制度建设与执行并重破解水利资金管理难题——关于审计结论的几点思考

李智斌

（娄底市水利局 娄底市 417500）

近年来，特别是《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》出台以来，各级财政进一步加大了对水利资金的投入力度，水利资金数额之大前所未有。确保水利资金安全的有效使用，不仅关系到财政资金的使用效益，而且关系到水利改革发展的成败。从近期财政和审计部门对水利资金使用情况的审计检查来看，水利资金管理依然是薄弱环节，如何加强水利资金使用监督管理成为当务之急。

1 水利资金审计中出现的主要问题

1.1 配套资金不到位

水利资金来自中央和地方各级部门，多年来始终存在项目地方配套资金不到位的现象。按现行规定，地方政府上报立项方案时必须书面承诺配套一定比例的项目建设资金（包括财政资金和农民筹资筹劳），否则不予立项。为了争取到项目，地方政府都承诺配套，而实际到位却很难，因此无法完成设计工程任务，缩减工程量、虚报工程量、降低工程建设标准的现象较为普遍。

1.2 招标投标不规范

（1）水利工程建设项目的设计、监理、施工、材料采购达到国家规定规模应当招标而没有招标。

（2）虚假招标、围标串标。招标信息公开度不够，对于依法应该进行公开招标的项目，招标单位未发布招标公告或者信息发布不到位，未能将招标信息有效传递给潜在投标人。投标人之间互相串通，以一家单位为主要投标人，其他单位作为陪衬左右中标。

（3）违法转包分包。投标人中标后，将工程直接转包或违法分包给其他单位或个人，从中收取管理费，以包代管，未履行保证工程质量和安全的职责。

1.3 资金使用不规范

水利资金日常监管不力，造成资金管理和使用不规范、不公开透明，主要有：

（1）部分资金以拨代支付给乡镇，难以做到有效监管。

（2）超标准列支建设管理费，造成财政资金浪费。

（3）超范围支付评审费等。

（4）大额现金支付工程款、设计费等。

（5）挤占挪用专项资金。

（6）擅自变更设计方案、虚报工程量等方式，套取专项资金。

（7）滞留专项资金影响工程实施等行为。

1.4 项目选择不合理，存在“撒胡椒面”现象

（1）项目建设地点选择图简单，注重选择交通便利，农业基础条件较好，农民相对富裕，项目实施难度小的地方，这些地方成了各项目实施部门的“必争之地”，农业综合开发项目、土地整理项目、扶贫项目、以工代赈等都在同一区域实施，导致重复建设的现象十分严重，造成人力、物力、财力的大量浪费。

（2）项目随意变更计划实施范围，存在人情项目，乡镇找得多项目多，有的乡镇一年几个项目，而有的乡镇几年无项目。

（3）不注重整体推进，没有形成合力。上级下达指标后，县里在分配资金时往往采取“撒胡椒面”的做法，使水利资金投入无重点，造成“人人吃饭、人人吃不饱”，不能发挥资金的规模效益。

1.5 竣工财务决算不及时，资产难移交，后期管护缺位

水利项目，特别是小型农田水利项目重建轻管思想严重。按目前的管理模式，水利建设项目一般实行报账制，由于竣工财务决算不及时，资产难移交，造成有账的不管资产，管资产的无账目，最后造成资产流失。目前大多数小型农田水利工程设施所有权归村集体所有，由村集体实行统一管理和维护。但改革开放以来，在稳定土地承包经营权，实行家庭联产责任制的同时，村组集体的组织能力不断弱化，特别是农业税取消和“两工”取消后，村组集体更是缺乏资金和能力进行农田水利工程建设和管护，导致工程建好后无人管护，毁损严重，没有很好发挥工程建设效益。

2 关于破解水利资金管理难题的几点思考

通过对审计水利资金发现问题的分析，有些是制度设计存在缺陷，有些是相关制度不够完善，更多的是制度执行力出了问题。破解水利资金管理难题，各级水利部门要拓宽工作思路，更新工作理念，创新工作方法，加大资金监管力度，在实践中不断强化资金监管意识，建立水利项目全过程资金管理体系。

2.1 做好顶层设计，破解水利项目配套资金难落实的问题

破解配套资金难以到位，通过多条腿走路，从源头杜绝挤占挪用专项资金的症结。

（1）合理划分中央与地方的事权。如中西部贫困地区，本来经济社会发展相对落后，水利建设相对滞后，地方财力严重不足，需要通过争取项目来带动发展，而地方配套政策的存在使项目争取成了“双刃剑”，争来的项目无法落实配套资金，项目无法按计划任务完工，上级部门要打板子，不争又会影响地方发展，影响人民群众的根本利益。通过调查了解，有些县市1年按政策要求需要配套到位项目资金达到了该县市全年财政收入的1～2 倍，而这些县市的财政都是吃饭财政，根本无力为项目建设进行必要配套，一味要求全额配套与实际情况不符。假配套，挤占挪用专项资金，甚至套取资金用于支付设计、监理费就成了无奈之举。中央层面应根据水利的公益性、基础性、战略性特征，在水利项目配套资金政策的制定时既要考虑如何调动地方的积极性，更要考虑地方的经济承受能力和水利项目的类别。中央应根据水利项目的类别（如城市防洪、农田水利建设）和县市可用财力的规模合理确定配套比例，免除或降低中西部贫困地区、粮食主产区水利项目地方配套比例，但要加强项目的绩效评估考核力度，合理确定绩效考核指标，增强量化指标所占比例，确保资金合理使用。

