天津市河道水生态环境“河长制”管理新模式浅析

谢帆，于斌，鲁刚

（1.天津市水务局海河管理处，天津300400；2.天津市水务局水土保持处，天津300074）

天津市河道水生态环境“河长制”管理新模式浅析

谢帆1，于斌1，鲁刚2

（1.天津市水务局海河管理处，天津300400；2.天津市水务局水土保持处，天津300074）

为解决河道水生态管理存在问题、巩固河道治理成果、提升河道水生态环境质量和建立河道管理长效机制，天津实行了河道水生态环境管理行政领导负责制，即“河长制”管理模式。通过对该管理模式的应用实践，初步分析推行“河长制”管理的重要意义和主要优势，总结现状不足，得出启示和建议。

水生态环境；河长制；长效管理；天津

1 “河长制”实施背景

1.1 水生态环境基本情况

天津市位于海河流域下游，流经天津市的一级行洪河道19条、1 100 km，骨干排水河道109条、1 890 km，建有大中型水库16座，另有七里海、大黄堡、团泊洼、北大港等湿地，全市水域面积1 256 km2。天津是资源性缺水地区，多年平均当地水资源总量15.69亿m3，人均水资源占有量仅160 m3，是全国人均水资源占有量最少的省市。目前，城市用水主要靠引滦水。境内大多数河流成为季节性河流，非汛期几乎无来水，来水多为污水。加之本地区直排污水、雨污混流、处理水不达标等造成的污水排放，河流稀释自净能力很差，更加重了水环境恶化。

1.2 水生态环境治理情况

按照“建设独具特色的国际性、现代化宜居城市”的要求，2008—2013年天津连续实施了两轮水环境专项治理工程。2008—2010年完成投资78亿元，治理河道42条，长424.5 km；新建44座、升级改造16座污水处理厂，新增处理能力77.5万t/d，新增配套管网798 km。2011—2013年实际完成投资91.7亿元，综合治理河道97条（段）、长713 km，修建截污管道720 km，新、扩建污水处理厂22座、配套管网650 km，新增污水处理能力57.65万t/d，并建成水环境在线监测中心。

1.3 加强水环境管理长效机制的必要性和迫切性

近年来，虽然开展了大规模治理工作，但由于资源性缺水、污染治理滞后、养护管理水平相对较低，目前，天津市部分河道水环境质量仍然较差。全市主要河流水质大部分劣于Ⅴ类标准，仅有于桥水库等饮用水源地水质能够达到Ⅱ～Ⅲ类标准，水功能区水质达标率仅为21%左右，湿地和湖泊面积与20世纪五六十年代相比下降了80%。另外，河道、堤岸环境仍存在不同程度的脏乱现象，倾倒垃圾、违章建房、围垦放养、违法占用等问题时有发生，严重影响了河道水生态环境，与建设“美丽天津”、建设生态城市的目标还有较大差距，亟需强化管理。

2 “河长制”实施情况

2.1 “河长制”概念

所谓“河长制”，就是河道所在地区县人民政府负责人为水生态环境管理第一责任人，对所辖河道水生态环境管理负总责。“河长制”的核心在于管理责任“一竿子捅到底”，每条纳管河道按照区（县）、镇（乡）、街（村）的行政区划，分段将责任直接落实到最基层的行政领导，形成大小“河长”层层负责的管理体系。

按照《中共天津市委天津市人民政府关于贯彻落实〈中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定〉的实施意见》中有关“推进水生态环境治理、严格落实水环境属地管理责任制”的要求，从2011年开始，天津市水务局牵头，着手调研推行“河长制”，广泛借鉴江苏等省市“河长制”管理模式，起草实施意见，以推动河道水环境管理工作。

2.2 天津市政府下发意见

2013年1月15日，天津市政府办公厅印发了《天津市人民政府办公厅转发市水务局〈关于实行河道水生态环境管理地方行政领导负责制意见〉的通知》（津政办发〔2013〕5号，以下简称《意见》），标志着天津河道水生态环境管理地方行政领导负责制即“河长制”在全市正式推行。《意见》对建立“河长制”的基本原则、总体目标、主要任务、机构和职责、工作要求等方面作出了全面部署，为“河长制”的实施指明了方向，更奠定了行政基础。

2.3 建立组织机构，明确“河长”

天津市政府成立了天津市河道水生态环境管理领导小组，由分管副市长任组长，市建设交通委、市容园林委、农委、财政局、国土房管局、环保局、水务局和林业局等部门主要负责同志为成员。市水务局为领导小组办公室。各区县也分别成立了以主要负责同志任组长、分管负责同志任副组长、各相关部门负责同志为成员的河道水生态环境管理领导小组，领导小组办公室设在各区县水务局，负责“河长制”工作的组织实施及日常管理。2013年，天津市明确了实行“河长制”管理的133条（段）河道和57名“河长”名单，并面向社会公布。至此，全市已基本建立起由“河长”对所辖河道水生态环境管理和保护负总责的责任制。

2.4 建立管养队伍，落实管护资金

天津市主要河道通过招标定队、委托管理、自行组建等多种方式，落实了日常养护队伍，重点对水面堤岸环境、堤岸设施、绿化等进行日常维护，保障河道环境长效维持。为保障基本管护资金，市级财政共安排河长制管理专项资金6 043万元，其中以“以奖代补”的方式补助各区县堤岸水面保洁、水质保护工作3 397万元，“以奖代补”资金补助比例与考核成绩挂钩。各区县的养护资金基本由市级财政、区县级财政、街办事处、镇政府以及区县水务部门自筹组成。

