杆——庞大的国有经济部门，通过它们，政府可以借助行政方法将政策推行下去。在政府企图救市的时候，国有企业起到了很大的作用。据统计，2008年实施的“四万亿”投资刺激计划中，近80%～90%资源都流入了国有企业和部门，国企又将很大比重的资源投向了“铁公基”等重大基础设施建设项目，顺势拉动了密切相关的钢铁、水泥、玻璃、煤炭和铝业等行业的投资增长，使得这些行业不同程度地呈现投资过热的现象。中经统计数据库数据显示，2007年全国工业总产值405177亿元，其中国有企业工业总产值36387亿元；2008年全国工业总产值507285亿元，其中国有企业工业总产值46857亿元。从增长速度来看，2008年国有企业创下21世纪以来的最高纪录，若忽略价格变动的影响，国有企业28.77%的工业总产值增长率高于总体的25.20%；从所占比重来看，国有工业企业工业总产值占比由2007年的8.98%上升到2008年的9.24%，说明2008年投资刺激政策对国有企业加大工业投资起到了显著的正向刺激作用。可以看到，在央企、国企集中的工业行业如钢铁、水泥、玻璃、船舶和电解铝等，产能过剩现象尤为严重。

二是无边扩张。一些国有企业利润丰厚又不用分红，加之宏观经济形式良好，于是产生了强烈的投资冲动。在进行投资决策时，国企常常不以市场为导向而偏好“全面撒网”。它们不管实际市场需求如何，也不深入探讨行业发展前景，哪里热就投向哪里，有时候地方政府提出的产业政策缺乏市场响应，国企还主动承担起实现政府发展规划的义务。这样一来，本应该在少有的几个垄断性行业中存在的国有经济，也逐渐向广泛的一般竞争性行业渗入。研究表明，国企与民企并存的一般竞争性制造业更容易出现产能过剩的问题，而以国企为主的垄断或者多头垄断行业和竞争程度较高或者以非国有企业为主的行业，则不容易出现产能过剩或者产能过剩的程度较轻。文宗瑜(2013)提出，在2005～2010年，央企有几方面的扩张政策：一是央企与地方国企对接，凭借规模优势拉动地方经济增长；二是央企无边界扩张，进入那些缺乏管制和管制松懈的行业，如房地产业和服务业的金融领域等；三是央企向海外扩张；四是央企快速进入一些新兴产业，如光伏、风电和新能源汽车等产业[4]。从风电、光伏电站建设情况来看，中国新能源发电领域的央企国企垄断格局正在形成：风电下游基本上被五大发电集团掌控，截至2009年，国内风电总装机容量为2500万千瓦，五大电力集团风电装机容量为1500万千瓦，占比高达60%；此外，中广核、国华和华润等央企占据了第二梯队，国企主导地位十分明显。从两次光伏电站项目特许权招投标的企业来看，光伏电站建设也是一派国企主导的景象。

三是规模无度。规模无度表现为国企盲目追求产值而过度扩充规模造成了不经济，企业为此背上沉重的资产包袱和债务包袱。这种现象与扎堆投资、无边扩张同是国企预算软约束的主要表现。尤其在极富诱惑力的低价资源和以GDP为导向的考核机制的双重影响下，国企常常忽视规模经济而一味强调做大做强。武汉钢铁集团公司是中国一家典型的特大型钢铁联合企业，拥有令人惊叹的企业规模：厂区内有八座鼓风炉、多间热轧厂和冷轧厂、巨大的临江码头和住着30万居民的工人社区“红钢城”。近五年，武钢的产量几乎翻了一番，按钢产量计算已经成为全球第六大钢铁企业，在中国排名前五的钢铁生产企业中，武钢投资增长速度最快，它吞并了鄂钢公司、柳州钢铁和昆明钢铁，并打入了广西市场，这般庞大的规模令外国钢企望尘莫及。近年来，钢铁行业因产能严重过剩而经营惨淡，钢铁价格不断下跌，行业陷入全面亏损状态，中国钢铁产能以上50%控制在国有大中型钢企手中，亏损面也率先集中在国有大中型钢企当中。虽然政府一再要求钢企缩减产能、优化产业结构，但大型钢企仍然不断扩大规模。里昂证券经济分析师罗福万指出：“中国应该将大量糟糕的国有企业清除退市。”然而，在“投资拉动型”的发展模式下，像武钢这样的企业已“太大而倒不得”，越亏损越生产的僵持进一步加重了钢铁行业的困境。

