海河流域农田水利现状及发展对策

翟学军

（水利部海河水利委员会，天津300170）

海河流域农田水利现状及发展对策

翟学军

（水利部海河水利委员会，天津300170）

海河流域农田水利建设历史悠久，1949年新中国成立后，经过恢复和发展、根治海河、灌溉体系初步形成、改革发展转型、改革发展深化等阶段，流域农田水利发展取得了辉煌的成绩。针对当前水资源可持续利用、国家粮食安全、生态文明建设等对流域农田水利发展提出的新要求，给出了加强流域农田水利建设的建议。

农田水利；历程；发展对策；海河流域

海河流域涉及京、津、冀、晋、豫、鲁、辽、蒙8省（自治区、直辖市），面积32.06万km2，属半湿润、半干旱大陆性季风气候。海河中部平原和沿黄河平原土地、光热资源丰富，农业发展条件比较优越，是中国的粮食主产区之一。海河流域历来属于城镇和人口集中、经济较发达地区，农田水利在流域水利史上占有十分重要的地位。

1 海河流域农田水利发展历史及现状

海河流域农田水利建设历史悠久，从2 500年前的“引漳十二渠”到王安石制定《农田水利法》、引洪淤田以及清代房涞涿灌区、民有灌区的兴建，农田水利建设始终为农业发展、粮食生产以及社会繁荣稳定提供着支撑和保障。1949年新中国成立前夕，全流域灌溉面积约86万hm2，万亩以上的自流灌区29处。

1949年新中国成立后，党和政府高度重视农田水利，海河流域农田水利发展取得了辉煌的成绩。目前，全流域已建成蓄水工程1.94万座、引（提）水工程1.93万处、调水工程27处和大型灌区48个、中型灌区306个、大型灌排泵站21处，全流域灌溉面积达824.97万hm2，占耕地面积的81%，其中节水灌溉工程面积484.98万hm2，全流域灌溉水有效利用系数达到0.64，海河流域以不足全国1.3%的水资源量承担着全国10%以上的人口和粮食生产。海河流域农田灌溉体系的发展形成大体可分为以下几个阶段：

（1）恢复和发展阶段（1949年新中国成立后至20世纪60年代初）。1949年新中国成立伊始，党和政府把农田水利建设作为整个国民经济恢复的重要环节和任务来抓，发动群众，大力恢复、兴修、整理农田水利工程，废除封建水规，进行灌区民主改革，新建、改扩建了石津、房涞涿、滦河下游等十多处大型灌区，并开工兴建人民胜利渠、位山、簸箕李、韩墩等引黄灌区，开启了引黄灌溉的序幕。这一时期建设了大批骨干水利工程，解决了防洪排涝和农业灌溉方面的突出问题，流域防洪、灌溉、排涝体系开始形成，为流域农田灌溉事业稳步发展奠定了基础。

（2）根治海河阶段（20世纪60年代至70年代初）。1963年海河流域大水，大片农田被淹，工程损毁严重，在毛主席“一定要根治海河”号召的鼓舞下，流域上下掀起了治理海河的高潮，大批大型水库和平原蓄水、引水、排沥工程兴建。农田水利方面除对已有灌区进行清淤、整修、配套外，还修建了漳南、易水、南红门、永定河等多处大型灌区以及80余处中型灌区，同时机井建设开始起步。这个时期的“大跃进”和人民公社运动，在一定程度上推动了农田水利建设，但在规划、设计、施工等方面存在着系统性、科学性差等问题，特别是“重骨干、轻配套”，导致工程效益无法得到全面发挥。

（3）灌溉体系初步形成阶段（20世纪70年代至80年代中期）。20世纪70年代初流域连续干旱，各地加快了农田水利设施建设。先后建设了小开河、潘庄、李家岸等大型引黄灌区和引黄渠道、闸涵，引黄灌溉面积100万hm2，年引黄水超40亿m3，海河流域南部平原地区农田灌溉得到了长足发展。这一时期各地掀起了机井建设高潮，农田灌溉走上了“井渠结合，地表水与地下水统一调控”的道路。至80年代中期，已建成万亩以上灌区477处、机电井近百万眼、固定灌排站2万余处，灌溉面积达640万hm2，是建国前的7.5倍。至此，海河流域基本形成了以山前水库、河道为水源的渠（井渠结合）灌区、分布在平原的井灌区以及引黄灌区为主的3大农田灌溉体系。

