国家与社会组织对留学文凭的共同监管——以民国时期的汉密尔登文凭案为例

赵 霞

（湖北大学 外国语学院，湖北 武汉430062）

近代社会组织的产生、发展与演变相当程度上透视了这一转型时期的国家与社会。商会、同业工会、律师公会等近代社会组织的实证研究都无一例外地探讨了这一问题，许多学者利用市民社会或公共领域的分析框架，在近代社会组织、性质、功能及其与政府关系方面取得了值得重视和借鉴的成果，比较全面地揭示了近代社会组织与国家关系，但仁智各见，在社会组织与政府、国家与社会关系方面并未达成共识。以往研究多集中在“市民社会雏形”、在野市政网络等市民社会形态与特征，以及国家与社会“超法控制”、制衡与合作关系，忽视了近代社会组织研究中的国家授权与参与社会治理问题。随着近代社会转型与近代化的深入，律师、医师、会计师、记者等新型公共服务行业的产生、壮大，对上述自由职业者的管理属于国家行政职能的一部分，完全不同于传统社会监管，因而近代国家通过社会组织建构并授权参与治理，进而实现以社团主义国家原则进行社会控制的目的。针对律师职业的专业性、知识性、自由性特征，国家授权律师公会参与监管与治理，实行严格的行业准入与退出制度。近代社会转型急需大量的高等学堂与留学培养出的新式人才，国家与社会对这些人才的录用主要通过文凭形式体现出来，因而出现十分严重的包括留学文凭在内的文凭泛滥与造假，国家与社会进行了共同的治理。截至目前，学界对近代留学文凭监管研究较为薄弱，近代留学文凭监管研究包括日本文凭与欧美文凭两个方面，目前仅发现一篇论文探讨了1901年到1931年留日毕业文凭的泛滥与治理问题①，在留学欧美文凭方面尚未发现相关成果。本文以民国时期的汉密尔登文凭案为例，对近代留学文凭监管问题展开探讨，深入分析近代国家授权、社会组织参与治理以及国家与社会在治理中的良性互动，揭示近代国家与社会组织的动态共生机制。

一、汉密尔登文凭案发生的背景

钱钟书先生名著《围城》中的主人公方鸿渐，受岳父资助留学欧洲，一无所成，为了不让家人失望，只好从一个爱尔兰人手中购买一张美国“克莱登大学”函授文凭回国，假“洋文凭”给他带来了“赤条条、无包裹”利益。于是，“方鸿渐”与“克莱登大学”就成为近代以来中国家喻户晓的“假洋文凭”代名词。“克莱登大学”并非钱钟书凭空杜撰，其真实版原型便是20世纪上半叶的美国芝加哥汉密尔登函授大学，该大学文凭，当时在上海出售，每张600元。但购买汉密尔登法科大学文凭者大多是为了从事律师职务，他们没有方鸿渐幸运，受到上海律师公会与相关国家机关的严厉惩治。汉密尔登文凭案不是偶然的，是在近代社会转型急需新型人才应对民族危机而形成“洋文凭崇拜”的背景下发生的。

为应对民族危机与“救亡图存”，清末中国逐渐掀起了出国留学的热潮。1895年甲午战败极大地刺激了清政府，决定学习、借鉴日本变法强国的经验，大量派人前往日本留学。1900年后，民族危机空前，清政府决心变革，出台奖励办法，以授予进士、举人身份奖励，谕令各省速派学生出国留学；同时又大力宣传留学的重要性。张之洞曾鼓吹，“出洋一年，胜于读西书五年”，“入外国学堂一年，胜于中国学堂三年”②。1905年日俄战争，日本击败俄国，同年科举制度废除，进一步推动了留学高潮的到来。到1907年底，留学日本人数已逾万人，其中60%为速成者。1906年清政府设立游美学务处，同时设立留美肄业馆，负责留美相关事务。清政府灭亡前，共派出留美学生180人。1911年肄业馆改名为清华学堂，从学堂开办到1929年，共派出留美学生1279人③。

伴随出国留学快速扩张的是留学质量下降、留学文凭泛滥，特别是速成文凭和私立学校文凭鱼目混杂。正常留学学成毕业需六七年之久，但国内人才的急切需求以及日本明治速成的经验促成了留学速成教育规模的扩张。不仅普通大学为中国留学生办速成班，而且中国留日学生如曹汝霖等也借用日本学校教室开速成班。他们“不问其普通毕业与否，亦不严加考试，再加上速成科的肄业期限为一年，授课更以中国人通译华语”。为迎合中国留学生的需求，日本民间也出现了赢利“学店”，学习三个月或六个月即毕业，有些仅有几天即获得毕业文凭。据粗略估计，从1898年至1911年，至少有25000名留学生东渡日本，但90%以上进入中等学校学习，许多留学生只想尽快取得文凭证书，回国求职，学问较深之专业人才，百无一二④。

