棚户区改造与城市内部空间再造——辽宁省棚户区改造的空间经济分析

陈 飞，倪鹏飞

(1.首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京 100070;2.中国社会科学院 城市与竞争力研究中心，北京 100036)

一、引言

贫民住区①笔者在研究中发现，国内所谓的“城中村”、“棚户区”在空间经济的许多特征上都与贫民窟类似。(国际上通常称为“贫民窟”)是贫民大规模、大范围聚居的城市地区。［1］［2］这些区域是城市经济、空间、机会和社会等分异的集中表现，它们与城市其他空间相互割裂，与城市整体风貌格格不入，导致了城市内部空间发展的“二元结构”。这些区域失业率高，犯罪率高，居民贫困现象严重，各种传染病肆虐。贫民窟与城市其他空间发展的严重不协调问题受到国际社会的普遍关注，许多国家的各级政府为解决贫民窟问题、改善城市面貌进行了持久努力。然而，从20世纪90年代以来，尽管贫民窟人口占城市人口的比重有所降低，但是贫民窟的总人口却在不断增加，以发展中国家和地区为例，其比重从1990年的46.1%下降到2010年的32.7%，同期总量则从6.56亿多增长到近8.28亿。［3］正如美国学者戴维斯 (2009)所指出的，从空间上看，全球城市遍布贫民窟。［4］

贫民住区改造属于城市更新与再造的主要内容之一，是城市在长期的发展与演化过程中出现的必然现象。随着建筑物生命周期进入衰落阶段和城市内部空间演化，已有建筑需要进行改造，建筑物所占用的土地需要进行再开发。城市更新是城市需求改变的反映，是城市重建的一部分;城市增长和更新的过程包括再发展、复原和各种经济/社会活动区位变迁。［5］

由于中国城市化进程起步较晚，加上各级政府的工作重点主要在经济发展方面，城市贫民的住房和住区问题长期得不到重视。随着城市化进程的加速、城市发展的空间不足和不协调以及各级政府对民生问题的重视，进入21世纪以来，国内一些城市和地区把解决城市贫民住区问题提上重要议事日程。自2005年开始，辽宁省在国内率先进行大规模改造城市及国有工矿棚户区，用了4年多的时间，完成2910万平方米集中连片棚户区的改造任务，改善了70.6万户、211万人的住房及住区问题①数据由辽宁省住房和城乡建设厅提供。除特别注明，下文中辽宁省全省及各城市棚户区的相关数据资料均为当地政府相关部门提供，不再一一标注。。辽宁省坚持把改造棚户区与协调城市内部空间结构、优化城市经济活动的空间布局相结合，采取整体分散、局部集中、个别混居的措施，积极探索打破贫困空间聚集的路径，持续优化城市的空间布局。

辽宁省的这一实践为全国乃至全球其他城市的贫民住区改造提供了经验借鉴。本文后面的安排如下:第二部分从空间角度概括国际社会贫民窟改造的经验与问题;第三部分介绍辽宁省棚户区的空间演化与主要特点;第四部分总结辽宁省在棚户区改造过程中针对城市内部空间结构采取的主要做法、措施及效果;最后一部分是结论，总结辽宁省棚户区改造的经验启示，探讨需进一步关注的问题。

二、贫民窟改造:国际经验与问题

贫民窟住房大多是擅自建设。贫民窟放大了城市的犯罪和污染等现象，凸显了城市的经济和社会问题，从这个意义上说制约了城市发展。因此，国际社会很早就采取措施试图解决这一问题。国际社会的贫民窟改造的主要空间措施大致可以概括为四个方面:忽视或驱逐、公共住房建设、发放住房补贴、贫民窟基础设施改造。

无论是欧美发达国家，如英国、美国，还是发展中国家，在城市发展的早期阶段，大多采用忽视或驱逐的方法。二十世纪七八十年代，为阻止贫民窟的扩大与蔓延直至消除贫民窟，多数发展中国家采用驱逐方法，这在独裁制国家表现尤为明显。政府常常以实施城市改造、建设城市基础设施等为借口，驱逐贫民窟居民［1］。这种方法对贫民窟问题的解决无济于事，只是迫使贫民窟问题进行空间转移，从城市中心区转移到城市边缘区。随着城市的空间扩展，贫民窟问题形成无止境的恶性循环:贫民窟 (中心区)→驱逐→新的贫民窟 (边缘区)→再驱逐→……