四是轻视风险。许多国企在投资前并没有进行相应规范的项目可行性研究，而把多数精力放在对行业前景天马行空的想象上，对投资回报、项目偿债能力、风险和不确定性的评估等核心内容蜻蜓点水，甚至还省略了对投资环境、技术要求和环保要求的考察，也没有应对项目亏损的实质性预案。投资决策往往对政策过度依赖，给自己带来很大的政策性风险。2008年以来，越是资本密集的行业产能过剩现象越严重，地方政府主导的投资扩张借助政府担保、表外贷款和银行间债务融资等形式，让大量信贷资金流向了为政府代言的大型国有企业，绝大多数国企都顶着巨大的债务包袱。过度举债使得大型国有企业资产负债率大幅上升。据统计，2013年上半年钢铁企业的平均资产负债率直逼70%的高压线，国内86家大中型钢铁企业的银行贷款合计1.3万亿元，相当于全部销售收入的1.67倍和利润的1327倍。其中，宝钢的资产负债率为45.6%，首钢、鞍钢和河北钢铁分别为72%、60%和73%。当投资亏损无利偿还债务的事实摆在眼前，许多国企不断借新还旧，抗拒退出市场，让自己陷入经营的恶性循环。

五是产能低端。国企喜好投资的行业绝大多数都已达到生产技术成熟、产品市场饱和、已完全嵌入世界产业链内部的程度。尤其在工业制造业投资中，中国国企轻易得不到外国的核心技术，自己本身又缺乏技术革新的能力，产能聚集在低附加值、低技术含量的水平上，造成了低端生产能力过剩和高端生产能力不足长期并存的局面。例如，国内风机制造商中，除了金风、华锐和东汽等实力较强的企业以外，绝大多数国企通过购买国外转让技术进行整机组装，自身并不具备竞争力，事实上全球领先的风机制造商根本不愿意将一流的技术转让给他人。“走出去”没有竞争力，国内市场又消化不完，伴随而来的就是竞争加剧、价格下降、投资亏损和行业内低端产能的全面过剩。

三、国企盲目投资扩张背后的深层诱因

(一)外部诱导因素：内部成本外部化*内部成本外部化是指经济主体通过一系列的行为使得一部分私人成本转移为社会成本，这里的外部化与经济学上的外部性实质上相同，但成因上有所差别。王立国和周雨[6]有相关观点的阐述。

王立国和周雨(2013)认为，内部成本外部化的动因在于地方政府盲目追求GDP，内部成本外部化的能力来源于要素的非市场化[6]。由于内部成本外部化现象使得本由企业承担的一部分成本转嫁给了社会大众，企业成本的这种降低扭曲了企业的投资行为，加大了产能进入强度，增加了行业产能过剩的可能性。本文认为，地方政府利用其在要素市场上的干预能力为企业提供低价格要素，造成的内部成本外部化现象是国有企业盲目投资扩张的外部诱导因素。这种现象在国有部门和企业经常发生：一是地方政府以土地为手段的内部成本外部化；二是地方政府以资本为手段的内部成本外部化；三是地方政府以环境为手段的内部成本外部化。

3.2 做好入院介绍患者入院后一般均有1～2名家属陪伴，因此在入院介绍栏内除了介绍手外科团队的专家阵容外，同时介绍目前病房正在开展优质护理服务。

在土地资源分配中，中国土地所有权主体是国家和农村集体，分配客体是土地使用权。其中，国有土地是由接受国家委托的地方政府和相关的土地管理部门进行分配，这使得土地成为地方政府操控经济的主要行政性工具。在试图招商引资的时候，地方政府会大幅降低地价甚至无偿提供给企业使用。对于辖区内农村集体所有的土地，地方政府也千方百计将其转为非农用建设用地。多数情况下政府先通过补偿征收取得集体土地，然后再低价或无偿出让给企业使用。除此以外，地方政府还会采取一种间接手段为企业争取土地，他们名义上不参与土地交易，却暗中向农民施加压力，迫使他们通过转让、租用等方式将土地送入市场，最终为企业所用。有相当数量的大中型国有企业因此尝到甜头。

