善治视阈下公民参与生态文明建设探析

朱 正 余

(湖南科技大学 期刊社，湖南 湘潭 411201)

善治是当今世界各民主国家都在积极探索的治国模式。何为善治，早在1996年，有国际学术组织认为：“善治即政府与社会实现良好的合作与良性互动，有效完成对公共事务的管理。”[1]173我国学者俞可平则认为：“善治的根本特征在于政府与社会二者在共治过程中建立良好的合作关系，善治的基本要素为治理的合法性、透明性、责任性、法治性、回应性及有效性。”[2]116因此，根据国际国内专家对善治的理解，善治本意为良好的治理、成功有效的治理，其最本质的特征是政府在社会管理过程中与公民紧密合作，政府与公民共同参与对社会的管理，以实现管理的民主化。事实上，现代政府的许多管理都需要公民的主动配合与参与。就当今中国社会建设而言，诸如“两型社会”建设、城市基础设施建设、生态文明建设等，如果没有公民对这些建设的积极参与，单靠政府单方面的行为，社会建设就有可能背离人民的旨意，将会受到来自各方面的阻碍。

随着全球经济的快速发展和各种高科技的粉墨登场，工业文明在给人类带来巨大物质财富的同时，也给人类带来了环境恶化、能源枯竭的负面效应，是该理性反思工业文明利弊的时候了！生态文明的概念是20世纪60年代由生态学家提出的，现在已为世界很多国家认可的一种文明形态。党的十八大报告中，生态文明建设已作为我国今后的文明发展阶段，为我国今后的发展指明了方向。善治理论与我国生态文明建设的结合，应该成为我国生态文明建设中政府新的政治诉求。依据善治理论，建设我国的生态文明政府不应再作为唯一的建设主体，而应该与公民合作建设生态文明，充分调动公民建设生态文明的积极性，政府主导与公民参与相结合，这样才能一起形成建设生态文明的善治“合力”。因此，生态文明建设需要政府与每位公民的通力合作，共同参与。生态文明建设不再是政府的单方面行为，而应该是政府与公民相互影响、相互作用、共同参与的过程。在这一过程中，政府对生态文明的建设主要起着规划、引导和管理的作用，而公民则应充分认识到生态文明建设与自身的紧密关系，大力支持，积极融入。

一、公民参与生态文明建设的价值诉求

当前中国社会正面临着重大转型，就国家治理来说，同样面临着巨大的考验。生态文明建设既是一种政府行为，也是一种与公共利益密切相关的行为。公民参生态文明建设，能最大限度地维护特定领域的公共利益。我国当前的生态文明建设需要凝聚每一位公民的智慧以及力量，引入公民参与建设生态文明既是弥补政府管理方法单一的有效措施，也是密切政府与人民群众关系的纽带。

(一)公民参与生态文明建设是公民主体地位的体现

“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”。[3]287生态文明建设也离不开民众的参与和支持。生态文明建设涉及到每位公民的切身利益，可以说对公民的既有利益以及未来预期都将产生极大的影响。生态文明建设吸纳广大民众参与，能为普通民众提供表达利益诉求的机会，也为民众保护个人和组织在生态文明建设中的合法权益创造了条件。生态文明建设作为我国今后发展的一项国策，每一位公民都应该有所作为，这不仅是人民群众在生态文明建设中实现、维护和发展自身根本利益的必然要求，也体现了公民是生态文明的建设主体。政府部门吸纳民众参与生态文明建设，也是对普通民众意志的尊重、对公民主体地位的尊重。

(二)公民参与生态文明建设是弥补政府建设能力有限性的必然选择

一直以来，政府往往把自己定位为管理者，而作为一般的民众也习惯了自己作为被管理者的角色。以往政府在提供公共产品与公共服务时，较多地偏重于管制而忽视了作为服务的主体功能，在社会事务管理中没有与公民进行有效的互动。进入市场经济阶段，公民的主体地位得到尊重，其知情权、参与权逐渐强化。面对日益多元化、复杂化和动态化的公共事务管理，传统的政府管理模式已不能适应经济社会的发展。政府作为生态文明建设的单一主体将难以为继。

