德美比较视域下的央行控制能力研究

马 力

(首都经济贸易大学 经济学院，北京 100070)

德国金融市场的表现有一个主旋律，那就是在非战争年代一直保持稳健，在金融全球化之前如此，在金融全球化阶段仍旧如此。在战争年代，金融领域和其他领域一样，都会不可避免地陷入混乱。但是非战争年代，金融市场能一直保持稳定，实属不易。相比之下，作为全球金融中心的美国，其金融市场忽冷忽热，政府的金融监管忽紧忽松。监管力度最强的时候，规定银行业不得混业经营，甚至银行董事向本行借债都被禁止。为了确保政府对金融市场的控制，美国采取了中央银行体系，即便这样，作为世界金融中心的美国，仍然周期性地剧烈波动，不仅挫伤本国金融市场和实体经济，甚至殃及其他国家。相反，德国一直奉行混业经营，另外德国中央银行受本国中央政府的影响也小于美联储。从理论上讲，混业经营常常是导致金融业混乱的罪魁祸首。而相对独立的央行，有时会采取与政府意愿相冲突的货币政策。但是德国金融体系基本上运行得四平八稳，个中原因值得深思。本文从德国金融监管情况及其社会文化特点出发，对这一问题进行探讨。

一、相对独立的德国中央银行

德国对金融市场的调控，于1871年德意志帝国成立就已经成型。在德意志帝国成立之前，德国是由很多封建诸侯统治的小邦组成，很多邦都有各自的货币，一些经济实力雄厚、商业活动发达的邦，有一些分散的银行。1871年德意志帝国成立前，在德国这个地理概念的境内没有统一的货币，其金融活动主要由分散在一些邦的地方银行进行。如果有调控，也是各个邦的内部事务。不过随着各邦之间经济来往频繁化，自发地推动了各邦之间的银行实行区域化、局部化的统一。1871年，德意志帝国成立，一个首要任务就是统一货币，而统一货币则需要成立一个全国性的银行，因此成立了德意志帝国银行，也就是当时的中央银行。1871年德意志帝国成立的时候，境内有7种马克。1873年，德意志帝国银行开始推行全国统一的金马克，逐渐取代地方性马克，这个过程进行得很快，到1876年就完成了。[1]相比之下，在美国刚建国的时候，成立了第一个央行北美银行，设在费城，负责推行全国性的货币，并为美国政府财政筹资。由于当时交通不便，在费城成立的中央银行难以满足其他地区的金融需要，因此，北美银行退而求其次，成为一个地区性银行。此后相当长一段时间，美国没有央行，各地方银行发行各自货币，最松散的时期全国流通着1万多种货币。[2]同样是统一，德国统一后金融的结构是一个央行，一种货币；美国统一后曾经尝试过一个央行，一种货币，但未能如愿，最后形成没有央行、多种货币并存的格局。其主要原因可能是1871年的德国，境内铁路已经达到一定规模，便捷的交通有利于央行行使其职责。而1781年北美银行在为其生存苦苦挣扎的时候，美国境内全国性的公路还没有，更不用说铁路了。还有一个原因，可能是中央政府和地方政府的关系。普鲁士统一德国的时候打败了300多个城邦的诸侯和1500多个半独立领地的所有人，其中大部分邦的领地很小，诸侯实力有限，半独立领地的所有人实力也一般，跟美国独立战争时盘踞在960万平方公里上的几十个州的地方实力不可同日而语。相比较而言，普鲁士的权威是绝对的，所以在德意志帝国成立之初推行统一的中央银行时遇到来自地方的阻力比美国小很多。第三个原因是文化。美国建国时，相当一部分人口都是移民，他们向往自由，反对束缚，在这样的环境中强制推行某一中央集中体系难度非常大，而德国则不同。