针对留日速成教育膨胀，学生质量下降、留学文凭泛滥，清政府采取多项措施进行治理。如在海外设留学生监督处，监督留学生活动；制定约束游学生章程，鼓励学生学习农工商实业，对保送法政、武备进行名额限制；对速成毕业者采取补救措施，对缩短学科年限者，回国补足后方给予身份或相当官职奖励等等。这些措施对官派留学生的资格和学业进行了有效的监督和管理。

对自费留学生，因留学资格无从控制，而且许多自费生并不到留学生监督处注册，因此无法适用于官派留学制度，但是清政府也通过归国后的监管与引导取得了一定效果。一是政府通过给予学习优良者经费、身份和官职奖励来加以引导。二是通过指定国外管理严格、教学质量较好的私立学校，承认其毕业文凭的认证注册办法，引导留学生进入这类学校学习，而私人经办的盈利性“学店”、“野鸡大学”被排斥在外。三是对归国留学生实行严格考验，量才录用。清政府不仅对留学生毕业学校的文凭有严格要求，而且对学制年限也有具体规定。只有具备条件，再经过考试，成绩优良者方可获得身份奖励和官职。但这种对留学生认真甄选、严格考验、量才录用的方法，只限于政府录用人才范围，而其他大量留学生的就业渠道，是通过限定毕业文凭资格来实现的。

虽然如此，晚清政府对留日速成教育与私立学校文凭泛滥的治理还是取得一定的效果，但对留学欧美文凭的买卖与造假，尤其是函授文凭泛滥的治理尚未引起足够的重视。至民国时期，由于法政学生的过剩以及政府引导，大规模留学从日本转向欧美，于是欧美“假洋文凭”问题便显现出来。

中华民国初期，政府对海外留学生的监督不够认真，1913年取消了留学生监督处，1915年恢复。1914年1月，中华民国教育部公布《经理留学日本学生事务暂行规程》，规定中央和各省共同派人加强对留学生的管理。对于自费留学生，一改过去的放任态度，严加约束，对留学资格进行特别限制，但仍旧较为宽泛，且不经过考试，自费生增多，监管更加困难。

后来，虽然政府明令所有留学生出国前，必须取得教育部的证明文件，但并没有认真执行。清末以降，归国留学生成为政府的重要人力资源，科举被废后，文凭，尤其是留学文凭成为社会录用、衡量人才的重要依据。由于社会转型和民国司法制度逐渐在全国铺开，社会需要大量的法官、律师等新式法政人才，而归国留学人员在机会上要比国内学生占绝对优势；因此，不少人出国混个毕业文凭，便迅速归国谋职，其中不乏造假者。

北洋政府时期，政权更替频仍，国家对留学文凭监管不力，制假猖獗。对于清末以来大量的归国法政留学生，仅依靠国家机关很难实现充分就业，律师行业就成为其重要就业管道。借鉴西方律师制度将律师界定为自由职业者，实行严格的准入和退出制度。按照律师制度的设计，律师资格的获取本应以考试为主，但在整个民国时期并没有进行任何律师资格考试，律师资格主要由司法部律师甄拔委员会依照国家规定免试条进行甄选。国家通过规定国外公立大学及质量上乘的私立大学文凭办法，将大量的速成学校以及质量低劣学校文凭排除在外。然而，受人财物的制约，对成千上万的留学文凭仅依靠国家机关审查，很难做到认真、准确，而且权力机关的甄选也存在渎职与失灵，对制假者审查难免出现漏网之鱼。

虽然国家授权社会组织参与治理，但作为律师群体组织的律师公会在很长时间内也没有起到应有的监管作用。依《律师章程》规定，律师公会要对入会律师进行资格审查，不加入律师公会不得从事律师职务。按理说，律师公会在律师入会时，可以利用专业团体等有利条件，严格查验其留学文凭真伪，以及是否在甄拔之列。然而由于授权不明，除南京国民政府初期外，大多数情况下，律师公会并没有进行严格的查验，只要具备国家规定的形式要件，就准其入会，仅履行法律程序而已。北洋政府时期，律师公会审查，仅限于律师证书真假及法院登录证明，对毕业文凭很少过问。

民国初期，律师人才奇缺，对于假冒文凭蒙骗律师证书混入律师行业尚没有造成严重影响。但随着造假者数量增加，市场竞争加剧，其恶劣影响就逐渐显现出来，至南京国民政府建立，遂引起国家与社会的重视。南京国民党政府利用其革命党惯性作用，通过对律师公会改组，一方面加强律师公会党化控制与指导，另一方面采取措施发挥了社会组织参与文凭监管的积极作用。国家与律师公会共同加强了对假冒留学文凭的监管，汉密尔登文凭案便浮出水面。

二、国家与社会组织的共同治理

对于汉密尔登文凭买卖、律师资格欺诈的治理，不仅民国政府教育部、大学院、外交部、司法部等政府机关相互配合，而且社会组织积极参与。不仅北京政府积极治理，而且南京政府也与社会组织一道严加惩处。国家与社会组织共同治理，相得益彰，将汉密尔登文凭买卖者打回原形。