住房的严重短缺是贫民窟最突出的表现，解决因市场失灵而导致的贫民住房短缺和住房质量低劣问题常常成为市政当局的首要目标。美国从20世纪30年代“罗斯福新政”开始为贫民建造公共住房，在肯尼迪和约翰逊政府“伟大社会”时期达到顶峰［6］［7］。英国在二战后的近20年里，采取“分散化政策”，在城市内部开展旧房和贫民窟清理，在新城开展大规模的公共住房建设［5］。发展中国家 (如巴西、印度等)在二十世纪六七十年代拷贝了这种做法。这种方法因为数量远不能满足需求，很快就被放弃。据估算，发展中国家的公共住房供给甚至不能满足住房需求的1%［1］。

强调市场自发作用的发达国家和政府效率相对低下的发展中国家，在公共住房建设措施收效较小的情况下，转向发放住房补贴，提高贫民的住房支付能力，由居民通过市场自行解决住房问题。英国在二十世纪七八十年代给房屋所有者、地主、开发商发放改善津贴，帮助他们弥补安置成本;之后，津贴发放对象转向低收入房主、租户［5］。巴西、墨西哥等许多国家在二十世纪八九十年代也采取过类似措施［5］。然而，贫民窟的出现本质上是市场自发力量作用的结果，微薄的津贴不能从根本上改变市场力量运行的方向，其效果相较公共住房建设效果更不显著，对城市空间演化的影响微乎其微。

基础设施滞后是贫民窟的主要特征之一，改造住房而不改善基础设施，难以从根本上解决贫民窟问题。1989年，圣保罗市政府开始实施该市历史上首个大规模治理贫民窟的计划—— “贫民住区城市更新计划”，建设和完善贫民窟的基础设施，改善贫民窟居民的居住条件［9］。美国20世纪90年代通过“希望六号计划”重建公共住房，改造商业区和建设社区网络等，以提供较好的社区和支持性服务，吸引较高收入居民入住;2010年奥巴马政府的“精选住宅区计划”对“希望六号计划”进行延伸，但它强调住房项目的配套设施发展和可持续性。国际社会的基础设施改造与住房改造不同步，导致基础设施不能很好地对接整体改造需求。

国际社会的贫民窟改造主要是在主流经济学的指导下进行的，它侧重对经济社会现象的解构研究和单一市场分析，全面性和系统性分析不足。因此，国际社会的贫民窟改造早期阶段主要是解决住房供给不足，对贫民窟的基础设施、社区环境和城市内部的空间结构关注不够;后期阶段主要关注基础设施和社区环境建设，但住房建设滞后。另外，从空间上看，国外城市贫民窟的改造基本上都是在既有基础上的升级和“修修补补”，贫民住区的空间区位特别是城市内部的空间结构改变较小。

三、辽宁省棚户区的空间演化和主要特点

贫民住区是城市贫困在空间上的集聚，其产生与发展具有内生性和自我强化性。首先，贫民在市场自发力量的作用下存在这样一条“贫困恶性循环”链:技能弱→收入低→支付能力差→缺乏工作技能培训→技能弱，这导致居民依靠自身力量无法解决住房短缺问题。其次，居民对住房的需求不仅仅是追求居所，还需要与住房和住区相关联的基本公共服务，如用水、用电、出行等，这使得住房具有显著的外部性，外部性导致市场失灵。最后，住房具有显著的空间属性，不能低成本自由移动，住房的空间固定性导致了住房市场的空间垄断性，进一步加剧市场失灵问题。在住房市场“过滤机制”的作用下，就会形成贫民住区。作为城市贫民住区的形式之一，与国外贫民窟相比，辽宁省棚户区在形成原因和空间类型上既有相似之处，也有其独特性。

(一)辽宁省棚户区的空间演化

辽宁省棚户区的形成是住房建设速度远远落后于城市化速度和人口增长速度的结果。从其形成演变的历史进程来看，辽宁省棚户区的形成和演变原因大致包含四个方面:

第一，厂 (矿)居混建，棚户区雏形显现。厂 (矿)居混建是工业化和城市化初期的建设普遍现象。工业化和城市化初期，由于城市基础设施和公共服务设施的严重滞后。为了便于生产生活，生产区和生活区混建现象在全球工业型城市中普遍存在。从清末民初到日伪时期直到改革开放前的历史时期，辽宁省的大部分城市几乎都是按这种模式发展的。建国初期，辽宁省被党中央、国务院确定为钢铁、煤炭、石化、机械等重化工基地，从全国调拨人力、物力、财力来建设辽宁，辽宁许多城市发展迅速。城市的空间布局当时遵循“哪里有矿山，就在哪里兴建生活区;在哪里建厂，哪里就有生活区”的思想，为了加快建设，各个工矿城市修建了大量的临时性的产业工人住房。