德意志帝国银行统一了货币，极大地促进了国内各地区经济、金融的融合，推动了国家实力提高，德国很快就成为仅次于美国的世界第二工业强国。在德国发起的第一次世界大战中，作为央行的德意志帝国银行，首当其冲地承担了为战争筹款的工具。在第一次世界大战前，德意志帝国银行有严格的控制通货膨胀的手段：银行发行的银行券的三分之一必须以德国硬币(黄金、白银铸成)、帝国国库券和黄金作为发行准备，德意志帝国银行发行银行券受到硬通货数量的限制；地方银行发行银行券，要以优等商业汇票作为发行准备，也就是要以实际可靠的经济活动作担保。在这种情况下，德国的纸币流通量很难过快增长，不易发生通货膨胀。但是，战争需要的资金非常庞大，为了筹集战费，德国政府打破了用于控制通货膨胀的规则，把发行银行券准备金改为政府借据，向帝国银行举借巨额债务，引起通货膨胀；而战后，为了偿还战争赔款、公债，德国政府继续向帝国银行借款，导致通货膨胀一发不可收拾，金融秩序一片混乱。导致金融秩序混乱的原因是显而易见的，因此，魏玛政府上台后，对帝国银行的独立性作出规定。1924年颁布《银行法》，明确规定帝国银行独立于中央政府，成立帝国银行理事会，帝国银行行长及董事会由帝国银行理事会选举产生；帝国银行独自负责货币管理；中央银行对中央政府的贷款不得超过一定比例，且需要相当的黄金准备。希特勒上台后，修改了银行法中有关帝国银行独立性的条款，帝国银行再次沦为战争提款机，通货膨胀再创新高。

从这个分散到统一，统一到独立，独立到附庸，附庸到再独立的过程，我们可以看出，货币统一是出于国家政权统一的需要，央行独立是为了保证货币发行秩序的稳定，央行的附庸地位是为了实现国家的战争目标。而美国央行的命运要坎坷许多，美国央行在战争中也承担了筹款责任，特别是在没有央行的前提下，各州均同意暂时放弃各州金融机构的独立性，以成立一个央行来筹款，等战争结束，不再有筹款需要的时候，又把地方金融机构的独立性、自主性提上日程，关闭了央行的大门。这说明什么呢？经济基础决定上层建筑，但在某些时期，上层建筑决定经济格局。有什么样的政府，有什么样的目标，就会有什么样的调控。如果鼓励市场能更好地实现政治目标，就会鼓励市场；如果加强调控能更好地实现政治目标，就会加强调控。无所谓市场和政府之间孰轻孰重，政治目标的实现是最核心的原则。在随后的分析中，我们会发现，这一原则贯穿市场和政府的每一次博弈。

学界认为，第二次世界大战后，德国充分认识到中央银行被政府绑架的恶劣后果，所以再次强调要保持中央银行的独立性，于是经过一个过渡期的中央银行，形成了后来的德意志联邦银行。设立德意志联邦银行的资本来自德国政府，其管理主体主要有中央银行理事会、中央银行执行理事会。它不受总理、政府和银监局的指挥和控制，其行长任命不归政府管，而由总统任命，也不受银监局的监督；理事会直接向联邦议会负责。[3]它仍旧没有独立于政府，只是级别非常高，由总统直接调度。事实上，也没有哪个国家的中央银行能完全独立于中央政府存在，完全独立的中央银行只是个童话。两次世界大战中，德国政府通过中央银行筹款，都以失败告终，还搅乱了国内的金融秩序。这只能说明，德国政府设定的战争目标是不切合实际的，而不能说德国的中央银行不应该为德国政府提供资金支持。任何一个国家的中央银行都要服务于国家的政治目标。所以，德国央行的高独立性是相对的而不是绝对的。