1927年初，北京政府教育部得到举报，称美国芝加哥汉密尔登法科学校文凭，上海市价每张600元。北京政府教育部对此非常重视，于4月23日，将举报信以及用该文凭领取律师证书名单，一并交由北京政府司法部查实。司法部转请外交部驻美国公使调查，结果发现该校是1910年开办的美国芝加哥汉密尔登法律专门函授学校，即美国汉密尔登法政大学，亦即哈美顿大学，又译海墨顿法科大学，并非开学授课之学校，曾派人在上海设立机关，发售一种大学毕业文凭，美其名曰函授，实系完全诈骗。该函授学校无固定授课时间，学员修满学分，考试及格者授予法律学士学位，学校不公布毕业学生名单，所以无法查知毕业学生姓名和人数。由此可知，汉密尔登函授学校没有档案记载，不能查实该函授学校文凭的真伪，导致该文凭买卖在上海大行其道，据估计有上百张。其中，已有多人在北京教育部注册，骗取司法部律师证书。

1927年南京国民政府建立后，针对以往大量假冒留学文凭骗取律师资格的现象，南京国民政府司法部、教育部等迅速采取措施治理。南京国民政府司法部试图通过复验、换领律师证书等措施再次进行甄别，但效果不尽人意。不仅许多假冒者没有被甄别出来，仍然换领了新律师证书，而且有相当多的律师对南京国民政府复验、换领证书的命令置若罔闻。南京国民政府教育部重拾北京政府查验留学文凭办法，“将国立各学校暨已准立案之私立专门以上学校领有毕业文凭均应由留学生监督处或驻在国公使馆加给证明书方为有效，并由本部咨请外交部令行驻外各公使查照”。进而向司法行政部建议“嗣后凡以国外私立学校毕业文凭请求取得律师资格，应请贵部查明确有前项证明书，方准注册，以杜冒滥”。并列出可以认证注册的外国私立学校清单一并送往司法部方便查验⑤。

1928年2月，北京政府教育部认为该校既然属于函授学校性质，无论文凭真伪，都不能注册认证，于是注销了已发给戴继恩、冯炳南、陈芝藩、郑希涛、蔡麟卿、吴麟坤、陈忠荫、顾汉黎、徐和卿、潘家田、葛祖俊、顾鲁庆、李煜文等十三人的注册证明书，并在政府公报公告。随后抄录上述名单交由司法部查照办理。北京司法部认为依据司法部甄拔律师委员会章程规定，函授文凭不能取得律师资格，戴继恩等十三人竟以不符合规定之函授留学文凭呈请免试获取律师证书，实属故意蒙混，决定撤销该十三人的律师证书。

然而，由于北京政府失去了对包括上海在内的南方控制，北京政府的处罚决定不可能在上海执行。北京政府教育部、外交部、司法部等之所以对上海汉密尔登文凭买卖作出迅速果断处理，一方面可以显示其在全国政权上的象征意义；另一方面该渎职问题不涉及到本届政府的过错责任。虽然北京政府规定留学生文凭需要经过教育部认证注册，司法部依法甄选律师资格等都流于形式，在汉密尔登文凭案上，前北京教、外、司三部存在严重渎职错误，但北京政府经过多次更替，此时此刻已经与现存政府无关，因而纠正错误就没有顾忌。相反，北京政府外交部、司法部的处理却给南京国民政府出了一道难题。南京国民政府为了扭转北洋政府时期假洋文凭猖獗的局面，同时为了凸显新政权有所作为，曾规定所有的律师必须持北京政府发放的律师证书到南京国民政府司法部换领新的律师证书，重新进行一次资格认证与审查。然而，戴继恩等十三人用所持北京司法部律师证书在南京国民政府司法部换领了新律师证书，重新登录，并未发现文凭的任何“瑕疵”，而且戴继恩等八人已经加入上海律师公会，执行律师职务多年。这一方面暴露了南京国民政府新政的形式主义问题，另一方面也给南京司法部纠正自己的过错增加了难度。当上海律师公会接二连三地呈请撤销戴继恩等十三人律师资格时，南京司法部处于非常尴尬的二难境地。因此，在治理汉密尔登文凭买卖案方面，上海律师公会始终处于主导地位，南京国民政府司法部、教育部以及相关法院则处于配合协助地位。

1928年2月，徐和卿和李煜文先后呈交新旧律师证书和汉密尔登文凭申请加入上海律师公会，上海律师改组委员会认为其证书存在问题，决定将证书鉴定后再行办理。3月，上海律师公会已获悉北京教育部、司法部已将戴继恩、徐和卿和李煜文等十三人所持汉密尔登文凭注册、律师证书注销，连续召开会议商讨，决定将上述详细情形呈报南京国民政府司法部办理，并对戴继恩等七人已经入会是否准其继续执行职务，对徐和卿等持汉密尔登文凭是否准其入会，请求司法部裁定⑥。司法部应律师公会所请介入调查，指令江苏高等法院对持有以汉密尔登文凭领取律师证书到高院登录者严加监视。5月，上海律师公会常务委员李时蕊到南京参加江苏律师公会联系会议，然后赴司法部询问汉密尔登文凭案处理情况，得知司法部对于戴继恩等律师资格问题已经着手调查，急需律师公会提供相关证据。6月20日，上海律师公会将北京政府教育部、司法部对于戴继恩等十三人所持美国芝加哥汉密尔登大学文凭、注册证明和律师证书注销公报，一并呈送南京国民政府司法部查核⑦。