（4）改革发展转型阶段（20世纪80年代中期至90年代末）。农村联产承包责任制和改革开放以来，农田水利工作迈进了改革开放、讲求实效和依法治水的新阶段，特别是《中华人民共和国水法》颁布以后明确各地要“将农田水利基本建设纳入农村的中心工作”；1986年编制的《海河流域综合规划》明确要洪、涝、旱、碱、淤综合治理，并统领了其后一个时期流域农田水利的建设进程。新建了引黄济津、引黄入卫、引黄入冀等一批引调水骨干工程，改建、扩建、新建了一批灌区，建设管理水平不断提升。农业节水灌溉开始起步，通过渠道衬砌、机井垄沟防渗、塑料软管输水以及平整土地、改小畦田、科学灌溉等措施发展节水灌溉，到90年代管道输水、喷灌、微灌等高效灌溉技术开始推广、普及。

（5）改革发展深化阶段（2000年以后）。进入21世纪后，提高粮食和农业综合生产能力成为农业发展乃至经济发展的首要任务。自2004年起，连续10个中央1号文件都对农田水利建设提出了明确要求，特别是2011年的中央1号文件将加强农田水利建设放在新时期水利改革发展6项重点任务的首位，提出要“大兴农田水利，力争通过5～10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面”。海河流域各地以大中型灌区续建配套与节水改造、小型农田水利重点县等重点项目为抓手，大力发展农田水利设施配套与改造，规模化推动节水灌溉工程建设，流域农田水利灌排体系不断完善，对农业、农村的保障能力得到了快速提升。

2 海河流域农田水利面临的新形势

2.1 流域水资源可持续利用对农田水利提出了新要求

海河流域农业灌溉用水呈现对地下水依存度高、效率低、保障率不高等特点。2011年海河流域农田灌溉用水量为239.15亿m3，其中地下水138.76亿m3，农业对地下水的依赖程度高、超采严重；与此同时，大型灌区干支渠衬砌率不足30%，田间配套工程完好率仅为40%，节水灌溉工程面积仅17%，灌溉水利用系数0.484，远低于全流域平均水平。随着生活、城市和工业用水大幅度提高，农业灌溉保障率持续走低，仅2008年春旱期间就有186.67万hm2耕地得不到及时灌溉。党的十八届三中全会指出当前“发展方式粗放、不协调、不可持续问题依然突出”，提出要“健全能源、水、土地节约集约使用制度，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”。这对流域推行农业灌溉用水总量控制、定额管理制度，推动规模化、区域化发展高效节水灌溉，促进水资源的可持续利用提出了新的要求，也为流域农田水利发展转型指明了方向。

2.2 保障国家粮食安全对农田水利提出了新要求

当前，我国粮食生产实现了历史罕见的“十连增”，但也面临耕地减少、水资源紧缺、需求刚性增长、农业基础设施较薄弱以及气候异常等各种因素的制约，特别是水土资源约束进一步加大。根据《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，我国粮食生产重心北移，海河流域的河北平原、鲁北、豫北等地区均是承担粮食增产的重点地区。水利作为农业生产的重要支撑，现有农田水利设施不配套、老化失修问题严重，农田灌排“最后一公里”问题仍很突出，还有部分水土条件具备的耕地未能兴修灌溉设施。因此，提高农业发展水平，确保区域粮食生产安全，对农田水利工作提出了新的更高的要求。

2.3 生态文明建设对农田水利提出了新要求

目前，海河流域水资源开发利用率已达134%，平原和山间盆地浅层地下水开发利用率达到126%（2000—2008年系列），全流域地下水超采区面积为7.67万km2，其中严重超采区6.12万km2，年超采量达80亿m3，形成了13个大型地下水超采区；流域共有引黄大型灌区17个，有效灌溉面积148万hm2，年均引黄河水40.91亿m3，长期以来，引黄沉砂池拦沙率低造成绝大部分泥沙淤积在各级渠道和农田中，不仅影响了正常输水灌溉，还导致了周边地区土地沙化，成为鲁北、豫北平原风沙区主要的沙源；流域地表水功能区达标率仅26%，不少地区存在污水灌溉的情况，严重影响了耕地和农产品安全。党的十八届三中全会提出了要加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制总体要求，今后一个时期，如何将农田水利发展与生态文明建设有机结合起来，加快水生态环境保护与修复，减少灌溉用水量和污染排放量，对农田水利的发展方式与格局提出了新的要求。

2.4 全面深化改革对农田水利提出了新要求

随着工业化、城镇化进程的不断加快，农业生产经营模式、市场化程度和农村经济社会结构也在发生着重大而深刻的变革。当前，流域农田水利改革发展与社会变革的总体形势还不相适应，如多元化稳定增长机制尚未完全建立、部分地区中央补助项目的地方配套资金难以落实、灌区泵站等水管单位“两费”尚未落实到位、小型农田水利工程管理体制改革滞后、农业水价综合改革推进困难、乡镇（流域）基层水利服务机构能力建设亟待提高、农民用水合作组织缺乏必要扶持。党的十八届三中全会提出了要加快构建新型农业经营体系，要赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，用以解决当前“谁来种地、怎么种”“小生产与大市场”等矛盾，给进一步深化农田水利改革发展带来难得机遇和严峻挑战。