生态文明建设是一项复杂的系统工程，它体现了人与自然、人与人和谐共生的自然伦理思想。生态文明的建设不是凭一人之力、一纸文件就能够完成的，它必须汇聚全国各族人民的智慧才能完成。因此，在生态文明建设过程中，积极引入公民参与，既能保证政府执行力的提高，又能弥补政府生态文明建设中建设能力的有限。生态文明建设必须充分尊重民意，最大可能地争取民心，广泛发动公民参与，确保生态文明建设体现民意，符合民众的诉求。

(三)公民参与生态文明建设是对自身失范行为的纠正

公民自身一些失范行为或是与生态文明建设格格不入的行为，通过积极参与生态文明的建设将会得到纠正。生态文明建设关乎每个公民的利益，科学、文明、健康的生活方式是生态文明建设的内在推动力。如在农村生态文明建设中，我们可以通过制定村规民约、签订责任书等方式，引导村民加强自我管理、自我监督，将农村的环境卫生工作融入到村民的日常生活之中，通过一些行为方式不知不觉地改变千百年来沿袭的“随手扔、随处倒”的陋习，这样尊重自然、善待环境的良好风尚的形成指日可待。同时通过各种媒体广泛宣传生态文明建设的重要意义，让更多村民了解生态文明建设的内容，学习低碳知识，将生态文明的理念贯彻到生产生活的各个层面，倡导低碳健康的消费方式。只有将生态文明理念内化于心，外化于行，广大村民才能真正自觉自愿地成为“绿色公民、低碳公民”，才能成为生态文明建设的倡导者和实践者。

(四)公民参与生态文明建设能推进政府决策的法治化

生态文明建设不仅是一项技术工程，而且更多的应该是一种公共政策的实施行为。首先，生态文明建设作为一项公共政策，直接关乎每个公民的切身利益，这必然导致公民对生态文明建设的高度关注。在生态文明建设过程中，政府对于生态文明的规划、实施，既要根据当地的生产生活需要，合理布局，充分尊重公民的首创精神；同时也要尊重公民享有的知情权和公共事务的管理权。其次，公民的参与是对政府行为的有力监督。政府部门对于生态文明建设规划决策的制定、实施等行为，都需要公民切实有效的监督，生态文明建设的各个环节才能保证不出差错。有学者指出：“目前，在监督行政权的若干方式中，公众参与具有集程序控制和实体控制于一体的优势，能够迫使行政主体在做出行政行为时向社会公众说明理由。这样，通过公众参与形成严密的监督网，行政权的异化机会将大大减少。”[4]再次，公民的积极参与，有助于公民自身素养和影响力的提升，公民由此对政府的决策认知和了解将进一步增强。这种认同和影响力的提升能够化为公民参与生态文明建设的强大动力，最终实现政府和公民共同建设生态文明的善治目的。

二、公民参与生态文明建设的制约因素

善治模式下的生态文明建设，公民参与将摆在一个非常重要的位置。可以说，公民参与是善治模式下生态文明建设好坏的重要标准。生态文明建设需要每位公民添砖加瓦，因此扩大公民的参与度是最好的途径。然而，就我国目前的参与环境以及公民自身的状况而言，要求每位公民很好地参与绝非易事，公民的参与过程受到了内外多种因素的相互制约。

