破解城管与摊贩冲突的治本之策

姚文胜

(中国社会科学院法学所，北京 100720；深圳大学法学院，广东 深圳 518060)

破解城管与摊贩冲突的治本之策

姚文胜

(中国社会科学院法学所，北京 100720；深圳大学法学院，广东 深圳 518060)

城市市容市貌的整治一直是一个“老大难”问题，如何平衡摊贩群体的基本生存需要和公共利益，如何缓和城管执法队员和摊贩间的紧张关系，对于社会主义和谐社会的构建具有极为重要的现实意义。针对现行的城管执法模式进行分析，以此为切入点，阐释其背后的利益分歧是导致二者间冲突频发的根源，进而借助利益均衡的理念提出有针对性的对策，寻求解决问题的路径。

城市管理；城管执法模式；利益均衡

摊贩的存在是世界范围内的普遍现象，即便在西方发达国家经济发展成熟度如此之高，也都允许小商小贩存在。而对于我国这样一个发展中国家，摊贩在方便市民生活、活跃经济、吸纳就业等方面发挥着不容忽视的作用。

然而城管执法队员与摊贩之间关系持续紧张，执法过程伤亡报道时常见诸报端，由此引发的大规模群体事件及上访活动令地方政府疲于应付。城管部门的执法行为不仅将所在部门推上风口浪尖，更是将公众的不满引向地方政府，给正常的社会秩序造成恶劣影响。2013年9月25日，经最高人民法院核准，夏俊峰①被依法执行死刑，然而由此引发的余波依旧未平息，如何破解城管与摊贩之困争还需学界来解答。依照笔者观察，当前地方政府解决之道流于表面，执着于短期效益，没有触及到矛盾实质，难于发挥长久之功效。只有采用利益均衡的理念剖解矛盾内核，才能从根本上化解这个困扰我国多年的困争。

一、导致冲突的城管执法模式之分析

按照现行的行政法规，城管对摊贩进行处罚不允许使用暴力，且需要提前表明身份、告知权利等。具体到实际，难有可操作性。特别是当有考核指标的压力下，城管执法队员就只能自创规则，甚至借助于协管员来实施暴力。“管理一旦摆脱了法律规则的束缚，执法就只能凭纪律和良知；纪律和良知若再失守，暴力就开始了；暴力一旦失控，就难有边界。”[1]且城管部门的执法对象及执法内容决定了城管执法队员将面临比其他执法者更复杂的环境及更多的社会矛盾。城管与摊贩们的对立实际上是管理权与生存权的对立：当城管面临上级的命令必须执行、自身生命健康时刻受到威胁时，不可能不诉诸暴力；而能否经营涉及到摊贩们的生计问题，也是不可能妥协的利益。

总结起来，各地引发激烈冲突的城管执法模式大都趋同：一是“没收”。即没收摊贩摆卖商品，对其进行处罚。而这会极大引起摊贩的反抗，甚至诱发人身冲突。在今年广州海珠区一起事件中，为没收摊主李盛燕的商品，数名城管队员当着她两岁女儿的面对其进行殴打，引发舆论哗然。二是“抢夺”。为避免违法行为再次出现，有些地方的城管在驱赶摊贩过程中抢夺商品，不会对本人进行额外的处罚，以避免意外因素。由于执法过程简单、粗暴，且不会给与摊贩相关的法律文书，这种执法活动难以令摊贩“心服口服”。近年来，地方城管部门尝试过做出改变，如上海市率先推行“柔性执法”，武汉市推行“眼神执法”，纵使“机关算尽”，奈何无济于事，丝毫无益于化解城管与摊贩间的根本利益分歧，摊贩暴力抗法事件依旧有增无减。