因南京司法部没有及时处理汉密尔登文凭买卖案，致徐和卿等入会耽搁日久，给上海律师公会带来了很大压力，不仅当事人多次到会诘问，而且顾鸿飞等多名律师会员也怀疑公会职员（领导）有徇私舞弊嫌疑，联名函询究竟。为此上海律师公会召开执行委员会决定，除继续敦促司法行政部迅速查处外，一方面将本案经过情形公开登报造成舆论上的压力，另一方面向顾鸿飞等会员表示誓将本案彻查到底。徐和卿面对上海律师公会如此坚决的处理态度，试图“通融入会”，同样遭到律师公会拒绝，表示“在司法部尚未详示办法前，碍难准许”。戴继恩则希望律师公会不要将汉密尔登文凭案登报公开，以免影响其继续执业，律师公会表示待司法部解决后再酌情办理⑧。徐和卿等律师虽然未加入律师公会，但与租界临时法院有着千丝万缕的联系，仍在租界临时法院执行律师业务。葛肇基律师在临时法院代理诉讼案件时，发现对方律师为徐和卿，便致函律师公会是否受理。上海律师公会一方面致函临时法院拒绝非本会律师出庭，一方面通知各会员律师拒绝与之合作。

戴继恩等经北京教育部、司法部注销毕业文凭认证注册、取消律师资格后，仍在上海临时法院执行律师职务，造成了极为恶劣的影响，“社会滋为惶惑”。虽经上海律师公会检取北京政府公报呈请司法部处置，迄无解决办法。上海律师公会认为有义务有责任出面制止，于1928年10月27日，再次呈文敦促南京司法部、教育部以及大学院尽快撤销戴继恩等文凭注册与律师资格。上海律师公会指出：

据会员姚寿、汪承宽、方龄函称，会员习阅第十二期司法公报，内载司法部业将中外法校开单咨询大学院，具见慎重律师资格之至意。惟查上海实有特殊情形，近二三年来，公会会员骤增三分之二，内有未出国门一步，未入法校一日，向为洋人雇员，甚至工艺人等，徒以金钱赎买文凭，朦领证书，执行律师职务，改律师身份，致为中外人民所轻视，关系司法前途，实非浅鲜。最著者如李守法、李嘉泰等已经发觉，而伪造美国汉密尔登毕业之十三人，亦由旧北京政府司法部公布，根据教育部函开，以美使略称系函授学校，无论文凭真伪，概难准其注册，所有各该员前领律师证书应即撤销等，因是该律师等之资格根本消灭，而其原因由于学校与文凭均发生问题。然事实上此十三人执行职务如故，且风闻汉密尔登文凭之散布于上海一埠者不下数百张，以受旧北京旧北京司法部之打击，正在观望，故非严予取缔，行将不堪设想，此应具呈请求核办者一。更有文凭似无可议，人实未当，一赴彼国，则其问题不属于学校之内容如何，而属于文凭之来源如何，前自旧北京政府教育部、司法部定章须凭中国使馆证明书后稍稍制止。迨日本地震，中国使馆文卷毁失，其风复炽，惟搜集该国各法校历届毕业之同学录，或报部名册核对之，真相自明，倘无其人即系空白文凭填写无疑，自不得任其幸进而不过问，此应具呈司法部、大学院请求核办者又一。会员等念律师参与司法保障人权，尤宜恪守法纪，若进身之初，而行使诈术，竟置法律于不顾，则日后之行使职务，更安望其守法乎，如此情形未免大违设立律师资格之本旨，兹为尊重律师资格计，爰陈意见可否由会呈请司法部、大学院採核之处，仍候公决等情……。北京教、法两部先后将戴继恩、冯炳南等十三人之注册及律师证书分别注销，而戴继恩等十三人均在上海执行律师职务。兹法部既将中外各校咨询钧部，足微慎重学历之至意，即盼钧部将迹涉诈欺各种中外学校调查清楚，实为法部甄拔律师及复验证书之准则。至学校核定后，关于文凭真伪尤盼另订鉴别方法，以杜诈伪。至汉密尔顿学校已经前北京法、教、外三部确切查明，钧部必能调取接管卷宗，秉公认定，仍以适当之处置也。据函前因，除令呈司法部外，用特提出建议呈否有当，请求钧部察核批示示遵，实为公便谨呈。⑨

上海律师公会此次向南京国民政府司法部、教育部及大学院表明，处理汉密尔登文凭案，不仅可以打击正在观望的数百张汉密尔登文凭持有者，震慑其他“假洋文凭”买卖者，而且有利于加强律师职业道德，实现律师保障人权的使命，进而加强国家对留学文凭造假的治理。对此，司法部不能再置之不理，便致函江苏省政府介入调查，敦促上海临时法院协助调查住在租界的汉密尔登文凭案当事人。

