农村基层治理能力与农村民主管理

陈荣卓 唐 鸣

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079）

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这是我党在公报中第一次明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。在国家治理体系中，基层治理是整个治理体系的基础，增强基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。但一直以来，学界对基层治理的研究主要源于“政府”的视角，在整体上体现出以政府管理能力为单一中心的研究特征，具体到乡村场域则存在两种不同的观点：一种观点认为，后税费时期因治理资源缺乏，基层政府日益“悬浮”，乡村面临因“治理缺位”引发治理危机。①另一种观点认为，虽然后税费时期基层政府治理资源短缺，但是基层政府通过“自主空间”的营造，增加治理资源，策略性完成行政任务，维持本级政权正常运转。②相比较而言，更多研究者认为，当下我国基层政府治理能力有明显的弱化趋势，表现为财政危机、政策失灵、权威下降和制度异化，各种制度不适应社会需求逐渐空置，成为摆设无法有效运转。③值得关注的是，伴随市场经济因素的生长和社会利益结构的多元，当代农民已经越来越深地进入或者被卷入到一个开放的、流动的、分工的社会化体系中来，④这必然要求加快促进和扶持其他社会治理主体的发育和成长，积极调动社会组织的协同作用和群众的参与作用，充分发挥社会自治主体自我管理和自我服务的积极性，有效推动彼此之间的相互调适、共同参与、合作互动。正是在这层意义上讲，基层民主管理水平的高低既影响着国家治理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出基层社会治理能力的整体绩效。由此，尊重和鼓励基层组织和群众的创造精神，从实际出发积极探索创新，推进民主管理的科学发展，整合基层治理资源，不断提升基层治理的能力建设，不仅是今后推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，更是我国社会主义民主政治建设和基层社会治理的一项长期性、基础性工程。

一、国家治理政策的贯彻落实与农村民主管理的新近成就

2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将农村民主管理制度作为农村体制改革的关键环节之一。五年来，伴随我国农村经济社会改革的深入推进，农村民主管理地方实践创新风起云涌，形成了重视创新、学习创新和推广创新的积极态势，农村基层群众自治制度地位得到重大提升，农村基层民主政治建设取得长足进步，农村民主管理实践取得令人瞩目的成就。

（一）法律体系初步形成。一是制定和完善民主管理法律法规体系，推动农村民主法治建设。2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过了新修订的《村民委员会组织法》，进一步规范了村民委员会成员的选举和罢免程序，完善了选民登记的相关规定；进一步规范了民主议事制度，完善了村民代表会议的组成和议事程序，增加了村民小组会议制度；进一步规范了民主管理和民主监督制度，完善了村务监督、离任审计等制度。此外，新法还对加强基层党组织对村民自治的领导、村民委员会职责、村委会开展工作和办理村公益事业的经费保障等作了完善。根据新修订的村组法，全国各省（区、市）制定出台了《村民委员会组织法》实施办法和村民委员会选举办法。二是中央有关部门发布了一系列文件，指导村民委员会选举、村务公开和民主管理“难点村”治理等工作，有力保障了农村民主管理实践。2008年6月，中组部、民政部联合印发《关于认真做好村党组织和村民委员会换届选举工作的通知》（组通字［2008］33 号）；2009年2月，中央纪委、中组部等12部委联合印发《关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》（民发［2009］20号）；2009年5月，中办国办印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的意见》（中办发［2009］20号）；2010年7月，民政部印发《关于切实加强村民委员会选举工作的指导意见》（民发［2010］109号）。三是中共中央、国务院、全国人大连续出台文件，进一步扩大农村社区建设的覆盖面，为农村民主管理赋予崭新的时代内涵。2008年1月，中共中央、国务院下发《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发［2008］1号），要求增强社会自治功能，创新农村社区管理和服务模式；2010年1月，《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发［2010］1 号）指出，要进一步完善符合国情的农村基层治理机制，开展农村社区建设创建活动，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织；2011年3月，第十一届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划》要求积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