不仅暴力抗法的数量在增长，其造成的负面效应也在逐渐显露：一是人身伤亡比例在增加。摊贩群体多属失业下岗、失地贫困、因子女上学或家人重病负担严重的低收入人群，没有足以支持生活的技能，只能选择以最低的成本摆摊设点。一旦被查处或多次被查处，其内心积蓄已久的暴戾气息足以将内心的愤怒转化为激烈的抗法行为。二是对正常社会秩序的冲击在增加。在冲突过程中，常有围观者介入。其中既有“看不惯”的热心市民、一起摆摊的同乡，又有无业游民。在集聚效应的作用下，很容易转化为治安案件，诱发更大规模的冲突，这无疑会对当地的社会秩序产生不良影响。

二、城管与摊贩间利益冲突关系之剖析

在现行城管执法模式下，城管执法队员和摊贩之间处于一种紧张状态，而这种紧张状态下不协调、不均衡的利益关系才是矛盾冲突的关键。城管是通过执法活动确保城市秩序处于一个 “有序安全可预期”②的程度，而摊贩的诸多行为则是跨越这条红线，使得城市管理“无序危险不可预期”。从价值导向来看，二者根本就是南辕北辙，这就造成了他们之间激烈的利益冲突。

具体来说，公权部门——城管这一方，涉及公共利益，即城市管理职责及相应行政责任。国家以行政责任及责任追究等多种形式，要求城管部门及其工作人员采取相应的查处行为。公权部门中除城管外，还涉及区、街道、社区等各层级执政主体及人社、市场监管、税务等。有学者从设定和实施两方面论述了行政执法主体之滥[2]，众多的部门被规定了相应行政责任，存在被追究行政责任的可能。如果从“依法行政”大的理念上看，公权部门的理由似乎是毫无瑕疵，无懈可击。但是，依法行政的具体原则还包括合理行政，如何才是合理，这不仅事关行政自由裁量权的问题，还关系到社会公众所能接受的执法强度的底线问题。在现阶段，这个执法强度的底线恐怕比执法问题本身更值得城管部门重视。

而在摊贩这一方，涉及到私益即个体经济利益。他们从收入角度衡量，属于中低收入阶层。他们摆摊具有现实迫切性，是为了解决基本的生存权问题，如吃饭、子女入学、看病等等。在市场经济条件下，每个人都是“经济人”[3],摊贩也不例外，自发的逐利性在他们身上表现得极为明显。因为摆摊操作简单、成本少、获益高，这就从根本上决定了其很难被禁止。

不仅如此，城管和摊贩之间的关系还涉及第三方利害关系人。如周边领取合法执照的商家，其销售额会受冲击；附近居民会受噪音和卫生问题的困扰等。总之，在多方利益以及各种非理性的感情因素交织下，城管与摊贩的关系遂成为城市发展过程中无法解决的一个顽疾。

三、从根本上破解摊贩与城管冲突之对策

在我国农村城市化的进程中，越来越多的农民势必涌入城市，再加上城市低收入的“蜕化”，街头摆摊将是这些人不得不选择的一种谋生方式。因此，街头摊贩在我国是一个长期存在的现象。究竟该如何化解城管和摊贩之间的利益冲突呢？既然是由于利益存在根本性的分歧所致，那么弥合二者之间的利益关系，实现理性状态下的利益均衡是着力点。

首先政府应调整城市管理的基本理念，改“不允许摆摊”为“可有条件的摆摊”，把摆摊由不法行为改变为有条件的合法行为。城市的现代化和国际化并不等于杜绝摊贩。在公认的国际大都会，摊贩随处可见。比如巴黎铁塔下、香榭丽舍大道旁，又如伦敦奥运会场馆周边等等。城市应该是不同收入阶层都可安身立命的处所，不是富有阶层特有乐园。纽约市议会曾提出《人行道摊位修正法案》，要对一直允许的占道经营加“有条件”限制，结果被否决了，理由是“取缔占道经营”将使一部分“新移民”、“小生意从业者”的生存权利受到损害。从城市人文建设的角度说，没有摊贩的城市将不成为城市。城市管理的思路应该是规划好和管理好，而不是消灭或逼走某一类社会成员。相较之下，港府的做法值得借鉴：上世纪60年代香港曾出现过乱摆摊现象，食环署对此大为头疼，后通过规划颁发大排档③，并对摊贩科以一定的卫生、防疫等义务，引导其走上正规合法经营的轨道。