与司法部不同的是，教育部率先取消汉密尔登文凭的注册。南京教育部对于汉密尔登文凭案没有直接过错责任的顾忌，既然汉密尔登文凭存在如此严重“情弊”，就应设法防范、以资整顿。针对以往北洋政府规定留学文凭须经留学生监督或使馆证明举措废弛的现实，教育部表示要重新规定以后国外留学生在私立学校领有毕业文凭，均应呈由留学生监督处或驻在国公使馆加给证明书，方为有效。不仅如此，教育部一方面咨请司法行政部遵照办理，嗣后凡以国外私立学校毕业文凭请求取得律师资格，应查明确有前项证明书，方准注册，以杜冒滥；另一方面请外交部令驻外各公使馆查照，并通告各留学生遵照执行⑩。同时，直接批复律师公会，称汉密尔登函授学校毕业律师既经北京政府取消资格，即应注销。律师公会根据教育部的处理批文再次呈文催促司法行政部迅速查处⑪。

1928年12月26日，上海律师公会借年底召开律师公会大会需要统计会员人数之机，又一次电请司法行政部询问，对于汉密尔登函授学校毕业之戴继恩等七人加入律师公会者，应否计算会员人数，是否准其列席参加。显而易见，上海律师公会再次向司法部表达尽快处理汉密尔登文凭案之意。

面对上海律师公会接二连三呈文敦促，以及教育部取消汉密尔登注册后的压力，司法行政部不得不于1928年12月29日决定取消戴继恩等律师资格。一方面致函江苏政府，训令江苏高等法院将戴继恩等换领民国政府司法部律师证书追缴销毁⑫，由江苏高院转令上海地方法院通知上海律师公会关于戴继恩等律师资格撤销决定。另一方面，与司法院一道咨复教育部，对汉密尔登文凭案已经接管卷宗介入调查，决定公告取消戴继恩等律师证书；对于以后持外国私立学校文凭申请律师证书，必须有留学生监督或驻在国公使证明书方为有效，此举已在司法行政部修正甄拔律师委员会章程中明确规定⑬。

上海地方法院奉令出警追缴戴继恩等律师证书。先后收缴戴继恩、冯炳南、陈忠荫、蔡麟卿、吴麟坤、郑希涛、陈芝藩、葛祖俊八人律师证书以及潘家田律师证书遗失声明书。但顾汉黎、徐和卿、李煜文三人虽一再饬警追缴，故意延宕不肯上缴，因该三人均住在上海公共租界，须经江苏高院令上海公共租界临时法院追缴。上海地方法院将缴来律师证书、遗失证明经江苏高院呈送司法行政部处理，并表示将顾汉黎、徐和卿、李煜文三人律师证书缴来后再行呈缴。

1928年12月30日，上海律师公会接上海地方法院关于取消戴继恩等律师证书的指令后，采取果断措施，阻止其在上海继续执行律师职务。一是在《申报》等报纸刊登撤销戴继恩等律师资格的公告，二是致函上海地方法院、租界临时法院、租界公审公廨知照⑭，三是在当天召开的秋季会员大会上宣布取消戴继恩等律师会员资格，决定不计入开会人数。然而，汉密尔登文凭案到此并未结束，上海律师公会与相关国家机关从严治理，遭到当事人强烈抵制与抗争。由于近代中国除了法官和文官的考试外，其他职业的就业几乎没有通过考试，不利于多种管道培养人才的社会需求，对已经执律师职务多年而政府又不承认其学历并取消律师资格的人来说，的确不很公平。实际上，南京国民政府在规定换领律师证书时，就已经考虑到这种情形，给予变通办理。1927年7月30日，司法部第三号通告换领律师证书甲乙两种办法，其中乙项规定，事实上已执行律师职务满五年者为资格之一。7月31日，司法部训字第170号解释成都律师公会疑义中进一步指出，“乙项办法所谓非前项资格而因有特别情形一语，系别乎甲项资格，指出曾在上海会审公廨执行职务之本国律师，并满五年者而言”⑮。为此，戴继恩等认为虽然按照汉密尔登学校文凭甲项办法取消律师资格，但符合乙种获取律师资格条件。

而且，戴继恩等还呈文司法部要求通过考试鉴别其是否具备律师资格。在戴继恩等看来，南京司法部取消其律师资格，无非是依据北京教育部、司法部撤销其毕业文凭注册和律师资格的两份公报，终究是因为汉密尔登学校没有经过教育部注册认证，毕业生成绩不如认可学校毕业生成绩，但已有的法官、文官考试显示，国家承认的学校也有不及格者，非认可学校也有名列前茅者，考试才是鉴别律师资格的最好办法。这也是中国科举制度所以为欧美所称誉，孙中山所重视之原因。而且，汉密尔登学校科目、考试办法与欧美大学相同，此种函授学习制度专为辛苦学生自食其力而设，在欧美无不奖励备至，与其他学校一视同仁。按照现行律师章程规定，充当律师本以考试及格为主，以免试甄拔为例外，不进行律师资格考试有违孙中山总理设五权宪法之考试权之初衷。戴继恩强调律师与官吏不同，当事人委任律师自有自己选择权，在上海执行律师职务者不下数百人，戴继恩办案成绩自可鉴别。因此戴继恩认为取消其律师资格具有明显的不合理性，其一，符合获取律师资格的双重条件，经历上海律师公馆帮办10年，独为律师五年以上，符合乙种规定。其二，律师需要的是个人素质，而不是形式。本人在上海办案成绩可以证明具有律师资格的素质。其三，法律不咎既往。戴继恩等在前北京政府领取律师证书是依据汉密尔登学校文凭，在南京国民政府换领律师证书也是依据该校毕业文凭并无伪造，北京教育部取消文凭注册并非依据领取律师资格时的法律规定，显然违背了法律不咎既往原则。