（二）组织体系日益健全。一是乡镇改革和农村综合改革是农村民主管理的重要助推器。近年来，乡镇机构改革全面推开，县乡财政管理体制改革不断深化，村级公益事业建设新机制初步建立，清理化解农村义务教育等公益性乡村债务工作取得重要进展，村级组织运转经费保障机制逐步完善。农村综合改革极大地解放和发展了农村社会生产力，有力促进了农村基层民主政治建设，开启了统筹城乡发展的新纪元。随着城乡一体化建设进程的加快，在乡政村治格局下，行使自治权的村民自治组织与行使行政管理权的乡镇政府如何实现有效衔接和良性互动，成为农村民主管理的重要影响因素。江苏太仓积极探索实践政社互动，有效地改变了乡镇职能错位、村民自治行政化的倾向，推动基层群众自治向纵深发展。二是村级组织是农村民主管理的核心组织平台。目前我国农村基层建有党组织60多万个，村民委员会59．5万个，村民小组479．1万个。村委会大都设立了村务监督、人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会。85%的村建立了村民会议或者村民代表会议制度，92%以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织。近年来，浙江武义创设的“村务监督委员会”、山东五莲建立的“村级民主管理监督委员会”，为破解“半拉子民主”提供了更有效的组织机制。三是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局有效增强了农村社区服务的活力和能力。同时，农村基层出现了一些新型的服务性、公益性、互助性社会组织、专业合作组织和科技服务站等，全国依法登记的专业合作社已达28．9万个。社区志愿者组织发展迅速，志愿者注册人数达2900多万人，这些社会组织和社区志愿者成为推动农村民主管理的重要力量。四是政府公共服务和社区自我服务的互动推进了新型农村社区服务体系建设。驻区单位、社区民间组织、社区居民共同参与社区服务的局面正在形成。社区服务方式、方法得到改进，方便快捷的生活服务圈开始出现，“阳光超市”、“慈善超市”等新型服务方式的作用日趋显现，“一站式”服务不断推广，信息技术逐步应用于社区服务领域。比如，重庆把村级公共服务中心建设纳入民心工程，建立了村级公共服务中心建设联席会议制度，采取市级补助、区县配套的方式，多方筹集资金，把村级公共服务中心建成村级政治、经济、文化中心。

（三）制度机制不断创新。一是民主选举的参与范围不断扩大，实施方式多样化。目前，我国有6亿成年农民参与村民自治，村级党组织“两推一选”或“公推直选”大力推行，22．9%的村实行了“公推直选”，76．3%的村实行了“两推一选”。村委会直接选举已基本实现制度化、规范化、程序化。经常性民主活动普遍开展，全国35%的村每年召开村民会议，57%的村每年召开1次以上村民代表会议，98%的村庄制定了村民自治章程。二是民主决策程序逐渐规范，各种行之有效的地方实践不断涌现。村“两委”联席会议制度逐步建立，河北推行“一制三化”、辽宁凌源实施“村务议事制”、湖北房县实行村级事务“一会两票制”、内蒙古阿鲁科尔沁探索“村务契约化管理”、福建光泽实践“户代表会议”成效显著，凡涉及村民利益的重大事项，基本上都能通过民主决策程序由广大村民讨论决定。三是民主监督步入常态，与民主决策实现有机对接。村务公开制度普遍推行，全国95%的村实现了村务公开，村务公开规范达标的村占60%，全国94%以上的县制订了村务公开目录，98%的村建立了村务公开栏，定期、及时公布村庄事务。全国每年约有170万名村干部进行了述职述廉，23万余名村干部进行了经济责任审计，村民评议村干部近209万人次。与此同时，各地积极探索民主监督与民主决策的有机对接和联动推进。譬如，湖北沙洋推行“七字诀”工作法、山东五莲创新“1＋4”监督模式、河南邓州实践“4＋2”工作法等。四是有效利用网络、媒体、数字化等新型平台，拓宽民主管理渠道，创新民主管理方式。广东湛江“村务e路通”信息公开平台运用信息化手段，有效解决了村务公开的一系列难题，提高了村务公开的全面性和透明性，消除了干群之间的隔阂；山西等地广泛推广阳光农廉网建设，逐步引入现代化、信息化手段，增强了农村民主管理工作的真实性、时效性和透明度；四川洪雅各级党组织创建网上党支部、注册党员博客，开展网上支部活动，推进基层党组织工作信息化。另外，全国大多数省（直辖市、自治区）建立了或正在探索建立农村社区服务管理信息系统，为村民提供网上服务。

