水利工程开工审批取消后加强监管工作的研究

杨志刚，邓海生，刘慧

（水利部海河水利委员会，天津300170）

水利工程开工审批取消后加强监管工作的研究

杨志刚，邓海生，刘慧

（水利部海河水利委员会，天津300170）

水利工程开工审批是水利部门原有的一项行政许可，2013年经国务院批准取消。按照水利部最新要求，由项目法人自主决定开工事项，并将有关情况报主管部门备案。取消开工审批后，减轻了项目法人负担，增强了自主性和灵活性，充分发挥了市场主体作用。在新形势下，主管部门如何转变理念，对项目实施有效监管，保障工程建设顺利进行，需要作进一步探讨。总结了海委多年来开展水利工程开工审批工作的情况，梳理了当前有关法律法规，对取消开工审批后如何加强监管提出建议。

水利工程；开工；监管；备案

1 水利工程开工在基建程序中的意义

水利工程开工是水利建设程序的重要环节之一，是加强建设管理工作的有效手段，是水利工程从前期工作转入建设实施的重要关口，是计算工期的起点，也是保障工程建设顺利实施和保障工程质量的关键。

水利工程建设程序分为项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价8个阶段。其中，项目建议书、可行性研究报告、初步设计统称为前期工作；施工准备阶段是指项目在开工之前需完成的征地拆迁、四通一平、招标投标等准备工作；建设实施阶段是指工程主体的建设实施，项目法人按照批准的设计文件，组织工程建设，保证项目建设目标的实现。在建设实施阶段，首要的环节就是开工，做好开工管理工作，对于严格执行基本建设程序，切实保证工程质量、安全，依法规范有序地开展工程建设具有重要作用。

2 海委实施开工管理工作情况

2006年，水利部发布了《关于加强水利工程建设项目开工管理工作的通知》（水建管〔2006〕144号，以下简称《通知》），规定水利工程建设实行开工审批制度，从开工的定义、开工审批权限、开工应具备条件、开工申请报告内容及附录材料等方面对加强开工管理作出了详细规定。

《通知》规定，中央项目由水利部或流域机构负责审批，其中水利部直接管理或总投资2亿元（含2亿元）以上的项目由水利部负责审批、总投资2亿元以下的项目由流域机构负责审批并报水利部备案。

自2006年《通知》发布至2013年开工审批取消，7年间海委共有在建工程21项。其中，海委审批了漳河上游治理水事纠纷三期工程等20项工程的开工许可，水利部审批了岳城水库除险加固工程（总投资2.02亿元）的开工许可。

目前，21项工程已全部完工。其中，漳河上游治理水事纠纷三期工程、岳城水库除险加固工程等19项工程已通过竣工验收，工程质量合格，工程效益得到发挥；漳卫南运河牛角峪退水闸除险加固、漳卫南运河祝官屯枢纽节制闸除险加固2项工程已完工，正在开展竣工验收前相关准备工作。

多年实践表明，做好开工管理工作对规范基本建设程序、保障工程建设顺利进行、保证工程质量有着重要的意义。

3 实施开工审批的利弊分析

3.1 开工审批的积极作用

3.1.1 规范了项目法人管理

《通知》从各方面对工程开工提出了明确要求，包括项目法人组建、规章制度建设、签订施工图供图协议、办理质量与安全监督书、签订合同、征地移民、物料采购等工作。督促项目法人在开工前完成相关工作，对规范施工准备工作、履行基本建设程序起到了积极的促进作用，为工程顺利实施打下了良好基础。

3.1.2 强化了监管力度

《通知》要求项目法人在申请开工时要报送初步设计报告及批复文件、投资计划下达文件、相关合同、质量与安全监督书、征地审批手续等资料，手续完备后方进行审批，这些资料都是主管部门实施建设管理的重要依据，在工程开工时收集齐全，有利于主管部门在建设实施过程中加强监管。

3.1.3 为规范验收工作奠定了基础

《通知》规定，开工批准文件中应对项目竣工验收的主持单位予以明确，这与《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部令第30号）中“竣工验收主持单位应当在工程开工报告的批准文件中明确”的条文相互呼应。在开工时就明确竣工验收主持单位，对规范工程建设管理有着重要的作用。比如，质量监督一般是按照“谁验收、谁监督”的原则进行的，竣工财务决算的审计也是按照“谁验收、谁审计”的原则进行的，如果工程在开工时不明确竣工验收主持单位，则无法确定哪个机构来负责质量监督工作，也影响到审计工作的开展。

3.2 开工审批工作中存在的弊端

3.2.1 个别项目开工审批把关不严

在工程开工审批之前，应进行现场核查，逐一核对开工应具备条件，满足条件后方批准开工。实际工作中，个别项目法人执行政策不严格，存在未经批复先开工的现象，或者是开工报告早已获批准但迟迟未开工的现象，这些现象都对工程建设造成了不利影响。究其原因，一是由于个别项目法人不能认真落实法律法规要求；二是由于对工程项目的现场核查把关不严，有时仅对项目法人报送的材料进行核查，未发现工程实际情况与开工申请报告不一致的问题。