(一)公民参与意识不强，参与水平不高

公民参与意识与能力的提高是一个渐进的过程，虽然经过多年的民主政治建设，我国公民参与社会生活的能力有了较大的提高，公民参与社会生活的频率也逐渐加大，但在生态文明建设这一全新领域，仍然具有新的挑战。目前在生态文明建设领域，公民的参与意识不仅比较薄弱，而且参与具有很大的被动性，公民要么是在政府的召唤下参与，要么是在给予报酬的条件下参与，不具有主动性。究其原因，主要有以下几点：首先，部分公民对于生态文明本身不甚理解，对于生态文明建设缺乏足够的关注，缺乏对政府政策措施和自身生活环境的关注，就有可能出现一些不愿意或不配合的现象，甚至有抵触情绪。其次，我国传统文化中的“为民做主”、“替民办事”的思想阻碍了公民的参与意识与能力。再次，公民的参与能力不高。生态文明建设是一项复杂的系统工程，它的内在与外在要求都比较高。如果公民缺乏对生态文明的基本认识，何以谈建设呢？建设能力何以有所提高呢？

(二)公民参与建设的社会环境不理想

在我国目前状况下，公民参与生态文明建设的社会环境不够理想，主要是参与渠道不畅通，政府信息的不公开、不透明，导致了公民参与生态文明建设的整个社会环境欠佳。

首先，公民参与生态文明建设获取信息的渠道不通畅。相关信息的获得应该是公民参与的首要保障。虽然目前我国政府部门越来越重视将部分信息公之于众，政务公开越来越透明化，但由于所公开的信息篇幅巨大、涉及面广，同时还具有很强的专业性，公民对这些信息很难有效接收。同时，公民表达意愿比较分散、凌乱，政府在收集公民的意愿时缺乏相应的支持，很难让普通公民的意见得到有效的反馈，民意表达机制不健全。

其次，政府对公民诉求的回应不够积极。对公民诉求的回应是政府进行社会管理的一种方式，也是善治理念的基本要求。我国学者俞可平认为：“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责任的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。”[5]10从这一表述可以看出，第一，政府的回应应该是及时的。在我国生态文明建设过程中，公民对于国家有关生态文明政策的咨询、见解以及有关生态文明建设方面的意见、投诉，政府管理部门都应做出及时明确的回应，不得拖延，更不得互相推诿。第二，政府的回应应该是负责任的。政府对于公民的诉求应该是权威的且是公民可以信赖的。政府管理部门对公民诉求的积极回应，既是政府积极履行职能的体现，也是政府对公民参与生态文明建设的一种认可，公民参与建设的积极性由此可能更加高涨。

(三)公民参与生态文明建设的方式比较单一

单一的参与方式禁锢了民众的双手，也阻碍了文明的发展。生态文明建设不仅需要公民全方位的参与，同时也需要公民根据需要不断创新参与方式。多样化的参与方式，是公民参与生态文明建设的有力保障。在生态文明建设中，公民不仅是生态文明建设的直接践行者，同时也可以是生态文明建设的决策参与者。因此，公民参与生态文明建设应该是全方位的。我国生态文明建设是一项系统工程，生态文明建设过程中的监督、决策以及参与建设等方面，公民每一环节的参与可以采取不同的方式。特别是随着更多的技术以及新媒体手段的运用和发展，公民的参与方式不再局限于听证、上访等传统参与方式，公民的参与方式也必须有所突破和革新。在参与形式上要体现灵活性，公民既可以加入社团的方式参与，也可以个体的方式参与。

(四)公民参与生态文明建设缺乏科学的指导，具有盲目性

生态文明建设是人类文明建设的高级形态，其建设的各项指标要求较高。科学的建设规划是生态文明建设的第一步。开展生态文明建设，要坚持高起点做好规划，要从源头上保证生态文明建设总体规划符合生态文明建设的发展方向。因此，生态文明的建设需要科学的指导和规划，只有在科学思想观念的指导下，生态文明建设才能不至于走弯路。公民参与生态文明建设，离不开科学思想和科学方法的指导，否则其建设具有很大程度的盲目性。公民参与生态文明建设仅凭热情远远不够，仅凭公民的蛮干盲干也不可取。如果政府在公民参与生态文明建设过程中不加以引导，不用科学的思想和方法加以指导，生态文明建设必将会是一团糟，生态文明建设的质量也会得不到保障。