与此同时，吴麟坤也呈文司法部，指出依据律师登录章程以及同月30日通告字第3号公布换给律师证书办法，具有获取律师资格乙项规定特种情形，已执行律师职务五年，并经历上海公共租界会审公廨办理华洋诉讼案已历十余年。吴炳南则呈文司法部认为在上海公共租界会审公廨充任书记官五年，中间屡经代表承审员会同陪审职务数十年，并有公廨正副会审官证明及律师公馆律师证—，具有取得律师资格乙项条件⑯。

戴继恩等向司法部呈诉未果，转而向媒体和社会寻求支持，但遭到上海律师公会的干预，致函警告其“淆乱视听，破坏律师风纪”⑰。上海律师公会敦促司法部取消戴继恩的律师资格，目的是为了将假冒者清除律师队伍。但上海租界临时法院司法主权还未完全收回，而戴继恩等与租界临时法院有着千丝万缕联系，自然可以继续出庭。为阻止戴继恩等继续执行律师职务，上海律师公会将上海地方法院致司法部追缴戴继恩等律师证书详情电文登报公开，让戴继恩等已经失去律师资格大白于天下。然而，戴继恩与顾昌元律师联合在临时法院执行律师职务，并联名以律师资格代表当事人登报。此举遭律师公会监察委员俞钟骆痛斥，指责顾昌元律师与戴继恩联合执行律师业务，实属“淆乱听闻，破坏风纪”，警告顾昌元律师以后不要再进行类似的活动，同时致函临时法院禁止戴继恩以后不得再以律师名义执行职务。虽然顾昌元认为情非得已，但也表示遵从律师公会决定。这样戴继恩试图从事任何类似的律师业务都会遭到律师公会阻止⑱。

虽然戴继恩等不断地向政府提出抗议，但司法行政部不为之所动，支持上海律师公会从严治理的主张，明确表示“证书既已声明作废，毋庸再议”。南京国民政府对戴继恩等严厉打击，使造假者却步，不再心存侥幸蒙骗律师资格。

在南京国民政府取消汉密尔登函授学校文凭的认证注册以及依据该文凭取得的律师资格后，美国耶赛函授大学驻华代表向大学院与教育部申请承认该学校学制及所授学位。由于教育部、大学院列出的国外私立大学认证注册名单不包括函授学校，虽然该学校一再强调函授学习的重要性，但仍然遭大学院与教育部拒绝。大学院认为，“函授大学不能与正式学校相比，而函授大学尤近滑稽，本院向持提高教育标准政策，所请承认耶赛函授大学学制地位及所受学位一节，因毋庸议。”教育部对大学院的决定表示支持并遵照执行，因“耶赛函授大学系法科性质，吾国学生取得该校毕业文凭者，当必不鲜”，并且向司法行政部建议，“如持有该校文凭蒙请律师证书似宜不予照准”⑲。

可能司法行政部、教育部等认识到对汉密尔登文凭案的处理，有违法律不咎以往原则，只有前后区别对待，才能取得较好的治理效果，不至于发生相互冲突。1929年黄淼呈送美国西北大学毕业文凭到司法行政部律师甄拔委员会申请免试律师资格。律师甄拔委员会经查前有美国西北大学毕业生赖锟经教育部查验文凭鉴定无误，准予免试获取律师资格的记载，于是再次将黄淼留学文凭送交教育部鉴定。教育部根据审核外国私立大学毕业文凭之办法，认为黄淼属于美国私立西北大学毕业，其文凭没有经过驻美公使或留学监督处加给证明，依据留学文凭管理规定不能授予律师资格。至于赖锟同样文凭鉴定有效，因为其毕业是在审核外国私立大学毕业文凭办法实施以前，不受该项办法限制⑳。