（四）内容体系逐渐丰富。一是民主管理的范围不断扩大。不仅户籍在本村并且在本村居住的村民可以参加本村的选举，而且户籍在本村但不在本村居住、本人表示参加选举的村民以及户籍不在本村但在本村居住一年以上、本人申请参加选举、并且经村民会议或者村民代表会议同意的村民，也可参加选举。村庄社区服务的对象也不再局限于本村村民，逐步扩展到包括外来村民的全体社区居民，从而让外来务工人员享受和村民一样的服务。北京顺义马坡镇庙卷村以推进村庄社区化管理为突破口，基本实现了农民和市民同待遇、流动人口和本村居民同服务。二是民主管理的内容不断拓展。从传统注重“民主选举”向“民主选举、民主选举、民主管理和民主决策”四大民主齐头并进；从办理村庄公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安，扩大到发展公共事业和各种合作经济、协助基层人民政府完成公共服务事项等；从社会救助延伸到就业服务、卫生和计划生育、社区治安、文化教育和体育、便民利民等领域。湖南平江以健全村务公开目录为基础，不断丰富村务公开民主管理的内容，保障村民知情权；陕西大力推广“平利模式”加强基层农技服务，将农业科技服务延伸到田间地头；北京、贵州、山东等地积极打造便民社区服务圈，为群众提供面对面直接服务。三是民主管理的形式不断丰富。凡属村集体生产设施、公益事业建设资金等涉及农民切身利益的事，全部实行“一事一议”，由村民民主讨论决定。安徽芜湖开展村民“点餐式”等村务公开，让村民自己点题要求公开的内容；湖北襄阳在村级财务监管上实行“三签两审”制，严格支出事项报销手续；广东佛山三水区制定三级联动工作方案，让村民对镇级政务、村务公开和组务公开实施监督；陕西眉县制定乡镇政府指导村委会工作规则，规范政府行政行为，让政府接受村民监督。四是民主管理的功能不断扩展。以公共服务体系建设为突破口的农村社区建设，为分散的村民提供了共同的议题、交往的机会和合作的空间，有助于重建乡村社会和社区的利益关联。在村庄民主管理和公共治理过程中，农民群众不断学习协商与决策的知识和技巧，加深对民主、协商、权力、责任和义务的理解，培养参与、合作、规范、信用和民主意识，促进社区认同和社区信任以及新型农村社会生活共同体的构建。

（五）保障条件显著改善。一是基层干部队伍呈现高学历、年轻化、专业化、社会化等新特点。截至2011年，全国共有村委会成员233．3万人。其中，村委会成员中的党员比例为69．4%，村委会主任的党员比例达到79．01%。村委会班子成员平均年龄43．8岁，具有高中文化程度的村委会成员达到52．5%，具有大专以上文化程度的达到9．63%，女性村委会成员占21．53%。同时，许多地方面向社会公开招聘了一大批具备专业知识的人才进入村干部队伍。2008年2月，全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划，其中17个省市区启动村村有大学生“村官”计划。2010年全国共选聘3．6万名大学生村官。近年来，一批农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民、回乡大中专毕业生等农村优秀人才当选为村“两委”成员，成为村民自治的领导者和骨干。不仅如此，村民群众性参与和志愿服务迅速发展，已初步形成由专、兼职工作人员和社区志愿者共同组成的社区服务队伍。二是农村民主管理的设施条件不断改善。自2006年开始，中央着力解决近10万个村的村级组织活动场所问题，各地新建和改建了一大批社区服务中心、文化图书室、卫生室、警务室，为农村民主管理和社区自治提供基本的工作条件。截至2010年，全国已建村卫生室64．8万个，村文化室24．7万个；2009年，全国已建成农村警务室11．3多万个，每个警务室负责5个左右的行政村，驻村民警11．5万名；2010年，全国已建成城乡社区服务中心12720个，社区服务站44237个，其他社区服务设施95984个，社区服务设施覆盖率达到22．4%。三是农村民主管理的财政投入力度也不断加大。2009年，国务院农村综合改革工作小组会同有关部门制定了《关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的意见》，要求把村级组织运转财政补贴纳入县级基本财力保障范围。到2010年，全国已有山东、宁夏等12个省份下发了具体贯彻实施意见，其他地方也正在贯彻落实。另外，不少地方先后为村级主职干部建立了养老保险和医疗保险，极大地稳定了农村民主管理队伍和力量。