3 加强海河流域农田水利建设的建议

3.1 继续加强农田水利基础设施建设

集中资源和力量，以大中型灌区为突破口，加快推进重点农田水利工程建设，重点解决工程不配套、渠（沟）系建筑物老化、计量设施不全、管理手段落后等问题，实现到2020年基本完成流域大型灌区和重点中型灌区续建配套与节水改造任务；结合水源工程、跨流域跨区域调水工程、河湖水系连通工程建设，配套完善中小型蓄引提设施；在水土资源较好的地区，新建一批中小型灌区，不断扩大有效灌溉面积；进一步扩大小型农田水利重点县建设覆盖范围；用足、用好国家对农田水利的引导扶持政策，探索具有区域、流域特色的小型农田水利建设与管护模式，推广农民用水合作组织、土地承包者、农业专业服务组织等投入小型农田水利工程建设或承担工程建设与后期的管护。利用冬春农闲时节，组织和引导农民大力开展农田水利基本建设。

3.2 优化农业用水配置与调度

农业用水管理与调度，是落实海河流域水资源管理“三条红线”的关键之一。要根据确定的农业灌溉用水总量和定额标准，切实做好水资源论证、取水许可监督、水资源有偿使用等管理措施，把水资源承载能力作为规划和实施项目的前提和必备条件，因水而宜、量水而行。要逐级、逐灌区落实农业灌溉用水总量控制指标，发布主要作物灌溉用水定额，建立农业用水管理的倒逼机制，强化监督管理与量化考核。推动节水供水重点水利工程建设，充分利用天然降水、合理配置地表水、适当利用非常规水，“开源”与“节流”并举，推动流域重点产粮区农田灌溉规模化、集约化发展，确保粮食安全；严格控制地下水超采，通过调整农业种植结构，采取轮作、节水灌溉等方式，科学调整农业用水格局，在保障灌溉用水的同时实现流域水资源的可持续利用。

3.3 因地制宜推动节水灌溉规模化发展

切实把节水灌溉作为转变发展方式、促进资源永续利用和保持农业可持续发展的革命性和根本性措施来抓。综合考虑流域水土资源分布、自然气候条件以及经济社会发展状况差异等因素，科学规划、合理制定发展目标。在流域京津等经济发达地区结合观光农业、旅游业等，加大节水灌溉高新技术的引进、试验、推广，推动节水灌溉向标准化、精细化、智能化方向发展，带动周边地区农业节水技术的提升；流域中、南部平原以及沿海地区加快推进田间灌溉“自来水化”，为“需喷则喷、需滴则滴”创建条件，鼓励中水、微咸水等非常规水用于灌溉，并以提高田间水分生产率为重点；流域西北部高原、山区推广“五小水利工程”拓展灌溉水源，并鼓励农民调整产业结构，种植耐旱低耗水作物，推广地膜覆盖、集雨保墒、倒茬和秸秆还田等旱作节水农业技术，发展管道输水、膜下滴灌、微灌等节水技术。

3.4 加快农田水利体制机制改革创新

改进农村水利建设组织方式，继续发挥农民在农田水利基础设施建设中的主体地位，在规划以及项目立项、建设、管理等各个环节，引导农民积极参与、献言献策，建立和完善农民参与水利建设、管理和决策的新机制。进一步深化农田水利工程建设和管理体制改革，落实灌区、泵站等水管单位“两费”，完善产权明晰、主体到位、责任明确、经费落实的农田水利管理体制与运行机制；加快推进以乡镇（流域）水利站、农民用水合作组织和专业化服务队伍“三位一体”的基层水利服务体系建设，提升基层水利服务机构服务水平；加快农田水利立法进程，加强农田水利技术标准体系的宣传贯彻，推进农田水利的法制化、规范化、制度化；尽快完善中央、流域、地方农村水利规划体系，强化规划对项目建设、资金筹措的管理、指导和约束作用；加强产学研结合，结合海河流域特点，有针对性地将流域农田水利发展急需的、群众易于接受的、经济社会效益显著的先进技术和管理模式引进、转化与推广。

TV93；S27

A

1004-7328（2014）04-0001-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.04.001

2014-05-24

翟学军（1963-），男，教授级高级工程师，主要从事流域水利管理工作。