论区域贸易协定和WTO协定的法律竞合

蔡 莉 妍

(1.华东政法大学国际法学院,上海 201620; 2.集美大学政法学院,福建厦门 361021)

论区域贸易协定和WTO协定的法律竞合

蔡 莉 妍1,2

(1.华东政法大学国际法学院,上海 201620; 2.集美大学政法学院,福建厦门 361021)

从区域贸易协定和WTO协定的实体规范及程序规范的竞合类型着手,结合协调法律竞合的国际法原则进行分析,提出解决区域贸易协定和WTO协定法律竞合的路径。

区域贸易协定;WTO协定;法律竞合

伴随着国际立法活动的发展,国际法体系也呈现出多元化的趋势。在多元化的同时,国际法的体系结构也面临着“碎片化”(fragmentation)的风险。在国际贸易领域,当多边贸易谈判裹足不前时,区域贸易自由化进程迅速发展,区域贸易协定(RTA)突破传统的“疆域相邻”原则大量涌现,从而在WTO的多边体制之外形成了一个区域贸易协定网络。截至2013年7月31日,已有575个RTA(分别计算货物贸易协定和服务贸易协定)向WTO进行了通报,其中379个已经生效[1]。因此,国际贸易法律体系中出现了具有不同程度的法律一体化的普遍性多边体系和区域性的甚至是双边性的体系。存在于各个体系内部的各种规范和制度之间法律竞合程度或高或低,彼此冲突和矛盾,就像堆积在一起的“玻璃碎片”[2]。从争端解决程序来看,WTO引入了鼓励双边磋商、“反向协商一致”的决策原则,专家组和上诉机构的启动程序,交叉报复等内容。这些司法化的争端解决程序对区域贸易协定产生着重大影响。如北美自由贸易协定(NAFTA)、东南非共同市场(COMESA)、西非国家经济共同体(ECOWAS)等都出现了具备超国家司法功能的机构并赋予了私人以国际经济争端主体资格的适格地位。RTA和WTO间实体规范的重叠和争端解决法庭的管辖权竞合给具体的经济争端解决带来了不稳定因素。RTA与WTO的争端解决机制可能对另一体制下的争端享有管辖权,进而导致同一措施在不同体制下是否违反同一义务的不一致解释,或不一致裁决。它可能产生的更严重的后果是,当RTA和WTO基于对同一规定的不同解释所作出的裁决形成判例法后,会危害整个国际法律体系的稳定性、一致性和可预见性[3]。本文拟从RTA协定和WTO协定的实体及程序规范竞合类型着手,结合相应的国际法原则,探索协调两者的矛盾和冲突之道。

一、RTA和WTO实体规范的竞合类型

有关RTA和WTO的实体规范之间的竞合类型,欧盟首席谈判代表Igna cio Gar cia Ber cero认为主要有两种:①RTA分别规定式,即作出与WTO义务相独立的规定,如提供特惠税率、投资自由化、对未加入WTO政府采购协定的RTA成员国政府采购流程的约束等;②RTA义务确认式,即仅仅是对WTO义务进行确认,如应遵守WTO反倾销协定和保障措施协定下的义务及单纯对WTO规定的复制,如国民待遇[4]。即使RTA单独作出的规定也应看到其与WTO基本理念上存在法理的共通性,如RTA成员国互相给予的特惠税率本身是RTA下固有的义务,但适用税率所依据的产品分类通常以WTO关税减让表的解释为基础。因此RTA下特定关税项目的解释,实质上与WTO关税减让表下的适用范围是基本一致的。另外从RTA的设立目标来看,其主要内容是为了确保区域内的贸易安排更为优惠,关税及贸易总协定(GATT)第24条有条件地承认了这种合法性,允许各国同时通过多边贸易谈判和区域贸易安排这两种不同途径来加强合作,实现贸易的自由化。因此,RTA下基本上都有削减关税及限制适用非关税壁垒,取消数量限制、最惠国待遇、国民待遇等内容,措辞可能有所不同,但实质内涵是和GATT相符合的。