（六）基础地位日趋巩固。一是为全面落实中央强农惠农政策发挥了基础性作用。强农惠农政策能在多大程度上实现初始目标并惠及目标群体，有赖于农村民主管理的作用发挥状况。十七大以来，各地努力增强民主管理、依法办事的本领，为有效落实中央强农惠农政策奠定了坚实的基础。上海闵行出台强化村级财务收支预决算管理，重庆永川出台规范强农惠农资金公示工作的有关规定，进一步以制度规范政府行为，促进政府行政管理和村民自治有效衔接和良性互动。二是为深化农村改革提供了重要制度保障。2008年，党中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发［2008］10号），作出了全面推进集体林权制度改革的重大决定。截至目前，全国确权集体林地26亿亩，占集体林地总面积的95%；发证面积22．65亿亩，占确权林地总面积的87%，发放林权证9785万本，8379万农户拿到林权证。此次集体林权制度改革取得显著成效，关键在于各级党委政府和基层组织广泛发动群众，充分依靠群众，热心服务群众，广大乡村认真落实规则公平、机会公平、权利公平、分配公平原则，普遍完善利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，充分保障了农民群众的民主权利和物质利益。⑤三是为加强和创新社会管理体制聚积了强大持久的内在动力。近年来，各地围绕社会管理重点难点热点问题，积极推进社会管理创新，建立健全以社区党组织为核心、以社区自治组织为主体、社区居民广泛参与的新型农村社区管理体系，努力把农村社区打造成政府社会管理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。比如，浙江舟山推行“网格化管理、组团式服务”，建构了以“协同服务”为主要特征的农村基层社会管理新模式；安徽舒城将各级党组织和3万名党员根据各自岗位职责的承诺“晒”到网上，接受群众监督；河南新郑坚持事前防范、事中疏导、事后处理“三位一体”，充分发挥基层人民调解的作用，做好矛盾纠纷排查化解工作；内蒙古鄂尔多斯为防止政府部门乱作为和不作为，建立决策、审批“红、黄、绿”三级管理体系，将群众欢迎不欢迎、满意不满意作为重要的评估标准，避免因决策不当诱发社会风险或引发群体性事件。

二、基层治理生态的深刻改变与农村民主管理的发展瓶颈

我国农村基层群众自治和民主管理虽然已有长足发展，但与我国经济社会发展的要求仍然有相当大的差距，与农民群众发展民主的愿望仍然有相当大的距离。特别是，随着我国农村经济社会改革的进一步深化，基层治理的生态发生了深刻改变，过去那种由基层党组织为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的动员和命令来开展活动的传统基层治理方式必须进行变革，⑥由此为农村民主管理实践带来了新的挑战和问题。

（一）城市化进程加快，民主管理出现真空。近五年来，我国城市化每年保持在1个百分点左右的增长速度。2011年我国的城镇人口比重已经达到51．27%，首次超过农村人口。快速的城市化进程，给农村民主管理提出了许多新的挑战。一方面，农村人口大规模向城镇和非农产业转移，呈现“家庭化”、“迁移化”趋势，越来越多的农村流动人口由以前的个人外出转变为现在的举家外出、由以前的在城乡之间“钟摆式”双向流动转变为在城市定居的单向式流动，农村人户分离的情况更加突出。这使得村民自治中已存在的“没人选”、“选人难”、“无人理事”、“无事可理”、“官主决策”、“无人监督”、“无力监督”等问题更加严重。与此同时，农村流动人口的自治权利也难以实现，他们中的大多数长期在城市就业，在社区生活，却很少能参与到社区决策，享受同等公共服务和社会管理，基层群众自治和民主参与受限。另一方面，大量农村土地被征用，相当一部分行政村大部分或整体被拆迁，成了实质上的“城郊村”、“空壳村”，在民主管理方面出现许多问题：一是村务公开和民主管理弱化。随着村民的迁出，村级事务逐步减少，村务公开和民主管理事项越来越少，有些事项的决策和处理程序不得不简化。同时，因为村办公室均属拆迁用地范围，有的村靠租房解决办公用房，有的村认为建制即将撤销，就没有再建立固定办公用房，造成村务公开、党务公开等阵地不够规范和完善。二是群众对村“两委”的监督力度减弱。被征地拆迁后，村民转为居民，货币安置的居民大多分散居住，客观上阻碍了群众对村“两委”工作情况的监督。同时，因为村级事务的减少，群众与村“两委”联系接触的机会也减少，容易从思想上忽视对村“两委”的监督。三是土地征用、房屋拆迁、环境保护等问题突出，由此造成的利益纠纷和矛盾易引发信访。现行法律法规对征地拆迁后村（组、社）的集体资产和债权、债务如何处理，没有明确规定。而群众对剩余集体资产的处置都比较关注。同时，各村都留有一部分集体资产作为工作经费在使用，导致部分群众对村级资产的管理使用存有一定的疑虑。近年来，部分地区“城郊村”、“空壳村”发生的一系列农民群体性上访事件都反映了这一问题。