第二，条块分割和“企业办社会”的管理体制，加速了棚户区与城市其他区域的隔离。计划经济时期，在条块分割的管理体制下，上级政府所属的国有企业占用的土地和空间几乎不能纳入到城市发展规划之中，这些企业与地方 (城市)发展相互隔离，缺乏有效的协调和对接。受此限制，城市在以后的发展和空间拓展过程中，逐渐避开这些地区转向其他区域，使得这些厂矿企业及其产业工人居住区逐渐远离城市中心区，空间上不断被城市边缘化或成为城市中的“独立王国”。在“企业办社会”的管理体制下，产业工人及其家庭的生活和服务几乎都由企业来承担，产业工人的住区及相关基础设施、公共服务设施均由企业提供，这些地区的基础设施和公共服务设施大都无法与城市的相关设施配套联网，成为城市中的“独立王国”。另外，在“先生产、后生活”，“重生产、轻消费”理念的指导下，企业对职工的住房及相关设施投入严重不足，市政基础设施投资几乎为零，使得棚户区基础设施远落后于城市的其他区域。

第三，人口快速增长、住房建设滞后，导致棚户区面积不断扩大。人口增长表现在两个方面:一是机械增长，即外来人口的增加;二是自然增长。首先，随着企业规模的扩大，企业职工大量增加。为了解决这些职工的居住问题，企业不断增加职工住房建设。以抚顺矿业集团 (原煤炭部抚顺矿务局)为例，1950～2000年，共建设职工住房3262739m2，安置职工75410户，除少数成套楼房外，大多数都是平房或简易楼房，而且一旦建成，几乎就没有更新与改造。其次，产业工人子女进入成家年龄阶段恰恰是中国的经济转型时期，住房被推向市场，大量国有企业关停并转，辽宁经济发展一度陷入困境，这一群体大多无能力通过市场解决家庭的住房短缺问题。由于社会保障体系不完善和条块分割体制的长期影响，地方政府没有也无力为这部分群体提供住房等生活服务。其住房只能是在原本就比较狭窄的简易住房周边，用低劣的建筑材料违章搭建更加简易的棚户房。这些简易住房不但质量差，而且挤占了棚户区的公共用地 (如道路等)。超建、插建、私搭乱建大量存在，生活区空间狭小，房屋老化，质量低劣。

第四，住房市场化改革后，居民结构发生变化，贫困空间集聚的格局最终形成。住房制度和土地利用制度改革后，住房服务从以政府和企业供给为主转向以市场供给为主。另外，矿产资源的开采和重化工业的发展，导致了棚户区土地沉陷、生态环境破坏严重，使其不再适宜作为居住空间。由于地处偏远、市政基础设施落后、环境污染和生态破坏严重，有些甚至处于矿区沉陷区、矸石山区，土地升值空间小，企业缺乏改造这些棚户区土地的动力。另一方面，少数收入高的居民在体制改革后从棚户区迁出，搬迁到交通区位好、住房服务优的其他区域，剩余的大部分棚户区居民都是城市的下岗产业工人和低保户、低保边缘户，居民没有能力依靠自身力量通过市场解决住房问题。企业追求利润最大化的自利行为和居民支付能力低造成了贫困的恶性循环，形成低收入群体聚集于棚户区的空间格局。

(二)辽宁省棚户区的空间类型与特点

辽宁省14个城市的棚户区从空间格局上看主要包含两类:一类是城市棚户区，另一类是国有工矿棚户区。城市棚户区部分处于城市中心区，部分处于城市新的扩展区，是城市化进程加速过程中形成的“城中村”，以沈阳和大连两市为典型代表。国有工矿棚户区主要位于大型工矿区内或周边，大部分处于城市边缘 (工矿区及周边)，所处地点相对偏僻，且分布范围广，以阜新、抚顺和本溪等市为代表。肇始于2005年的辽宁省的棚户区改造对象，绝大多数都属于在城市工矿厂区及其周边搭建的简易房，这些具有以下空间特点:

第一，棚户区数量众多，分布范围广但相对集中。一方面，作为新中国的老工业基地，辽宁省14个城市几乎都有国有大型以上工矿企业，围绕工矿企业形成的棚户区在14个城市几乎都存在，数量之多和分布之广在中国所有省份中是最突出的。到2004年底，辽宁省14个城市建成区内1万平米以上的棚户房面积达2910万平方米。按照建筑密度为0.4计算，辽宁省14个城市棚户区占地面积约为135平方公里，同期辽宁省14个市建成区面积为1415平方公里，棚户区面积约占建成区面积的10%。另一方面，辽宁省棚户区的空间分布相对集中。从整体上看，辽宁省棚户区主要集中在资源型城市，特别是阜新、抚顺和本溪等，到2004年底，上述三个城市的棚户房面积分别为632.5万平方米、318万平方米和269万平方米，三市棚户区面积之和就占全省棚户区的近42%。从单个城市来看，棚户区大多集中在大型国有及集体工矿企业周边，抚顺市的棚户区大部分分布于城市南部工矿区，本溪市超过83%的棚户区分布于溪湖区。

第二，多数棚户区位于城市边缘地带，地点相对偏僻。辽宁省的城市工矿棚户房大多都是重化工业企业和相关矿产资源开采的产业工人住房，为便于生产，这些棚户房基本上都建在工矿区内及其周边邻近区域。而矿区、重化工业企业及相关部门基本上都位于城市边缘区，远离城市中心区，地点相对偏僻。

第三，大多处于低洼易涝、污染严重甚至易坍塌沉陷的区域。重化企业周边邻近地区的棚户区污染比较严重;矿区及邻近地区的棚户区受矿产资源开采沉陷影响严重。阜新市的棚户区多数建在矿山边、铁路边、高压走廊边;抚顺南部矿区内部的棚户区地质环境复杂，受采煤沉陷影响严重。

第四，基础设施和公共服务设施严重落后于城市其他区域。棚户区内市政基础设施匮乏，道路大都是简易路面且破损严重，街巷路全部为土路并且没有路灯;超过95%的居民都把煤炭作为取暖、做饭的能源;供水及电力管网老化，部分地区停水停电问题长期难以根本解决，一些居民常年饮用未经加工的工业原水或水质极差的井水;棚户区域基本无排水设施，几百户居民共用一个厕所。这使得棚户区与城市的其他功能空间不能很好对接，棚户区在空间上成为城市中相对独立的“王国”。

第五，大多与大型厂矿混杂，城市空间功能不分。棚户区居民几乎都是厂矿的产业工人家庭，建厂采矿初期为便于生产生活，哪里有矿山、哪里建厂就在哪里建生活区，从而形成了“工厂区和居民区混杂、生产区和生活区交错”的空间格局，使得城市土地利用模式比较模糊、功能空间不够明确。

第六，贫困群体聚集，城市居民贫富的空间分化明显。随着资源枯竭，许多矿区关闭，一些国有大中型企业关停并转，大量工人下岗失业，围绕矿区和重化工业生存的棚户区居民整体都面临生存困境。以阜新为例，在20年时间里，14对矿井停产乃至报废，与煤电相关的企业大多是或停产或关闭，15.6万下岗失业人员和近20万最低生活保障线以下人员基本上都生活在棚户区内。

总之，由于发展的路径依赖，到2004年底，辽宁省的棚户区表现出面积大、数量多、分布广、位置偏僻、基础设施落后、空间功能紊乱、贫困人口聚集等特点。“厂居混杂、功能不分”以及“厂区与农村犬牙交错，城中村众多”的空间结构日益成为制约城市发展的严重桎梏。

四、辽宁棚户区改造的空间举措与效果

贫民住区表现为住房数量短缺和住房质量低劣，反映了城市发展的不协调、土地利用的无效率，严重影响了城市的空间拓展、功能完善和形象提升。与国际社会贫民窟“修修补补”式升级改造不同的是，肇始于2005年的辽宁省棚户区改造采取“整拆整建”的措施，根据城市的土地利用规划，坚持整体大分散、局部小集中，通过原地安置和异地安置相结合，努力打破贫困的空间集聚，提升城市的整体形象，优化城市的内部结构。