（2）省、市、县资金配套分工明确。财政“省直管县”体制下，省级财政要承担配套资金的主要责任，加大对财政“省直管县”，特别是贫困县的配套资金投入力度； 设区市财政要承担市辖区配套资金的主要责任；县级政府要承担起水利项目应有责任，尽力落实地方配套必要经费，坚决杜绝零配套。

（3）水利部门依法足额征收水利规费，夯实水利建设资金基础。一要抓好水利建设基金和从土地出让收益中计提农田水利建设资金的政策落实。二要抓好水土保持设施补偿费、水资源费等水利规费的征收力度。

2.2 把握关键环节，制度建设与执行并重，堵住水利资金管理漏洞

（1）健全水利资金管理制度体系。水利部门要按照“依法行政、依法理财”和预算资金管理的有关要求，全面加强水利资金管理制度建设，建立健全覆盖资金分配、拨付、使用和项目立项、设计、实施、验收、后续管理等环节在内的，整个资金运行全过程的管理制度体系，确保每项水利资金都有相应的资金管理制度。

（2）从严把好项目申报关。规范项目审批程序，把好申报材料质量关，申报单位要对申报材料的真实性、准确性、可行性、合法性负责。要积极创新工作方法，采取竞争立项、差额推荐、自下而上申报等方式遴选水利项目，并确保遴选的公正、公开和公平。对有明确投入要求的水利项目，各地要严格履行申报项目时提出的地方投入承诺，确保资金落实到位。可以探索地方投入先行到位，先行使用办法，凡承诺投入不到位的，中央资金不拨付的政策。

（3）从严把好项目资金使用管理关。一要建立风险评估图。梳理项目资金管理关键节点，建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观的评估，以表格、图形的方式标出风险控制节点、防范要求和注意事项。二要提高水利建设项目方案制定的科学性和合理性，明确要求水利建设项目建设方案一经审批，不得擅自变更。三要建立水利项目资金使用全过程监管体系。健全事前、事中、事后的检查、抽查、验收、总结、考评等管理制度。要采取日常监督检查与专项监督检查相结合的方式，对水利项目建设、资金使用管理、施工进度和支付进度等情况加强检查监督。四要严格执行政府采购法和招标投标法的相关规定，强化采购监督，严格水利工程质量管理，加强质量现场查验，重点监督检查施工、监理等参建单位的管理技术力量配备、持证、到岗、履职情况，强化水利项目建设监理工作，明确监理责任，依据现行规程规范，严格实施监理程序。五要强化合同管理，严格规范水利建设项目资金使用拨付程序，明确责任主体，加快拨付进度，杜绝年末突击花钱。大力推进国库集中支付制度，减少现金支付，切实做到专款专用，严禁截留、滞留、转移、挪用资金。

（4）尽早谋划，抓好项目建后管护关。项目实施完毕后，及时抓好验收、竣工财务决算审核审批，抓好项目实施后的跟踪问效和绩效考评工作，检查、抽查、验收不合格的项目必须限期整改。坚持“建设与管护并重”的原则，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确各类投资渠道和投入方式兴建的水利工程的产权划分，确定产权归属，明确管护主体，落实管护责任。产权所有者作为工程管护的当然责任主体，也可采取承包、租赁、拍卖、股份合作及委托管理等方式，通过签订有效合同、完备相关手续、明确各方责权利，交由第三方实施管护运行。国家可以对各农民用水者协会、大户承包及家庭农场、专业化服务组织等新型农田水利管护模式，在项目安排上予以优先考虑和倾斜，在管护经费上予以适当的财政补助，确保水利设施长久发挥效益。

2.3 加大信息公开力度，建立违规责任追究制

（1）建立水利工程建设项目信息公开、公示制度。通过电视、广播、报刊、网络、村务公开栏等多种形式，将水利项目遴选程序、遴选结果、建设内容、资金来源、招投标情况、资金使用、监督电话等情况进行全面公示，接受社会监督。

（2）明确各有关部门、单位、人员在水利资金管理中的责任，做到一级抓一级，层层抓落实，把水利资金使用管理纳入各级党政领导廉政建设责任制的主要内容。建立健全水利信息反馈和报告制度，及时出台政策性强，有力度的违纪违法处理办法。凡是在各级各类检查中发现的，或被媒体曝光、群众举报并核实的水利资金使用不规范、项目建设管理混乱等问题，一经核实，必须严肃处理和限期整改到位，并实行“一案双查”，不仅要追究直接责任人，而且要追究有关领导的连带责任，让违纪违法者得不偿失，斩断伸向水利资金的黑手。

（3）建立设计、施工、监理、供货等单位的诚信评价体系。建立诚信信息平台，凡是有参与围标串标、违法转包分包、弄虚作假骗取中标、串通套取专项资金行为的单位和相关责任人员，一律记入诚信黑名单，除依法依规处理外，还要在一定期限内限制其参与本地水利项目建设。凡是在工程建设过程中工程质量低劣，出现威胁人民群众安全的“豆腐渣工程”的单位，除依法追究其法律责任外，还要终身禁止责任单位和相关责任人员参与本地水利项目建设。提高违法违规成本，保障守法合法利益，达到净化水利建设市场，确保水利资金发挥应有效益。