（二）工业化发展迅猛，管理体系难以整合。近年来，随着国际制造业向中国不断转移以及地方政府兴办工业园招商引资，农村集体土地被大量征用。一方面，工业化所带来的农村经济和社会结构的深刻变化，使得农民的“非农化”程度较高。截止2011年，农业户籍的在业人口中，纯粹务农者的比例已经下降到39%，有近1／3 的农业户籍者已不再从事农业劳动，已转换为非农就业人口。特别是经济发达农村地区的土地家庭承包模式已近消失，以土地经营为主的农村股份合作制社区经济组织则逐步推广，经营土地成了发展集体经济的重要途径，农村集体的存量土地（及其厂房、商铺）出租租金成了农村社区集体的主要收入来源。比如，目前广东省珠三角农村利用“土地资本化”模式以集体土地推进工业化，通过农村工业化逐步迈向城市化，大量的农业人口已转移到非农就业上来，农业占地区生产总值比例已越来越低。另一方面，传统农村民主管理体系的封闭性阻滞了外来人员的制度化参与，影响到农村民主选举和民主治理的实效。伴随农地流转不断增多，大量“外来人员”因经营土地、就业、退休返乡等原因到村庄生活与居住，也有不少人远赴他乡承包经营，他们要求参与到村庄公共管理中的愿望愈发强烈。对此，如何处理原居民与移居民的权力关系？怎样实现外来人口与本村村民的融合性相处？对外来人口参与本村村委会选举是否有资格上的限定？外来人员是否有权参与居地村庄的自治事务？如何才能保障这些外来人员的经济、社会及政治权益？一直是纷争不断、未能解决的问题。虽然新的村民委员会组织法允许外来人员经村民代表会议同意可以参加居住地村委会选举，但他们在事实上仍难以有效参与居住地的村社民主管理事务。由此，外来人员在失去了原有的社会联系后，在当地又未能建立起新的社会联系，形成了游离在社区生活之外的没有归属感的庞大人群，处于农村社会管理和社会支持的“盲点”，对农村社会秩序构成了挑战，严重影响农村社会和谐与稳定。

（三）信息化程度提高，干群能力凸显不足。经过“十一五”时期的建设，我国农村信息化取得一定成就，为农民群众参与民主管理提供了技术支持，成为促进村务公开和民主管理的有效举措。但在目前，农村信息化建设在推进民主管理方面还受到诸多因素的限制。一是农民信息素质偏低，还不能充分利用现有的信息工具。他们获得信息的主要渠道还是依靠传统的社交方式，通过面对面口头交流来获取信息，对如何利用计算机网络、电视广播节目、报刊获取信息，并不掌握其方法和要领，多渠道、多方式、多方法、多途径综合获取信息的能力较低。二是农村信息设施利用不充分，未能发挥其对民主管理的推进作用。比如，目前各行政村都设有村务公开栏，但还有大多数村务公开栏中公开的项目很不规范，内容不全面，数字不具体，有时只是公布几张统计报表，对农民真正关心的热点，如宅基地审批、土地承包、招待费开支等问题，却没有公开。而且很多行政村对重大工程建设、大笔财务开支，都没有做到在实施前向群众公布，而往往是事后公布。这些情况造成信息化设施虽然具备，但信息传递的效果并不理想，以至于有些地方的信息化设施成为村干部搞形式主义，以应付上级领导检查的工具，大大削弱了农村信息化应有的效果和作用。三是农村基层政府管理滞后，不能迅速适应信息化发展。特别是，某些不利的负面消息一旦在互联网上传播散开，比如近些年一些地方村“两委”换届中的负面新闻，通常基层政府对此所做的反应是“一捂、二按、三打压”，导致政府自身形象被妖魔化，农村基层政府的公信力受到质疑、合法性受到削弱。因此，农村基层治理如何适应信息化的发展，发挥信息化对于促进参与、扩大民主的作用，化解其不利影响，是一个值得重视的大课题。