地方政府对资本市场的内部成本外部化主要体现在以银行为主体的间接融资市场中。为了实现效益最大化，银行倾向于把贷款提供给大中型企业、国有企业和热门行业。当政府迫使银行发放贷款，为降低风险，银行也倾向更安全的政府项目、政府担保项目或者国企项目，最终导致大量信贷资源流向国有行业和部门。银行对小型企业、民营企业设立较高的贷款门槛，在数额、期限、利率和担保等方面设立种种限制，甚至推出类似“300万元以下的企业贷款不予考虑”的“金融压抑”*“金融压抑”理论是由美国著名经济学家麦金农首创。广义上的金融压抑是指市场机制作用没有得到充分发挥的发展中国家所存在的金融管制过多、利率限制、信贷配额以及金融资产单调等现象。政策，导致了信贷资源的错配失衡。天则经济研究所2011年发布的报告称，在融资成本方面，国企的平均实际利息率仅为1.60%，而其他企业的加权平均实际利息率为4.68%，若不考虑其他企业内部资本成本外部化情况，以其他企业的加权平均实际利息率作为社会资本应得收益率，则国企2001～2009年侵占的社会利益就高达2.75万亿元。

地方政府的政策性补贴，扭曲了要素市场价格，压低了投资成本。而凭借政治关联的身份，国企成为了地方政府补贴的最大受益者，享受各种形式的资金补贴和政策性补贴。耿强等(2011)[7]通过建立引入了产能利用率的RBC模型证明：“政策性补贴加大会更快地形成产能过剩，从而对主要宏观经济变量产生影响。”钢铁行业一直是地方政府的补贴大户，钢铁行业的补贴的来源主要来自中央政府或者地方政府，主要形式为还贷支持和直接现金补贴。根据网易财经的统计，在沪深股市35家以钢铁为主业的上市公司中，仅2012年一年，政府的补贴总额高达61.457亿元，为2011年的两倍，其中补贴超过1亿元的企业有6家，补贴最少的也有270万元。凌钢集团是朝阳市最大的纳税户，分别于2010年、2011年获得政府补贴1775万元和2359万元；2012年凌钢股份主营业务巨亏3.35亿元，而后获得5.05亿元政府补贴以此扭亏为盈；2013年6月公告获得朝阳市财政局下发的财政补助资金3.5亿元，其中技术开发补助1.5亿元，贷款贴息2亿元，从该年度伊始至获得补助止，凌钢股份已累计亏损1～1.2亿元。即便是在连年的亏损需要补贴才能冲抵的情况下，凌钢仍然保持产能“大跃进”的态势。

与发达国家相比，中国企业环境污染损失很低。据悉，目前环保部门对企业污染事故依法作出的最高处罚不过100万元。对于资金实力雄厚的国有企业来说，污染罚款与节能减排所耗成本相比不过是小菜一碟，何况罚出去的都是“国有资本”。此外，有些国企天生“身份优越”，与当地政府“平级”甚至是具有更高的行政级别，导致地方政府和相关环保部门对其污染行为不敢干涉，致使环境保护的监管难度加大。曾有媒体发表评论称：“有的大型国有企业明目张胆地向江河湖泊排污，因为它们清楚，政府会因为担忧事件对地方财政产生不良影响而选择网开一面，最后不过是通报批评、罚点款；而那些中小型民企则是偷偷摸摸地排污，因为一旦被抓，罚款会使企业经营遭受重创，而且还会面临关停的危险。”

国企淡漠的市场风险意识归根结底是由内部成本外部化问题滋生的，体制上的根本性弊端扭曲了地方政府和国有企业的投资行为，当投资成本和风险能够向社会转嫁时，企业内部的预算约束力自然变“软”，直接的结果就是导致产能过剩与投资冲动并存。

(二)内部诱导因素：不明晰的产权关系

詹森和麦克林(Jensen & Meckling，1976)[8]指出，两权分离导致股东和管理者利益不一致，股东的主要目标是剩余收益索取，即未来净现金流索取；而管理者并不总是按照股东财富最大化进行决策，因为其私人收益除了现金流外还包括在职消费等，由此引致了代理问题。管理者的效用是企业规模与业绩的增函数[9]，当企业出现流动性过剩时，管理者不会将富余现金流支付予股东，而是将其投资到一些非但不能增加股东财富反而还会损害企业价值的项目中，以便构建自己能够控制的“帝国”，从而导致过度投资。[10]周黎安(2004)[11]在科尔内(Kornai，1986)[12]“父爱主义”*科尔内认为国企预算软约束问题的出现归因于政府对国企有“父爱主义”倾向，这在计划经济体制下是普遍存在的动机。经典理论基础上提出中国处在经济转型的过程中，动机不再是简单的“父爱主义”，还有经济竞争中嵌入了政治晋升博弈的性质。他通过建立模型说明地方官员依赖于地方经济尤其是国企的影响力，通过恶性经济竞争达到政治竞争的目的，这是中国国企存在预算软约束的新根源。钱(Qian，1996)[13]认为，国企要承担两类成本，一类是由政府控制形成的政治成本，另一类是由内部人控制引发的代理成本。唐雪松等(2007)[14]提供了经理机会主义引发过度投资行为的证据，认为所有权与控制权分离产生的代理问题，导致了经理人为了自身私利而采取过度投资的行为。