现在的RTA协定中对法律适用常常采用概括式规定“本协议适用国际法规则”。这种规定下,WTO协定可以成为法律适用的依据。但是实际的适用范围却未必十分明确,我国缔结的经济伙伴协定(EPA)、RTA中这种规定也为数不少。这种实体规范的竞合使得两种争端解决程序下的矛盾日益凸显。如欧盟诉美国关于“古巴自由民主团结法案”的纠纷[5]。欧盟要求与美国就美国国会通过的制裁古巴的《赫尔姆斯 伯顿法》和其他立法进行磋商。欧盟认为,美国想通过对国内法的域外适用来达到制裁古巴的目的,这一做法违反了GATT第1、3、5、11、13条及《服务贸易总协定》GATS第1、3、6、16、27条的规定。另外,加拿大和墨西哥则主张美国违反了NAFTA第11章“投资自由化”和第16章“人员的自由流动”项下的义务。他们认为,相比WTO的规定,这种RTA的主张更有说服力,而且GATT第21条明确了安全保障的例外也给纠纷的解决带来障碍[6]。虽然本案最终应欧盟的请求,专家组中止了工作,也并没有寻求NAFTA下的救济,但仍应看到实体规范的一致性容易导致管辖权的竞合,争端当事人可以权衡各自的利害关系作出一定的法庭选择。再如阿根廷对巴西进口鸡肉课征反倾销税案[7]。巴西首先将争端提交南方共同市场(MERCOSUR)的仲裁庭,被驳回后就同一争端提交WTO,专家组作出阿根廷的做法违反了反倾销协定的裁定。阿根廷提出应当援引先前进行的MERCOSUR的裁决结果,巴西不能再次将争端提交WTO,其违反了禁反言原则;即使不涉及禁反言,依据《维也纳条约法》第31条第3项,WTO反倾销协定的适用也应该在MERCOSUR的基础上进行,这些主张均被专家组驳回。在本案中, MERCOSUR仲裁庭并没有适用WTO的反倾销协定也没有对反倾销的界定作出直接解释,所以有关反倾销税规制问题并没有出现MERCOSUR和WTO解释上的背离。但是,如果仲裁庭先就反倾销和GATT第24条的关系陈述了意见,那么对事后进行的WTO裁决是否会产生影响?至少从结论上看两者的判断及对同一问题的解释或多或少会有所差异。

二、RTA和WTO程序规范的竞合类型

争端主体在选择争端解决机构时常常会综合考虑私人参与度、救济的实用性、诉讼费用、适用法律及其他程序的便利性,甚至有地缘政治上的因素[8]。从整体上看,争端解决机构的选择模式主要有三种类型。

1.先受理法庭优先型

争端主体最先选择的法庭具有审理争端的管辖权,并且这种管辖权具有排他性。如美国 智利RTA第22.3条:①本协定及其他自由贸易协定或者WTO协定下的争端,由原告选择法庭来解决;②一旦原告依据前款选择了法庭,该法庭具有排他性管辖权[9]。这种类型以原告的选择来确定解决争端的法庭。如果原告是复数,则要求原告的选择具有“同质性”。

先受理法庭优先型面临的一个现实困境在于RTA排他管辖权与WTO强制管辖权之间的冲突。《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)中并没有明示或默式认可一项贸易措施如果在其他争端解决程序中被审查,WTO就无权再审查该措施。因而RTA下的“排他管辖条款”只是一种单方自足的制度安排,在现行WTO争端解决规则和实践中无法承认和保证,即使启动了RTA程序,同一措施仍旧可以再诉诸WTO程序[10]。另外,还有一个关键问题,就是对同一争端的定性不明确,即对排除后受理法院管辖权的范围模糊不清。以美国-智利RTA第22.3条为例,第1款是赋予原告选择权,既可以选择本协定又可以选择WTO解决争端(disputes regarding any matter),第2款排他管辖权所涉及到的争端却并没有提及。这种模糊规定有可能使排他管辖权的适用无法实现。

2.选择优先型

选择优先型有两种:RTA优先型和WTO优先型。RTA优先型主要分为两种情况。一种是为了协调多个原告意见。如NAFTA 2005条第2款,当共同原告对于受理法庭的选择出现分歧时,通常由NAFTA优先受理[11]。故在共同原告对法庭选择意见不一致的情况下,常常会采用RTA优先型。另一种是对于特定争端设定RTA的排他管辖权。如NAFTA 2005条第3款、第4款,被告主张争端涉及104条(与环境保护协定的关系)、第7章B(SPS协定)、第9章(TBT协定)时,原告只能选择NAFTA下的争端解决程序。WTO优先型是将某些特定争端交由WTO争端解决程序解决。如欧洲共同体(EC)-墨西哥协定第41条第2款将涉及到的反倾销税、惩罚性关税、SPS协定、TBT协定、国际收支保护措施等问题由WTO行使管辖权[12]。应该说,在选择优先型下,RTA和WTO管辖权的冲突不很明显,因此并非本文讨论的重点。