（四）社区化服务推进，物质保障有待加强。这几年，全国各地循序渐进开展农村社区建设，使其成为农民群众自治的重要载体，但也存在一些影响和制约民主管理发展的因素和障碍。首先，村级组织运转经费保障水平总体较低，村级组织运转普遍困难。农村税费改革后，乡村财政收支矛盾和债务危机迅速暴露出来，村级组织也陷入了普遍的财政困境之中。绝大多数村委会都负债累累。虽然中央和地方政府锁定了村级债务，并通过转移支付的方式保障村级组织的运转。但是，村级债务依然存在，仍没有化解；同时财政转移支付政策性强，数量不多，且不稳定。由于村级组织财政困难、债务沉重，不仅难以为村民提供公共服务，也难以保证乡村干部的稳定，严重影响到村民自治组织的正常运转。其次，农村“一事一议”难以开展，村级公益事业建设陷入困境。虽然，近年来农村“一事一议”财政奖补政策的实施，使许多农民生产生活中迫切需要解决的困难得到解决。但这项工作目前仍处在探索阶段，各项措施还需总结完善，且仅靠财政奖补政策筹资筹劳数额毕竟有限，财政安排的奖补资金与农民的需要也还存在一定差距。实践中，不仅这些议决筹资事项难以决定，即使决定，因缺乏有效的监督管理手段，也难以有效执行。最后，农村社区建设资金投入不足，社区基础设施仍然薄弱。主要表现为：一是政府投入不足，国家对农村社区经费的投入没有明确的标准和渠道，大部分地区仅靠民政的福彩公益金投入，远远不能满足大规模建设的需要，相当多数社区还无固定办公场所、无必需办公设备、无必要活动经费；二是集体经济薄弱的村社，因为可用投入不足而无法建设，即使建设好了，也存在后续资金和经营管理费用的缺口，导致日常服务和管理工作难以有效开展，严重影响社区干部工作积极性，公共服务还很难延伸到农村社区；三是社会投入不足，资金短缺的瓶颈制约非常突出，企业参与、社会组织投入、个人赞助等社会力量参与严重不足，资金投入未能实现多元化，农村社区普遍存在经费不足、干部待遇偏低、基础设施较差的现象。

（五）行政化管理加重，体制机制错位失调。现阶段，农村基层治理很大程度上是从基层政府的行政管理和农村社区的民主管理两个向度展开，但实践中这二者尚未实现有机的衔接与互动。具体来讲：一是乡村之间仍然存在非此即彼的博弈偏向或互不相干的独立倾向。有些乡镇政府和干部还是习惯于沿用传统的、行政命令式的工作方法管理农村自治组织，导致其“附属行政化”及其干部“官僚化”。另有些乡镇政府对村委会放任自流，导致部分村委会呈现“过度自治化”，甚至演变为村干部自治，搞“土围子”和独立王国。二是基层政府忽视农民的主体地位，以政府的主导作用取代农民的主体作用。特别是在新农村建设实践中，许多地方政府不注重调动农民的积极性，不注重教育和引导农民，甚至不尊重农民的需求，按照硬性的统一标准，搞新农村建设达标竞赛或创建评比，要求“用城市规划的理念搞新农村建设规划”。这种新农村建设和发展模式往往由于缺乏农民群众的主动参与，最终形成“上动下不动”、“政府一头热、群众一头冷”的尴尬局面。三是农村公共服务的供给大多实行自上而下供给的体制，具有很强的行政性、指令性、主观性、统一性。农村社区建设过程中，虽然各地都非常注重对社区公共基础设施建设及农村社区服务的投入，但总体上来看，大部分地区农村休闲娱乐设施仍然短缺，大型水利设施常年失修，村干部办公条件很简陋，教育办学力量不够，与建设社会主义新农村关于乡风文明的基本要求相距甚远。有的地方领导仍只把注意力放在改善大的基础设施工作上，而忽略面向社区群众开展的诸如道路、桥梁、水利等关系村民日常生产生活的公共基础设施的提供，导致广大农民急需的各种公共服务不能得到有效供给，公共服务均等化难以实现。⑦这种自上而下的指令性供给模式使社区居民缺乏有效的需求表达机制，农村社区居民被动接受上级提供的公共服务，导致供需错位。从根本上来讲，这些困境都是与政府行政管理机制与农村民主管理机制之间的错位与失调密切相关。因此，随着新农村建设和农村社区建设全面铺开以及惠农和民生政策的深入推进，农村基层管理体制和治理模式也亟须进行相应的变革。