市场经济对企业产权的基本要求是，企业产权是单纯的经济性质权利，而中国国企的产权中同时存在两层委托—代理关系：一是国家代表国民拥有企业，二是企业管理者接受国家委托管理企业。在双重代理机制下，国企实质上是政府的行政工具而非真正的市场参与主体。1994年财政分权改革以后，由于地方政府财权与事权不对等以及市场化融资手段、配套服务体系的不完善，中国开始出现地方政府直接介入经济、充当企业经营管理角色的“公司化”*地方政府公司化更为具体的表述为：地方政府在自己所辖的行政区域内，以追求自身利益最大化为目标，以对各种行政资源的控制和支配为资本，以商业行为和超经济强制为背景的市场交易为经营手段，以获取民众廉价劳动力的使用为用工和人事管理策略，以伪公共利益最大化的所谓“经营城市”为理念，以官员老板化为从政之道，围绕着政绩和升迁而形成的一整套类似于公司制的官场规则体系。趋势，各级政府与所辖企业特别是国有企业，逐渐结成类似大型企业集团的利益共同体。吴淑琨和席酋民(2001)[15]提出，从国有企业内部治理来看，公司组织设计具有双重性。国企的管理者直接由政府或者上级部门任免，决定了企业的生产经营必然受到政府约束；企业内部组织主要受到党代会、职工代表大会和工会的监督控制，如此的内外双层制约机制使得传统的国有企业经营机制僵化，经济效率低下。

地方财政有很大一块来自地方国有企业的收入,所以地方政府对地方国企的“照顾”实际上是一种趋利的投资，是扩大地方财政收入的主要途径。此外，地方政府希望国企迅速做大做强，在快速拉动地方GDP增长的同时又能够彰显地方政府的卓越支撑力和影响力，在这样的期许之下，地方政府不自觉地就设下了以短期效果为导向的经理人考核机制。辛清泉和谭伟强(2009)[16]研究发现，行业保护和政府控制级别影响了市场力量塑造国有企业经理薪酬的能力。地方国企作为“利益共同体”的另一半，一面受到市场的激励与约束，另一面又受到地方政府的激励与约束，当来自两方面的激励与约束机制出现偏差时，地方国企因无所适从而进行低效率投资和过度投资。[17]

站在国企管理者的立场上，他们希望在有限的任期里受到政府好的评价，并且认定自己的晋升速度取决于政府的满意程度，包括对GDP的贡献、就业率的提升、政府面子的维护效果等。加之他们自身很少持股或者根本不持股，国企的经营效益、投资风险和长远发展对他们自身利益的意义不大，因此决策时他们偏好迎合地方政府的期望而放弃考虑经营风险和规模经济，更缺乏技术创新和品牌培育的前瞻性眼光。当对自身利益的诱惑达到一定程度的时候，甚至还会出现管理者主动损害企业利益而追求一己之私的行为。

总的来说，在当前的产权关系下，国有企业的盲目投资扩张行为是地方政府、外部市场力量、国企内部人三方同时进行利益博弈的结果。从微观角度举例，近年来，中国的光伏产业园、核电装备产业园和风机产业园等各类工业园区遍地开花，地方政府因看好此类新兴产业而大力扶持，吸引了以国企为主的大小企业纷纷进入。在这一过程中管理者被赋予领军人物的重大使命，在政策优惠条件的激励下争相带领企业扩大投资规模。当全球市场突发震荡，由于规模过大导致调整不及时，加上忽视技术创新，最终导致大量低端产能积压而形成产能过剩。继钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和煤化工等传统行业产能过剩后，多晶硅和风电设备制造业也陷入了困局。