三、授权、规范与治理

近代国家授权社会组织参与社会治理并非出于权力制衡与分权考量，而是在传统社会治理模式失效、中央权威丧失、政府职能萎缩的背景下为了应对“内忧外患”，进行社会动员和社会控制的无奈之举。近代国家对商会、同业公会组织的授权从最初的应对列强的“商战”到参与“公共领域”管理以及配合国家基层社会自治，因此被认为是最具代表性的“市民社会组织”。国家授权后必然要对被授权组织进行合法性监督，为此又被认定为国家控制。正因如此，近代国家与社会既具有西方市民社会的某些特征，又具备东方国家的社会控制特点，这种相互矛盾关系被界定为对抗与合作关系。近代国家与律师公会组织对法政留学文凭的共同监管，是国家授权律师公会组织参与治理后所形成的动态共生机制。对留学文凭监管属于国家行政管理的一部分，清末以降的近代国家虽然采取多项举措治理，并取得一定效果，但无法从根本上杜绝。近代国家通过《律师章程》与批准《律师公会章程》等立法方式授权律师公会对入会者资格进行再审核，但在南京国民政府之前也是流于形式，疏于监管。

南京国民政府建立，改变了以往“司法不党”的传统，对律师公会进行了改组，加强了律师公会党化控制，虽遭到诸多抨击与非议，但的确提高了社会组织参与治理的能力，也调动了其参与社会治理的积极性，在近代社会转型与社会秩序重构方面发挥了重要作用。上海律师公会经过国民党改组后，改变了以往疏于监管或不作为，在对留学文凭监管方面发挥了主导性作用。上海律师公会作为专业性、职业性团体，对“假洋文凭”治理相比国家机关具有更多的优势。汉密尔登文凭买卖案的治理历史表明，上海律师公会通过不断敦促相关国家机关介入调查与处理，最终取得良好的治理效果，“假洋文凭”盛行的局面基本上得到控制。当然，上海律师公会的主导作用，也得到政府相关的支持与配合，国家与社会形成良性互动。

近代社会转型，国家采取有别于传统的治理模式，但是否有效还取决于社会组织治理能力与治理作用的发挥。北洋政府虽然也采取了留学文凭认证注册制度，并授权律师公会参与治理，但由于授权模糊、缺乏具体规范等原因，律师公会并没有发挥应有的监管作用，其中蒙骗律师资格混入律师行业者甚多，至南京国民政府建立时已经非常严重。南京国民政府试图通过复验、换领新律师证书对假冒者重新甄别，但许多律师置若罔闻，司法部虽一再“变通”，至1935年汉口律师公会仍有四十余名律师持前北京政府的律师证书。而且，甄别效果也不尽人意，诸如汉密尔登文凭持有者就顺利换领了新律师证书。无论是教育部的认证注册制度还是司法部复验、换领新律师证书措施，只有在上海律师公会积极参与下，才取得较好的治理效果。可能正是认识到了这一点，司法部出台举措积极寻求律师公会的支持。因南京国民政府司法部通过复验、换领律师证书举措没有规定具体办法，各省高等法院关于律师以旧证书换领新证书后登录办法参差不齐，影响了律师资格查验效果，1929年8月，司法行政部出台新的律师登录办法，就明确要求上海律师公会参与。上海律师公会通知各律师在九月十五日前呈送律师公会统一办理。

当然，社会组织有效治理，既需要国家明确授权也需要国家的积极支持，只有在国家授权范围内，才能发挥作用。在汉密尔登文凭案的治理中，上海律师公会也是在敦促、推动教育部取消了汉密尔登文凭注册、司法部撤销了律师证书后，才实现了该文凭案的治理布标。上海律师公会在南京国民政府的授权与支持下，不仅在治理汉密尔登文凭案中发挥了主导作用，而且采取一系列措施，实现了对上海执业律师的统一监管。一是实行会员入会职员介绍人制度，保障入会者文凭符合规定；二是制造证章，由会员统一佩戴，禁止不具备律师资格者执行律师业务；三是禁止租界律师公会成立，打击试图逃避监管者；四是继续敦促国家机关配合律师公会的监管。

然而，南京国民政府授权与北洋政府一样缺乏规范性，增加了社会组织治理的难度。民国律师实行国家与社会双重监管制度，但律师公会与司法机关双重监管模式中的权限问题没有明确界定，上海律师公会对假冒留学文凭的治理，事事要向司法部请示，引起了司法部的不满。上海律师公会在教育部撤销戴继恩等所持汉密尔登文凭注册后，呈文催促司法部取消其律师资格，遭司法部责难，“越级言事之呈文，似无再行批答之必要”。对于上海律师公会采取入会审查毕业文凭加强监管举措，不仅遭到《字林西报》等西方媒体抨击，指责律师公会党化，“凌驾于国家机关之上”，而且遭到被监管者的指控。对于入会职员介绍人制度，王思济向司法行政部指控上海律师公会独断、越权，认为上海律师公会实行入会委员介绍制度缺乏依据，就连加入国民党也没有如此之手续，显然于法无据。对于查验文凭，认为已经司法部核准还得经律师公会决议通过，并且还要再行查验，显然超越其权力，要求司法部对于上海律师公会滥权、违法彻查究办。