3.无选择型

无选择型一般是当事国采用非司法化如磋商、调解等方式来解决彼此争端。经济实力相差越悬殊,RTA的目标集成度越低,就越不容易采纳司法化的争端解决方式[13]。非司法化手段可以作为替代性解决争议的方法(ADR)与WTO程序并存,但是应该注意到这种非司法化手段在运用中可能对法律适用的解释存在差异。实际上,产生一种准司法的判断结果同样会带来国际法碎片化的隐忧。

三、RTA和WTO竞合协调的国际法原则

1.“一事不再理”原则

“一事不再理”原则起源于古罗马法的“诉权消耗理论”。该理论认为,当诉权经过诉讼或仲裁程序后,无论结果如何其所对应的诉讼系属就消耗殆尽。对同一诉权或请求权,不允许二次诉讼系属。古罗马法中的“一事不再理”实际上包含了双重内涵:一是诉讼系属效力,即“一案不二讼”;二是判决的“既决案件”效力,即判决作出后,当事人对案件均不得再起诉[14]。这一原则的目的是为了避免双重诉讼或平行诉讼,维护裁决的既判力,在防止司法混乱的同时有效节约司法资源[15]。其适用条件主要有三个:同一当事人;同一诉讼标的;同一诉讼请求。其中第三个条件的满足在国际法层面有一定困难。即使基于同样的条文内容提出的请求,因为属于不同的条约也有可能被法庭认为欠缺一致性,故并不违反“一事不再理”原则。例如,在美墨软饮料案中,墨西哥与美国先后向NAFTA和WTO提起诉讼,虽然指控违反的都是NAFTA和WTO项下的国民待遇问题,但依据的是两个不同的条约,条约的宗旨或目的未必相同或相似,而且NAFTA并没有就软饮料案作出裁决,不存在先前裁决,故WTO上诉机构认为不构成“一事两诉”[16]。

2.“不方便法院”原则

“不方便法院”原则又称“非方便法院”原则或者“不便管辖”原则,是指如果另一法院对该案件同样具有管辖权,并且这种管辖更为方便和合适,也符合当事人和大众的利益,那么,当事人提起诉讼的法院,结合当事人参加诉讼便利与否及法院自身审理案件的便利程序等因素,可以拒绝行使管辖权的制度。这种制度19世纪首先出现在苏格兰。英国在“Spiliada”案以后,随着司法实践的发展,不断完善“不方便法院”原则的适用标准。适用“不方便法院”原则对案件进行裁量所要考虑的因素一般包括:①适用的准据法;②平行诉讼;③当事人和证人等诉讼参加人参加案件审理的便利性;④法院和审理的案件之间是否存在真实而紧密的联系;⑤是否有其他关联案件的存在及其审理情况;⑥是否有第三方当事人或者多方被告的存在;⑦公共政策、审理费用及审理所耗时间等问题[17]。从以上因素来看,“不方便法院”原则是一项具有广泛自由裁量性质的原则。但是这一原则能否适用于解决RTA和WTO管辖权竞合,笔者认为是值得商榷的。依据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第23条,有关WTO的争端解决机构享有排他性管辖权。同样,在RTA中也有这种规定,如欧盟条约第292条规定了RTA的排他性管辖权。因此,两种排他性管辖权之间有冲突。若RTA的当事国选择RTA争端解决程序,适用的国际法律规定中包括WTO协定,那么RTA争端解决机构将对涉及WTO规定的争端进行审理,这与DSU第23条是相互抵触的。对于这种排他性的选择协议,从国际司法实践来看,不宜采用“不方便法院”原则。被择法院与案件之间因当事人的选择产生不可分割的联系,在此基础上建立的管辖权就不能以“不方便法院”为理由拒绝行使,除非有极强的理由,如当事人之间的协议选择存在无效的情形。

3.“司法礼让”原则

如前所述,在“不方便法院”原则不能很好地适用于解决RTA和WTO管辖权竞合问题时,“司法礼让”原则就逐渐被运用到实践中,但也面临着相当的阻力。“司法礼让”原则的目的是为了促进司法协助,以便裁决能顺利得到承认与执行。对于享有排他管辖权而且具有明确时间表的WTO和NAFTA这类的RTA来说,放弃管辖权行使司法礼让在实际中运用的为数不多。笔者认为,“司法礼让”在WTO和RTA管辖权竞合上,更多地应该体现在法庭从维护国际司法制度整体性的考量下,在适当尊重其他法庭对事实问题和法律问题已裁决的背景下,建立双方之间的信息交流反馈机制,避免出现“不一致解释”及“不一致裁决”,积极消除国际法碎片化的局面。