三、公民参与生态文明建设的路径探析

如前所述，公民在参与生态文明建设过程中，诸多的因素制约了公民参与生态文明建设的质量和效果。如何破解公民参与生态文明建设的制约因素，实现生态文明建设人人参与、人人共享的美好愿景呢？这需要政府从培养公民主动参与生态文明建设的意识以及能力出发，健全公民参与的制度建设，培育多样化的公民参与方式等方面入手。

(一)加强生态文明建设教育，增强公民参与的意识与能力

关于公民参与生态文明建设意识与能力的提高，我国的特殊国情决定了这是一项长期的工程，不可能一蹴而就。我国是一个人口大国，且绝大部分人口生活在农村，这部分人受教育的程度相对较低，对于生态文明建设知之甚少，因而参与生态文明建设的意识与能力也比较薄弱。提高公民参与生态文明建设的意识与能力，需要政府部门全面而深入的宣传教育工作。

首先，政府应加大生态文明建设宣传力度，让生态文明观念深入人心。生态文明是以可持续发展为核心的文明形态，是人类文明形态的重大进步。如何让每一位公民迅速完成从工业文明到生态文明这一角色转换，积极投身生态文明的建设呢？政府的宣传起着非常重要的作用，生态文明建设应进一步强化全民意识，在思想观念和行为方式上进一步唤醒公民的生态意识。公民生态文明意识的增强和广泛的政治参与是改变环境保护单一依靠政府的传统模式，是解决生态环境问题的有效途径。[6]从点滴做起，从细微处着手，做低碳公民，倡导人与自然和谐的生活方式，这些都是公民生态意识的具体体现。公民生活的每一个细节、每一个举动，都有可能为生态文明建设贡献力量。每一位公民的生态文明意识提高了，参与生态文明建设的热情就会高涨。

其次，要建立完备的生态文明建设教育体系。公民的参与能力不是与生俱来的，是凭借后天的学习而得。学校作为现代教育的主阵地，同时也应是生态文明教育的主阵地。生态文明建设教育要从幼儿抓起，政府应该把生态文明建设纳入国民教育体系，为民众参与建设提供知识和机会，把生态文明建设教育贯穿到国民教育的全过程。生态文明建设教育应该面向全体公民，要形成覆盖各层级、各行业、各领域的生态文明建设教育网络。在教育形式上也应依据不同的群体采取灵活多变的教育方式，积极开展多层次、多形式的宣传活动，可定期或不定期地开展知识讲座、知识竞赛等活动，也可让公众到城区、乡村亲身体验生态破坏、环境污染的现实和治理效果，使生态文明建设深入人心，全面提升公民的生态文明意识和建设能力。

(二)建立健全公民参与机制

要让公民积极参与生态文明建设，就需要建立公民参与的有效机制和长效机制。可以说，完善的参与机制是公民能否有效参与生态文明建设的根本保障。若没有健全的参与机制，公民的参与将不能从制度上得到保证。

首先，完善公民参与建设的相关制度。制度是保障公民参与生态文明建设的重要前提，同时也可确保公民的参与处于有序和可控的范围内。公民参与生态文明建设，具有哪些权利，需履行哪些义务，通过什么样的途径实现，公民在生态文明建设中应有的法律地位和作用，这些都是公民在参与生态文明建设过程中政府需要解决的问题，政府应对此形成规范性的文件。同时公民参与的形式、范围以及参与过程中出现的纠纷如何解决，都需要相关制度给予支持。只有将公民参与的各项权利、义务以及途径等方面以制度化的形式加以确定，通过法定的形式将公民纳入公共事务的管理过程之中，为公民参与生态文明建设提供制度化的渠道，使公民从单纯的管理对象变为可以通过程序制约管理者的参与性力量，[7]公民的参与才能具有实质上的可操作性。