(一)原地安置和异地安置相结合，科学选择棚户区居民安置区

辽宁各市首先根据棚户区的面积、区位和土地等状况进行分类，依据各棚户区空间状况和城市总体规划合理选择棚户区居民回迁安置地点。居民偏好距离工作地点近、生活和学习等便利的区位［10］，辽宁从这种状况出发，对于区位条件较好、规模大且与城市其他贫民住区相距较远的，坚持原地安置;对于区位好、位置毗邻的多个棚户区，首先进行撤并整合，采取原地及就近安置;对于位置偏远特别是地质条件差、环境污染和生态破坏严重等区域的棚户区，采取异地安置。抚顺市首先对棚户区进行重新整理和撤并整合，将原有83片调为71片，将地质环境条件不适宜居住的矸子山四个小区的居民异地安置，对其余的棚户区在撤并整合后或原地安置或就近安置。

(二)整体分散，局部集中，个别混搭，打破贫困的空间聚集

棚户区在辽宁就是“贫民区”的代名词。由于大多是在国有大型工矿企业职工简易住房基础上发展起来的，许多城市的棚户区规模都比较大，如果把这些居民集中在一起，势必进一步加剧贫困聚集现象，使得城市空间发展更加不平衡。为打破贫困的空间聚集，各城市因地制宜，在棚户区居民安置区位的选择过程中，采取了在整个市区范围内“大分散”、局域范围内“小集中”的措施。整体分散，就是在整个市区范围内选择棚户区居民安置点，统筹考虑城市住房的空间结构。局部集中，就是在同一社区安置收入阶层相近的群体。个别混搭，就是在个别小区既建设安置住房也开发面向中等收入居民的商品性住房。

辽宁各市在坚持城市总体规划和遵循居民意愿的基础上，对居民住区整体规划。异地安置的棚户区居民，采取了整体异地安置和分散异地安置两种方式，把部分低收入居民安置到中等收入居民居住社区。对于原地安置的棚户区居民，留出部分土地用于商品住房开发，销售给中高收入居民。本溪市积极推动贫困人口从相对集中的旧城区向城市新区搬迁，棚户区最集中的溪湖区在棚改后外迁2.1万人，占该区棚户区居民的13%。

(三)基础设施建设和住房建设同步，完善棚改新区功能配套

加强市政基础设施建设，实现市政基础服务空间全覆盖，是辽宁棚户区改造措施中非常重要的一个环节。市政基础设施的严重匮乏是棚户区的典型特征之一，也是使棚户区与城市其他空间相隔裂的主要原因。改造棚户区，离不开市政基础设施的建设、改善。与国外贫民窟基础设施改造不同的是，辽宁省在棚户区改造过程中，坚持住房建设与配套设施同步规划、同步设计、同步建设。棚户区改造过程中，辽宁各市筹措资金近30亿元，用于城市基础设施建设，更新、完善市政基础设施，以实现市政基础服务的均等化，使棚户区与城市其他空间首先从市政基础设施服务上实现有效对接。据统计，辽宁省棚改新区新建道路面积291万平方米，铺设供水管线438公里、排水管线774公里、煤气管线301公里，新开公交线路111公里。

优化公共服务设施配套，完善城市基本公共服务网络，是辽宁棚户区改造中另一重要举措。辽宁各市坚持“棚户区改造到哪里，基本公共服务 (社区医院、学校、幼儿园、商业设施等)随之延伸到哪里”，在建设棚户区回迁安置楼房的同时，同步建设市政公用设施和医疗卫生、教育、文体、社区服务、商业服务、金融邮电、行政管理等配套设施。阜新市提出了“社区十分钟服务圈”的棚户区改造理念，坚持“为民、便民、利民”的思想，以生活、卫生、文体和平安服务等为重点内容，在每个棚改新区组建社区服务站、办公室、活动室、警务室和医务室等“一站四室”，居民可在步行十分钟内接触到家政、餐饮、医疗、文体活动、治安保卫、民事调解等各种生活服务。

(四)集约利用城市空间资源，努力明晰城市空间职能

棚户区是对城市土地的粗放型利用。在棚户区改造中，辽宁省各城市利用市场机制和手段，努力盘活存量土地，改善建设用地结构和布局，集约利用土地等各种资源。据统计，截止到2004年底，辽宁省棚户区占地面积近135平方公里。棚户区改造腾空土地130多平方公里，其中的大部分 (约90平方公里)用于棚户区改造 (包括棚改住宅用地和棚改基础设施和公共服务设施用地)，剩余的40多平方公里土地变更为其他用途，或者成为工业用地，或者是商品住宅用地，或者是商服用地。本溪市腾空土地90公顷，其中40公顷改造成工业用地。抚顺市棚户区改造腾空土地491.8公顷，其中的20.37公顷建设了新抚华山、望花河西和东沟精细化工三个工业园区。