与美国相比，德国央行独立性更高一些。这是否意味着德国政府会失去对央行的控制呢？并非如此。因为名义上再独立的央行都要服务于国家的政治目标和经济目标，这是一个基本规律。具体到德国，它还有自身的特色。德国这个国家从成立到现在，社会文化的主流奉行的是集体主义，社会大多数成员尊重政府制定的规则。正是因为公众尊重权威、尊重规则，所以德国在短时间内就实现了货币统一；央行一经设立，就得到了全社会的认可，而不像美国的央行那样，数次被关闭。这种一致性体现在方方面面。二战后的偿债阶段，为了尽快筹集资金偿还外债，德国政府一度要求全国的工资水平下调三分之二，德国人民默默地按照政府的要求节衣缩食，不仅很快还完外债，还为经济再次腾飞积累了不可或缺的资金。在这样尊重权威、尊重规则的社会文化环境中，相对独立的央行并不会造成货币政策过于自由而使政府的货币调控思路难以落实到位的境况。

二、混业经营和混业监管的银行体制

德国银行业的混业经营是由1961年的《银行法》明确下来的。实际上德国从来没有将混业经营作为金融体系混乱的罪魁祸首，而是一直将混业经营保持下来。同时不断优化对银行业的监管，以充分发挥混业经营服务全面、规模经济的优势。[4]第二次世界大战后，德国一直没有发生大的金融混乱，更不用说系统性的金融危机了。相反地，美国在20世纪30年代的危机中，认定银行混业经营是经济危机的主要原因，制定严格的法律法规，要求银行分业经营，在这期间一直稳步慢走。直到20世纪90年代，进入经济、金融全球化时代后，美国银行严格的分业经营使其无法在世界金融竞争中给客户提供全面、综合的服务，也没有办法享受规模经济的效益，使其在国际金融市场中举步维艰，不得已开始放松对银行业的管制，同意银行业混业经营，不过这种混业经营的宽松度远不如德国银行。[5]即便如此，混业经营在放开管制后没有多少年，就因为无限度地发放次级贷款等金融衍生产品给全世界带来了祸端。次贷危机不仅重创了美国，还使日本、英国等国家陷入金融困局，随之产生了经济危机。直到今天，很多国家还在慢慢解困的路上探索。

为什么德国一直在搞混业经营，却没有出现大的金融危机，而美国搞分业经营没事，搞混业经营没几年，就出那么大的乱子呢？这一方面要归功于德国高效的银行监管体制，另一方面和整个国家的主流价值文化有关。日耳曼人的严谨求实世界闻名，而美国人创新、自由的民族精神也是全球公认。创新的极致就是见空就钻，甚至没有空子也要创造空子。美国在科技领域的快速创新，也同样体现在金融领域。一批批的金融衍生品被美国人创造出来，给监管当局提出了一个又一个挑战。美国监管当局要保持小心翼翼、如履薄冰的态度才能避免被合法地钻了空子。当然了，就这一观点衍生开来，美国法制比较严格，所以金融创新带来的更多是制度上的博弈。而在法律制度不健全、法律观念不完善的国家，公众普遍把公然违法当做习惯，靠违法手段去获取超额利润，只是在赌不会受到惩罚；一旦被当局发现，有被处罚的可能，那么会以同样的思维去逃避法律的制裁。在这样的国家里，没有制度创新的动力，金融监管当局不需要考虑一轮又一轮的金融工具创新对监管带来的挑战，却要应付金融法律制度失效以及金融监管当局内部腐败的问题，其实在这种背景下的金融监管难度是最大的。而像德国那样整个国家严谨求实的主流价值观，会使个体在从事经济、金融活动时，更倾向于遵守规则，这样会减轻监管者的工作难度。也就是说，在德国，金融监管对象的配合和金融监管当局的兢兢业业，是其长期以来的混业经营体系不出大问题的根本原因。

[参 考 文 献]

[1]郑凌云.德国金融监管体制演变[J].德国研究,2006,(4).

[2]叶淼.从金融危机美联储独立性的体现浅析央行独立性问题[J].时代金融，2011,(36).

[3]徐聪.从欧债危机看央行的独立性困境[J].欧洲研究，2012,(4).

[4]陈柳钦.德国混业经营及其监管[J].上海金融学院学报，2008,(4).

[5]于博兴.美国及德国金融制度变迁的分析思考[J].河南科技，2014,(1).