（六）法制化建设滞后，制度建设亟须优化。首先，在整体设计上，新修订的《村民委员会组织法》仍然存在些许不足和缺憾。特别是在城乡一体化进程中，如何解决农村进城务工人员融入城市社区，村改居过程中如何做好产权明晰、征地拆迁、居民生活保障等，都迫切需要明确的法律指导。同时，伴随国家支农、惠农、强农资金流入农村，村委会选举的竞争性愈发增强，但现行立法依然没有对“拉票贿选”等不正当竞争问题作出刚性约束。其次，在具体执行层面，实践中还存在着农村民主机制不完善的地方，原则性内容没有具体的可操作性规定配套。主要表现为：民主选举中村委会候选人提名、候选人宣传、差额选举等机制尚不完善；民主参与中村民代表遴选、村务信息公开、村民会议议事规则、村民权利救济等机制匮乏；民主管理中村民诉求输入、村委会权力制约、村务管理绩效评估、村务信息发布等机制有待进一步优化；民主监督中村民代表权利保障、监督信息公开等方面还存在问题，特别是，党内监督、法律监督、村民监督等机制的衔接和互动尚须深入探索等。更重要的是，不同民主机制之间的有效整合与衔接还需要不断地探索与创新，比如县乡人大代表选举、村民自治选举以及农村党内民主选举之间的衔接，农村党内监督、基层人大监督、政府监督与群众监督之间的互动。最后，在责任追究方面，有悖民主管理的违法和侵权事件时有发生，执法部门也未能及时发现并依法处理。具体表现在：一是违反国家土地承包政策，随意调整、收回农户承包地，强迫农户流转承包地；二是征地补偿标准低，征地补偿费不能足额到位或被拖欠，被征地农民得不到合理安置；三是农村财务管理不规范，村干部乱支乱花、侵占集体资产问题时有发生；四是随意加重农民负担，乱收费、乱罚款、集资摊派等问题在一些地方还比较突出；五是村民议事机构作用发挥不充分，村务公开流于形式，拉选票、贿选问题严重，并日益呈现出一些新的特点等。

三、农村民主管理的有效提升与基层治理能力的建设路径

创新基层治理和增强治理能力是当前时代发展的必然要求。改革开放30 多年来，我国农村民主管理制度逐步建立、不断发展，在组织和引导农民群众参与基层治理方面发挥了重要作用，日益成为推进国家治理体系和治理能力现代化的基石和保障。当前，面临全然不同的经济社会环境和条件，需要进一步深化和完善农村民主管理制度，充分发挥亿万农民群众参与基层治理的主动性和积极性。为此，今后应在以下六个方面有所突破。

（一）扩大有序民主，健全三级联动的农村民主管理制度。党的十七大报告首次将基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度并列作为我国的基本政治制度。下一步积极有序扩大民主建设，应该深入研究、探索建立城乡基层群众自治制度与人民代表大会制度、人民政协制度建设之间的衔接和配套的体制机制，将基层社会不断扩大的民主参与愿望和诉求与国家不同层次的民主制度建设和完善结合起来，将社会民主建设与国家民主建设有效联结起来，充分发挥基层群众自治制度在发展社会主义民主政治的大局中的基础性作用。为此，要有序推进基层政府民主改革步伐，保障县（区）乡人民代表大会制度和人民政协制度真正发挥作用，增强县乡领导干部选拔的公开性、竞争性，逐步建立以农民群众为主导的自下而上的问责监督方式。加快推进基层政务决策公开化、民主化，凡涉及农民利益的重大决策，应开展以人大制度和政协制度为依托的协商讨论，保障人大制度和政协制度切实发挥作用。积极推进基层党内民主建设，规范相关组织制度和程序，以党内民主带动基层民主、社会民主的发展，形成市（区）、县、乡三级民主联动发展的局面。