其次，建立完善的公民监督机制。公民的监督能够确保政府主持社会事务公正、公平，确保权力运行不发生变异。在生态文明建设过程中，政府仍然是建设的主导者，公民只能在政府的主导下有序地参与建设。在此过程中，像政府主导的其他公共事务一样，政府人员在此过程中也存在着权利寻租的可能。公民参与政府主导的生态文明建设，无形中给政府的行为加上了一道防护网。因此，只有建立完善的公民监督机制，政府才有可能严格依照法律和程序运作，让权力在阳光下运行。公民对政府行为的监督实质上也是公民参与的最好实践，也只有调动公民参与、监督政府事务的积极性，公民对政府的信任与支持才会逐步增强。

再次，健全公民参与的激励机制。公民的理解与参与是生态文明建设的重要保证。没有全体公民的广泛参与，生态文明建设就有可能违背民意。在现阶段，公民的参与要由被动变为主动，需要一定的激励措施。维护公民的利益是实现公民参与的前提，一定的激励措施则能保障公民参与的积极性。对在生态文明建设中做出突出贡献的公民予以奖励，既是对其参与的鼓励和肯定，也是对其他参与者的鞭策。因此，应通过高水平的激励制度设计，调动公民参与生态文明建设的积极性。

(三)创新公民参与方式，实现参与多样化

社会在不断向前发展，公民的素质也在逐步提升，这些都需要多元化和多样化的参与方式与之相匹配。在生态文明建设中，应该丰富公民的参与方式，政府对此负有不可推卸的责任。

首先，充分运用新媒体技术。如今，互联网通讯技术已触及到城乡的每一个角落，公民运用互联网通讯技术参与生态文明建设已不再是难题，互联网通讯技术的及时性、便捷性等特点决定了公民运用其参与生态文明建设必将成为一条重要的途径。在新媒体技术的运用过程中，政府应充分扮演好角色，因为政府不仅是新媒体技术运用的号召者、推广者，更是新媒体技术运用的实践者。政府应该运用新媒体技术为公民营造参与建设的条件与平台，同时也要利用新媒体技术为公民营造合理的参与氛围。政府借助新媒体技术的运用，不断创新参与方式，积极探索公民广泛参与生态文明建设的社会管理模式，这正是善治模式下公民参与生态文明建设的要求。

其次，建立公民参与载体。现代社会是一个高度组织化的社会，社会组织已成为社会生活和社会管理的基本单位。[8]在生态文明建设中，可由政府代表人员与公民共同组成生态文明建设委员会，以社区、街道、乡镇为单位，对公民参与生态文明建设予以有序引导。公民可以楼组、小区、社区、乡镇为组织体系的机构形式，就近参与到当地的生态文明建设中去，实现公民参与的无缝对接。

四、结语

生态文明建设是我国今后经济社会发展的一种模式，它将给社会带来一系列的变革，人们的生产方式、生活方式、思维方式都需要产生超越工业文明时期的转变和发展。它既是我国发展模式的创新，也意味着发展理念的变革、生产方式的变化、生活方式的转变以及技术的革新，因而需要调动各方面的力量才能实现。诚然，政府行为在推进生态文明建设过程中占据主导地位，担负着主要职责，但全体公民的参与作用也不容小觑。在善治的理念下进行生态文明建设，政府主动吸纳全体公民参与，政府与全体公民形成建设生态文明的默契配合，既能带来政府管理方式的变革，也能使我国的生态文明建设走向健康、良性、规范、可持续的轨道。

[参 考 文 献]

[1]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2002.

[2]俞可平.权利政治与公益政治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]马克思恩格斯文集(第1卷)[M].北京：人民出版社，2009.

[4]黄凤兰.公众行政参与的法律应对及完善[M].行政法学研究，2009，(2).

[5]俞可年.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[6]杨丹华.工具理性与价值理性的冲突及其调适[D].武汉：武汉大学，2009.

[7]赵金龙，唐子惠.善治视野下我国公民行政参与的路径选择[J].辽宁经济，2007，(8).

[8]吴传毅.善治维度下基层社会管理机制创新[J].湖南科技大学学报(社会科学版)，2013，(5).