四、对策建议

内部成本外部化是国有企业盲目投资扩张导致产能过剩的外部诱因，外部治理有效性的前提是市场的有效性，即通过推行市场经济来化解；而克服内部产权缺陷带来的弊端必须通过彻底的制度变革来实现。因此，化解产能过剩的对策也应当从完善市场竞争机制和国企改革两条主线来着手。

第一，营造公平市场竞争环境，通过倡导适度的“国退民进”建立起长效化解机制。

让市场在资源配置中发挥决定性作用，首先要全面清除竞争性行业中国有企业所享有的各种特权、补贴和廉价资源，逐渐弱化直至最终去除国企的垄断地位，加快完善现代市场体系。对国企做出的社会贡献，直接按市场价格给予公开透明的补偿。其次，要求政府深化投资体制改革，在制定投资、财政、税收、金融、收入分配及社会保障机制等政策时，去除歧视性条款，主张对各类投资主体一视同仁。出台更多有利于民营和中小企业的金融扶持政策，发展专门为民营和中小型企业服务的政策性银行和小额贷款机构，增加和拓宽民营企业的融资渠道。

在保证公有制主体地位的前提下，鼓励国有产权从竞争性主业中淡出，逐渐向关系国家安全、国计民生的关键性领域集中，投身到基础设施建设、生产性服务和公益性项目等当中。至于那些国企必须参与的竞争类项目，尽量采用竞争性的资源分配方式，以提高市场竞争的公平性。在那些市场失效或者民间资本起初不敢涉足的领域，国企应当承担起引导投资的作用，真正发挥国有经济的龙头作用。

第二，实质性地推进国企改革，构建国企的内、外部约束体系。

用现代企业制度来规范国企，增强国企的预算约束意识，实现国企本身的自负盈亏。具体来说可以让管理层、骨干员工适度持股，让他们在企业中按份享有资本利得同时又相应承担投资损失，通过内部人利益与企业效益搭钩建立起第一层约束关系；在一般性、竞争性及盈利性领域，通过推进民营资本参股实现产权多元化，通过保障民资股东权益建立起第二层约束关系。按照管股权和资本经营的原则，对经营性国有资产进行监管，即以“资产资本化”*党的十八届三中全会审议通过并正式发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。的思路进一步完善国有资产管理体制。将企业的长期经营效益、长期社会效益、环保效益和科技创新成果等一并纳入经理人的绩效考核指标体系，对考核指标的设定实行动态调整，以适应行业发展的动向。

赋予各级国资委监督管理的使命，让其对国企的投资行为进行有力监督。根据地方的实际情况制定准入标准，严格限制国有企业新增产能项目，妥善处理国企在建违规项目，严重违规的终止建设。捋清地方政府、银行和国企三方的关系，加快国有商业银行公司化改革，使银行本身成为产权主体和市场主体。严格限制地方政府为国企作担保，将项目本身的盈利能力和偿债能力、企业的节能减排效果、企业的科技创新能力一并纳入放贷考核指标体系。针对中国国企的具体情况制定相应完善的法律法规来规范目前的委托-代理关系。鉴于国企较民企享有更多的资源，要求其遵守更高标准的“节能减排”要求，承担更多的生态环境保护义务,努力建设绿色新型国企。

第三，以推动兼并重组提高产业集中度，以激励国企技术创新优化产能。

推动企业跨地区、跨所有制的兼并重组，提高产业集中度。只要符合要求，鼓励民企对国企进行兼并重组，让民营力量能够在一些国有垄断领域和环节获得一定的发展空间。促使国企向高端产业链升级，减少国企数量，优化国企质量，进而优化产能。有关部门应全力配合企业，清除兼并重组过程中出现的障碍，并给予企业相应的指导。

鉴于高端产能的市场空间依然很大，应把激励国企进行技术创新和产能优化作为化解产能过剩的一项长效策略。具体的激励方式可以包括财政手段激励、金融手段激励和褒奖企业管理者等。例如，在产能过剩的行业中，政府可以通过税收和补贴两种财政工具来实行激励。税收方面，凡是在诞生先进专利技术或者重要创新成果并受到认可的，成功升级产能并在行业内产生重要影响的，成功改造或者引进设备后大大降低环境污染程度的，成功将过剩产能转移出去并率先开拓市场的，赋予一定的税收优惠政策。补贴方面，逐渐减少以扭亏和扩大规模为目的的政策性补贴，增加科技创新性补贴。

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