四、协调RTA和WTO法律竞合的路径选择

结合上述分析,RTA和WTO法律竞合带来的矛盾和冲突主要体现于第一种“先受理法庭优先型”。这类机制本质上属于司法化争端解决模式,多作出排他性管辖权、法庭选择条款、强制管辖权等规定。但笔者认为,这类规定只是一种“拟制规定”。根据DSU第3条第2款和第23条,如果争端涉及到WTO协定的适用,即使RTA有排他管辖权条款,也不影响WTO争端解决机构受理该争端。DSU这样规定主要是出于维护WTO争端解决程序的透明化并保障第三方的参与权的考虑。这一点从墨西哥饮料税收案、欧盟糖类出口补贴案的专家组和上诉机构报告中也表现得很明确。为了避免使RTA下的排他管辖权条款成为一纸空文,笔者认为可以在其适用上附加一个前置条件:“当争端涉及到的权利义务与WTO协定下的权利或义务无实质差异时,本条予以适用。”这里的实质差异并非简单的规范抵触,而是一种核心性冲突,即两个不同条约体系的优先目标发生相互抵触。这也是为了避免平行诉讼、重复诉讼。另外,在GATT第20条(一般例外)和第24条(区域贸易安排)的法律框架下赋予了RTA在超WTO领域内,尤其是在促进区域贸易自由化上的一定的活动空间。

从RTA争端解决程序自身来看,司法化水平的差异性、法庭人员是否权威、时间表执行得是否严谨、裁决是否被承认与执行、机制不健全等会给其适用带来阻碍。虽然RTA争端解决程序的制度设计和运行程序有些先天不足,但并不能否定其存在的意义。一方面它承担着完善ADR的职能;另一方面在某些超WTO或WTO未涉及领域内,如投资、完善商业环境、能源等方面,仍然发挥着重要作用[18]。协调WTO和RTA竞合问题首先应考虑的是对各项措施构成要件的比较,通过对规制的目的、对象、结果、标准等的解释来探讨RTA与WTO是否存在实质上的竞合,交由WTO解决争端能否获得同样的权利救济效果。如果实质性条款竞合程度高,比如对国民待遇或最惠国待遇相关争端已经在WTO专家组和上诉机构裁判实践中积累了大量经验,应该考虑WTO争端解决机制的全部或部分优先权,从而自行约束RTA的管辖权。但是其中涉及到的一个重要问题在于RTA争端解决机构对WTO协定的理解。一方面需要法庭对争端涉及的内容是否与WTO存在实质竞合作出判断;另一方面需要法庭对于一些缺乏适用先例的WTO协定作出解释,而且这种解释还要尽量避免造成对WTO今后裁决的先断。尊重WTO争端解决机构的优先权固然有维护国际贸易法律体系稳定性和一致性的考量,但也应注意到管辖权的选择在某种程度上会产生地缘政治的辐射效应,甚至对区域贸易协定外的第三国产生壁垒。这并不只是简单的法律问题,有时还有政治因素的制约。因此, RTA实体或程序规范的适用不应当对WTO所追求的贸易自由化的基本目标构成阻碍,考虑两者法律竞合问题时也应贯彻这样的宗旨。对于争端当事方的法律选择来说,法律竞合不应该成为规避法律造成的矛盾冲突的手段,而应该合理预见,理性选择,维护国际贸易的有序运行。

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【责任编辑 李 艳】

Legal Concurrent between Regional Trade Agreements and WTO

Cai Liyan1,2
(1.Faculty of International Law,East China University of Political Science and Law,Shanghai 201620,China;2. Institute of Political Science and Law,Jimei University,Xiamen 361021,China)

The concurrence of regional trade agreements and WTO agreement brings challenges to the integrity and predictability of the international trade legal system.On the basic of analyzing the coincidence types of substantive law and the procedural law under regional trade agreements and the WTO,the principles of international law about legal concurrent are summarized,in order to seek for methods to solve the concurrence of laws under RTA and the WTO.

regional trade agreements;WTO agreement;legal concurrent

DF 961

A

2095-5464(2014)04-0502-05

2013- 12- 06

蔡莉妍(1983-),女,江西南昌人,集美大学讲师,华东政法大学博士研究生。