其次，城管执法作为具体行政行为，根据行政诉讼法及相关司法解释的精神，应遵循“先取证，后裁决”程序原则，做好证据收集工作。“打铁还需自身硬”，任何一项行政处罚行为的做出，必须符合实体和程序两方面的检验，符合“比例原则”的三阶理论，也就是妥当性、必要性和法益相称三个子原则[4]。有条件的地方，为城管部门配备执法记录仪应是当务之急。在这方面深圳可谓“先行者”，2013年6月28日通过的《深圳经济特区城市管理综合执法条例》对执法事项、执法人员着装、执法资格以及处罚机制等均做了大胆的创新，值得肯定。

还有，地方政府在进行规划时，应对可以利用的空间做充分考虑，对于适当地段可作为摊位的道路等设施进行科学规划，明确摆摊时段，再通过信息公开、公平授予（如采用抽签方式）、制定相关扶持政策和税费减免政策等，将摆摊问题用富有人情味和符合公正要求的方式管理起来。

最后，政府还应当引导其组建自我管理机构实现自治。这样，公权部门的行为由随机的强行驱赶、没收，改为事先规划、事中服务及事后查缺补漏。当然如何组织摊贩以合法、民主方式推选产生自治组织等，都需要政府与摊贩的充分协商。只要有充分、足够的协商，利益格局错乱导致的各种具体问题就可以得到解决，党和政府的公信力也据此得到提升。

而对摊贩来说，政府执法行为与其利益的连接点是摊贩以一定的义务，依照合法途径取得经营权后，必须承诺保证其货品和劳务质量，按设定地点和时间经营及搞好环境卫生等，不至于使摆摊成为具有社会危害性的行为。对于周边商家和住户来说，政府应保证其正常收入不会受到损害或是损害后可依法获得补助，如通过调整经营范围减少与摊贩的同业竞争，申请政府相关专项资金补贴（如政府再就业基金）扶助，以及申请相关税费减少等；住户也应依照“信赖利益保护”原则得以维持正常的生活环境和秩序。只要摆摊规划好，明确了时段，不至于垃圾乱扔、污水横流、噪音不绝，其利益也就得到了照顾，自然无所怨言。

综上所述，城管与摊贩困争问题，既关乎执政，也关乎民生，还关乎国家形象的问题。只要直面问题背后的利益关系，从均衡各方利益入手，标本兼治，双管齐下，宿疾应可化解，城市摆摊将成为靓丽的城市之花而非棘手的城市之瘤。

注：

①辽宁省沈阳市一摊贩，后被起诉，判处死刑，已执行。

②深圳市委书记王荣语。

③牌照为方便检查，面积较大，故此类店面为“大牌档”，现为讹用。

[1]何兵.城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突与法律调整[J].中国法学，2008，（5）.

[2]田思路.我国行政执法现状分析与立法思考[J].当代法学，1996，（4）.

[3]陈孝兵.现代“经济人”批判[J].中南财经政法大学学报，2002，（2）.

[4]王书成.比例原则之规范难题及其应对[J].当代法学，2007，（11）.

【责任编辑：张西山】

The Key to Solving Vender-Chengguan Conflict

YAO Wen-sheng
(Chinese Academy of Social Sciences Institute of Law,Beijing 100720; Shenzhen University School of Law,Shenzhen,Guangdong 518060)

Street environment intervention has always posed a large and difficult problem for municipal administrations across China because of the difficulty in balancing the general public’s need for a clean and orderly city environment and the street vendors’need for economic survival.Taking as a point for departure the analysis of the current modus operandi of Chengguan or urban administration officers,this paper finds that a conflict of interest is the primary source for frequent clashes between the two parties;it also proposes that a solution to the problem lies in finding measures that can balance the interests of the involved parties.

city administration；operational modes of urban environment management；balance of interest

D 912.1

A

1000－260X（2014）01-0111-03

2013-10-10

姚文胜，中国社会科学院法学所博士后研究，深圳大学特约教授，从事行政法研究。