3.2.2 征地移民工作开展难度大

按照《通知》要求，在开工前，要完成相关的征地移民工作。实际工作中，征地移民工作是水利工程建设的难点，水利工程建设具有点多、线长、面广的特点，征地移民工作牵扯的部门多、协调难度大、办理时间长，征地移民费用在工程建设资金中所占的比重也呈逐渐增长的态势。有些工程出现了已完成建设任务，但相关土地手续还未办理完毕的现象。若将征地移民工作作为工程开工的前置条件，则会给项目法人造成很大的工作压力，容易导致工程迟迟无法开工或者边施工边办理手续的局面。

4 对开工审批取消后加强后续监管工作的几点建议

2013年5月15日，国务院印发《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号），取消了水利部实施的水利工程开工审批。2013年7月11日，水利部印发《关于取消三项水利部行政许可项目的公告》（2013年第35号），对取消水利工程开工审批等3项水利部行政许可项目予以公布。2013年8月8日，水利部发布了《关于水利工程开工审批取消后加强后续监管工作的通知》（水建管〔2013〕331号），明确了水利工程开工审批取消后如何加强监管、以保障水利工程建设质量的若干规定。

取消开工审批事项，增加了项目法人的自主性和灵活性，适应政府职能转变、简政放权、充分发挥市场主体作用的新形势。根据国家和水利部最新要求，结合工作实际，对开工审批取消后做好海委直属水利工程后续监管工作提出如下建议。

4.1 由项目法人自主决定开工日期

项目法人可以在工程具备开工条件后，自主决定开工日期。具体的开工时间，可由项目法人自己确定，也可授权监理单位确定。按照《水利工程建设项目施工监理规范》（SL288-2003）要求，监理单位应对开工条件进行控制，审查工程开工应具备的各项条件，并发布开工令，在工程施工期间还负责签发分部工程开工通知等工作。

按照水利部最新要求，开工日期确定后，项目法人应当在15个工作日内，将开工情况的书面报告报主管部门备案。

4.2 督导项目法人做好相关材料的备案工作

按照水利部最新要求，水利工程需具备一定条件后方可开工。如，项目法人已设立，初步设计已批准，施工详图设计满足主体工程施工需要，建设资金已落实，主体工程施工、监理单位已按规定选定并依法签订了合同，质量安全监督手续已办理等。

虽然取消了开工审批事项，主管部门不再进行审批（也不得变相审批），但对水利工程开工进行监管是必要的，也是保证基建程序完整和保障工程质量的重要手段。主管部门对工程建设实施监管，必须具备工程建设相关资料，这些资料应当在工程开工后，由项目法人随开工情况的书面报告一并报主管部门备案。具体的材料应对照开工条件确定，如项目法人组建文件、初步设计报告及批复文件、施工图供图协议、投资计划下达文件、工程相关合同、质量与安全监督书等。

4.3 加强对开工事项的核查工作

主管部门在接到项目法人报送的开工情况书面报告及相关资料后，应对工程进行现场核查，不宜简单备案了事。应逐项核对工程开工条件，如果发现工程存在不具备条件便开工、工程已报送开工报告但实际并未开工等现象，应责令项目法人立即进行整改，补充完善相关工作；如果发现可能对工程造成质量安全隐患的问题，应责令其停工整改，整改到位后方可开展下一步工作，并对项目法人给予通报批评。

4.4 采取切实措施尽早明确竣工验收主持单位

按照《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部令第30号）有关规定，主管部门在批准开工报告时应同时明确竣工验收主持单位，而不是以往在申请竣工验收时才明确竣工验收主持单位。提前确定竣工验收主持单位对工程建设实施过程中开展质量监督、阶段验收以及审计等工作有着重要的意义，竣工验收主持单位不明确，很多工作无法开展。

取消开工审批后，在哪个环节确定竣工验收主持单位，目前尚无明确规定。建议有关部门采取切实措施尽早明确竣工验收主持单位。有关部门可以在审批项目初步设计报告时，对竣工验收主持单位予以确定；或者授权项目主管部门，在收到项目法人报送的开工情况书面报告后，在一定期限内向项目法人下发关于确定竣工验收主持单位的通知，完善建设管理程序，为顺利开展工程建设管理工作提供保障。

[1]夏朋，姜付仁，姜斌.水利工程开工审批调研与建议[J].水利发展研究，2012，（2）：15-42.

TV512

C

1004-7328（2014）06-0029-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.06.010

2014-07-19

杨志刚（1979-），男，工程师，主要从事水利工程建设与管理工作。