虽然上海律师公会在国家支持下，顶住了压力，但其严格审查留学文凭的措施“不能见好同人”，遭到强烈抵制。在律师公会看来，如果“进身之初即不惮虚伪诈骗、干犯法纪，则执行职务以后，有何事不为”，律师公会执行委员“明知此中情状，惟职权有限，无法清厘，仅于申请入会照例审查文凭之际，发现确有瑕疵者分别举发或呈请司法部核示，而致无端嫌怨”。因阻止未入会律师或非律师在临时法院执行职务，不幸开罪多人，以致遭到诬控。上海律师公会“对于文凭正确无伪者，无不随到随办，若明知赝品或已被注销或冒名顶替，率然允许入会，则共同作伪”。在公会会则尚未撤销交验证书、文凭规定以前，上海律师公会“必当负考查其真伪及其效力之责任”。对于王思济等律师的指控，司法行政部介入调查，发现上海律师公会并不存在越权、独断，无奈表示“显属误会”。

上海律师公会实行委员会制度以及审查入会律师文凭等举措都是国家单方面授权的结果，其他律师公会并没有获得相同的授权。上海律师公会经南京国民政府改组，一改以往的放任、松散做法，采取措施加强对上海执业律师的监管和约束，使不符合律师资格者再不能像往日那样继续在上海执业，但可在其他地区执行律师职务，因而增加了这些人对律师公会领导的嫉恨；再加上上海律师公会由会长制改为委员会制，部分会员还存在认识的分歧和其他原因，对新的组织结构产生低触情绪；更为重要的是，由于政府更替频仍、制度变化过急、法令政策朝令夕改，致使相同性质的事件，做出了不同性质的处理，导致部分律师不明真相，增加了其对律师公会领导机构的不满。1928年6月17日，上海律师公会召开会员大会，陈则民等提出恢复会长制提案，得到许多会员的支持，发生委员会与会长制度之争，其中，一些会员借此发泄对律师公会监管举措的不满，试图抵制律师公会的严厉监管。

正是由于国家授权缺乏规范，民国时期上海律师公会对留学文凭假冒的有效治理仅属个案，不具有普遍意义。在国民党政府统治中后期，为了实现独裁统治，加强社会控制，国民党政府逐渐压缩了包括律师公会在内的社会组织的自治空间，强化了对社会组织的控制，最终使其沦为社会控制的工具。虽然如此，近代国家与社会组织对留学生文凭共同治理的历史经验值得我们借鉴。

自由职业者的监管不同于国家公职人员、企事业单位职员的管理，近代国家授权社会组织参与对非国家公职人员进行监管，卓有成效。近代社会组织在治理留学文凭中克服困难，竭尽全力，认真负责，与近代国家相互配合，形成良性互动，使“假洋文凭”无从逃遁，有效地治理了近代留学生文凭的泛滥。一个世纪过去了，“假洋文凭”仍大行其道，留学文凭泛滥有过之而无不及。何以在当今科学、严密的网络注册认证便捷条件下，留学生文凭造假仍然如此盛行呢？一个日本文部科学省官员曾建议中国相关单位或组织可以通过日本驻中国大使馆查询留日文凭真伪，大使馆可以帮助提供学校的详情以及学员在学校是否有进行相关学习。遗憾的是，目前没有一家单位通过大使馆去查阅相关的学历证明。也就是说用人单位或社会组织在如此方便易行的情况下，竟然没有像上海律师公会那样去认真查证。社会缺乏参与治理的动力和热情，这就是问题的症结所在。因此，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，改进社会治理方式，激发社会组织活力，才能最终杜绝留学文凭的造假。

注释

①见李严成、赵霞：《留日毕业文凭的泛滥与治理（1901－1931）》，《湖北大学学报（哲学社会科学版）》2011年第3期。

②张之洞：《劝学篇·张之洞全集》，石家庄：河北人民出版社，1998年，第9737页。

③粟高燕：《中美教育交流的推进》，济南：山东教育出版社，2010年，第38页。

④任达：《新政革命与日本—中国，1898—1912》，李仲贤译，南京：江苏人民出版社，1998年，第51页。

⑤第二历史档案馆藏：《国民政府教育部咨文》（1927年10月15日），全宗号7，案卷号2885。

⑥⑦⑧⑪⑱上海律师公会编：《上海律师公会报告书》第23期第7页，第81页，第24期第7页，第19页，第25期第117页。

⑨第二历史档案馆藏：《上海律师公会常务委员会呈》，全宗号7，案卷号2885。

⑩蒋梦麟：《教育部咨文》（1928年12月3日），第二历史档案馆藏，全宗号7，案卷号2885。

⑬第二历史档案馆藏：《司法部批文》1929年1月，全宗号7，案卷号2885。

⑭上海档案馆藏：《上海律师公会通告》（1929年1月），Q190－1－13561。

⑮第二历史档案馆藏：《吴麟坤呈文》（1929年1月），全宗号7；案卷号2885。

⑯第二历史档案馆藏：《戴继恩等呈文》（1928年），全宗号7；案卷号2885。

⑰上海档案馆藏：《上海律师公会公告》（1929年3月），Q190－1－13561。

⑲第二历史档案馆藏：《教育部关于美国耶赛函授大学不予承认公函》（1929年10月），全宗号7，案卷号2965。

⑳第二历史档案馆藏：《国民政府教育部公函》，全宗号7，案卷号2885。