2.5 建立监督考核奖惩机制

天津市领导小组办公室制定并下发了考核办法和细则，成立了考核办，对河道水环境实行月度考核并上报市领导，重点考核河道水体水质、环境卫生、堤岸设施、景观绿化和管理机制等，根据存在的问题，下发整改通知，督促整改，考核成绩与“以奖代补”资金核拨挂钩。同时，建立了公众参与机制，公布“河长”名单，建立400个“河长”公示牌，接受社会监督；聘请290名社会监督员，每月对河道治理和管理效果进行评价，以群众满意度作为社会监督的重要考核指标，以此推动“河长制”的具体落实。

3 “河长制”管理的初步成效

3.1 河道情况进一步摸清

为做好前期准备工作，对全市一、二级河道区界段长度、管护面积、排污口、绿化面积、违章建筑、鱼池等相关情况进行了全面调查，分河道汇总统计基本数据，为下一步制订对策、综合治理、强化管理提供了依据。

3.2 河道水环境面貌得到改善

2013年，全市纳管河道环境卫生达到优秀的河道长度由1 338.5 km增加到1 616.2 km，同比上升20.75%；感官水质黑臭的河道长度由332.68 km减少到275.92 km，同比下降17.06%。2013年全市主要河道水质达到劣V类及以上长度由2012年的18.7%上升到24%。

3.3 长效管理得到落实

实行“河长制”对建立河道水环境长效管理有着重要意义，不仅落实了管理经费、组织机构和管理队伍，同时强化了行政督查与社会监督，利用政府和社会力量保障了管理机制的常态化、长效化。如，市区海河通过市场竞争，择优选择保洁队伍，每天7艘保洁船、14名保洁人员巡回打捞作业，及时清理水面垃圾，确保了河道环境干净整洁；东丽区委托街道组建了56人的保洁队伍，专门负责区内7个街镇10条河道的堤岸水面垃圾、漂浮物打捞和绿化养护等工作。

3.4 合力共管的效益已初步显现

河道的综合整治和管理涉及多个部门，需要多部门的配合与合作，才能真正取得实效。推行“河长制”以后，由行政领导出面协调，可以较好地解决部门之间的合作问题，在加强河道的整治与管理上形成有效的工作合力。如，津南区以水务部门为主体，以环保、市政部门为有力支撑，开展区域内截污治污工程和污水厂网建设，有效改善了河道水体水质。

4 存在问题

2013年是全市推行“河长制”管理的第一年，有些运行机制仍处于摸索阶段，所以在水生态环境管理中尚存在一些问题和不足。①水生态环境管理机构虽已设置，但管理运行机制尚不完善，机构中相关成员单位尚未完全参与到“河长制”工作中，职能作用未完全发挥出来；②中心城区“河长”非地方行政领导，综合协调各部门仍受制约，特别是对管辖河道截污治污工作的推动和协调仍存在难度；③河道保洁队伍力量不足，专业化、规范化水平有待进一步提升；④部分区县落实河道水生态环境治理和管理资金存在一定难度，河道养护经费资金缺口较大；⑤部分河道截污治污仍不彻底，生活、生产污水仍有直排入河现象。沿河村庄、道路、企业以及居民集中区域成为河道环境维护的难点部位，垃圾产生量大，倾倒现象频繁，短期内解决存在一定困难。部分街镇没有垃圾处理规划，河道垃圾收集处置尚未与市容环卫体系进行有效衔接，在垃圾收集、运输与处置方面存在脱节，由于处置费用问题，部分已收集垃圾没有得到无害化处置。

5 启示和建议

（1）“河长制”是新时期加强河道水生态环境管理的一项重要举措，具有推广意义。“河长制”能够充分调动各级政府和各有关部门治理水污染和保护河道水生态环境的积极性，逐级落实责任，形成长效管理机制，从而有效推动河道整治、截污治污和水环境改善，并巩固水环境治理成果。

（2）地方领导担任“河长”，能够充分发挥综合协调优势，把河道水生态环境管理相关的各部门力量整合起来，齐抓共管，形成合力，较好地解决了相互推诿、扯皮、掣肘的问题，提高了水环境管理与保护的效率和效益。但是，中心城区“河长”如何更好地协调各部门、理顺体制机制，还有待进一步探讨和完善。

（3）推行“河长制”应当避免形式主义，着重在内容上、在实效上下功夫[1]。本着建管并重、强化管理的原则，应一手抓治理、一手抓管理，治理一条纳管一条，其中截污治污是治理根本、重中之重，加强“河长”履职能力，应以管理促进治理，以治理深化管理，形成良性循环。

（4）建议因地制宜，一河一策。各级“河长”应根据河道基本情况和特点，制定切实可行且独具特色的治理和管理方案，充分考虑地区发展和人文环境需求，打造河道亮点，彰显水文化气息。

（5）建议细化河道养护资金定额，提高资金投入力度。参照市容环卫养护标准及“河长制”考核标准，制定并出台全市统一的河道养护资金定额标准，以此作为年度预算测算依据。同时，进一步提高日常养护资金的投入，使养护标准与考核标准相匹配。

（6）建议加强业务培训，树立精细化、规范化管理理念。加强业务指导和培训，指导各区县探索建立适合本区县的养护管理制度，培育社会化养护队伍，配备专业设备，提高水生态环境管理水平。

[1]张嘉涛.江苏“河长制”的实践和启示[J].中国水利，2012，（12）.

TV85；X522

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1004-7328（2014）04-0034-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.04.012

2014-03-18

谢帆（1982-），女，工程师，主要从事水环境、水资源管理工作。