明晰城市空间功能，改变“厂居混杂”的空间格局。辽宁省各市根据自身实际，遵循城市总体规划，结合棚户区改造，合理划分、进一步明晰城市的空间功能。城市总体规划中工矿区和商务区内的棚户区居民迁移到居住区内，坚持邻近异地安置;同时，规划居住区内的厂矿、商业企业等迁到相关功能区。本溪市在棚户区改造过程中，外迁107户企业，涉及职工1.2万人。一些企业 (如三纺厂)通过搬迁，既实现了产品升级和设备更新，又解决了职工安置遗留的部分历史问题。此外，本溪市抓住棚户区改造契机，把棚户区改造与新区建设结合起来，在新区新建了60多万平方米回迁楼，使数万人口流向新城区，加速了“城市东进”。

五、经验启示与需要进一步关注的问题

辽宁省的棚户区改造实践探索了一条打破贫困的空间聚集、集约利用城市土地资源、优化城市空间结构、提高城市承载力和拓展城市发展空间之路，为其他城市的贫民住区改造提供了经验借鉴。

1.坚持科学规划、统筹安置，集约利用城市的土地资源

通过统筹安排、系统设计，把棚户区改造计划置于城市发展的总体规划之中，并与城市的各项详细规划相衔接，特别是努力通过城市总体规划稀释贫困的空间聚集。这样既可以保证棚户区改造的科学性、合理性，又可以使得棚户区改造有法可依、有章可循。棚户区的撤并整合，能够使零星的土地更好地实现规模经济，获取规模收益。“整拆整建”、提高建筑容积率的措施，集约利用了城市有限的土地资源，在很大程度上解决了城市发展所面临的土地资源稀缺和空间不足的问题，进一步提高了城市的承载力。

2.坚持集散有序、合理布局，打破城市的空间分割，促进城市的空间协调与和谐

棚户区居民的安置既涉及居民的切身利益，又关系到城市的居住空间结构。须避免贫困阶层的空间聚集，坚持有序集散、合理布局。整体分散的措施打破了城市的空间分割，优化了城市住房结构布局，有利于促进城市不同收入群体间的沟通、交流与融合。局部集中的措施遵循了住房市场的基本规律，减少了棚户区改造的阻力。

3.坚持无缝对接、同步建设，把棚改与公共配套设施建设相统一

棚户区的改造，需要“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”，特别是应将基础设施和公共服务设施的配套完善与住房升级改造结合起来，在棚户区改造范围内建设一部分社区、医疗、物业及商业用房，保障棚改小区建成后功能完整，确保基本公共服务的均等化，特别是确保居民居住条件和居住环境的长期不落后。这有利于基本公共服务的均等化，使棚户区与城市其他空间首先从市政基础设施服务上实现有效对接，从物质条件上改变城市分割的局面，提高城市的空间承载力。

4.坚持立足长远、内优外拓，把棚户区改造与城市空间布局优化相结合

棚户区改造要适应城市空间结构调整的需要，坚持集约利用空间资源、优化城市各种经济社会活动的空间布局，提高城市的承载力，为城市的未来发展提供充足的空间载体。“整拆整建”、提高建筑容积率的举措，既能集约利用城市有限的土地资源，又能在很大程度上解决城市发展所面临的土地资源稀缺和空间不足的问题，进一步提高城市的承载力。另外，把棚户区改造纳入到城市总体规划，按照城市的功能规划改造棚户区，能够改变“厂 (矿)混杂”的城市经济活动空间布局，使城市的空间功能更加明晰，城市的土地利用更加合理。

5.需进一步关注的问题

贫困聚集会造成城市的空间分割。辽宁省在棚户区改造过程中，积极探索打破贫困空间聚集的措施与途径是在城市总体规划的框架下，科学合理地选择棚户区居民的安置区，通过政府和市场两种手段优化城市的居住空间，稀释贫困的空间聚集。但是，在具体实施过程中，为便于操作，许多城市的棚户区居民多为集中安置，随着时间的演化，成片的棚户新区如何才能不再沦为新贫民区、城市的孤岛?换句话说，后棚改时期的举措不够。此外，如何有效地把握好棚户居民安置聚集与分散的最佳平衡点，是一个值得深入讨论的话题。

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