（二）强化公共服务，完善多元参与的农村基层治理体制。强化公共服务职能，构造运行高效、制度规范、权责明确、服务重心下沉的农村基层治理体系，为基层群众自治发展提供强有力的政治保障。一是进一步理顺基层政府与自治组织的关系。积极探索政府行政管理和基层群众自治的有效衔接和良性互动，明确基层政府及其派驻机构与农村基层自治组织的事权划分及其相互关系。强化政府基层治理和公共服务职能，探索政府扶持、市场运行的公共服务供给机制，为发展基层群众自治创造宽松的环境和条件。建议建立村（居）干事制度，将农村基层行政性事务交由村（居）干事负责，群众自治组织则将其主要精力放在组织群众开展自治事务上，以解决长期困扰基层群众自治发展的行政化难题。二是逐步完善基层群众自治治理结构，建立健全以党组织为核心，自治组织为主体，社会各方面广泛参与的新型管理服务体系，全面推广扁平化、网格化服务管理，改善农村社区信息基础设施，构建综合性信息平台，实现各项管理服务的全天候、全方位和全覆盖。大力培育发展各类经济合作组织、社会服务类组织、文化娱乐组织和志愿者组织，提高群众的组织化程度。创新农村流动人口社会管理体制，将流动人群纳入有效管理，保障他们共享基本的公共服务。三是深入开展城乡社区管理和服务体制改革创新试点。充分发挥多元主体共同参与社区治理的作用，统筹整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化、治安等社会管理职能和服务资源，提高服务的供给效率和综合效益，推动农业科技服务、医疗卫生、社会保障、社会治安、文化体育、信息服务等基本公共服务向基层社会全覆盖，推动社区基本公共服务均等化、社区志愿互助服务制度化和社区便民利民服务多样化，把各项服务管理措施落实到城乡社区、基层单位和每家每户，强化直接的面对面的公共服务体系建设。

（三）推进城乡一体，构建融合统一的基层群众自治体系。随着我国农村社会经济的发展及改革的深入尤其是城乡一体化的加快，我国的农村基层群众自治制度必须随之变革。要统筹发展城乡基层群众自治和社区建设，推动城乡社区在发展民主自治、加强管理服务上实现良性互动、共同进步。要加快推进城乡基层组织、管理和服务体制的改革，构建与开放、流动和城乡一体化相适应的基层治理体系；进一步改革和完善基层群众自治机制，加快推进农村社区建设，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；进一步推进基层便民服务，创新村民自治服务的形式，有条件的地方要依托城乡社区综合服务设施设立便民服务中心，将劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、计划生育、农用地审批、新型农村合作医疗及涉农补贴等纳入其中公开规范办理；在城乡社区（村）设立便民代办点，将便民服务向城乡社区（村）延伸；不断创新村务公开和民主管理的制度，切实保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权；充分利用现代科学技术，不断创新村（居）务公开的有效形式和手段。⑧当前，《居民委员会组织法》修订工作正在进行，要抓住此次契机，考虑制订新的城乡一体的《城乡社区自治法》，促进城乡基层自治民主制度的一体化。进一步加大村民自治的财政投入，建构村民自治的财政分摊机制，保障村民组织稳定的财政来源，推动农村基层组织体制从村民自治过渡到到社区自治。我国基层群众自治民主的范围将进一步扩大，内容将进一步丰富，我国基层群众自治也将逐上一个新水平，进入一个新阶段。

（四）加大财政支持，加快多元投入的农村社区建设机制。为弥补长期以来的农村发展“欠账”，特别是在农村基础设施、服务设施和公共服务方面投入的不足，当前农村社区建设需要大量的资金投入。一是积极推动在中央财政预算中设立农村社区综合性服务设施建设的经费，对中西部省份农村社区建设加大投入比例。二是建立健全农村社区建设资金投入长效机制。根据财权与事权一致的原则，按照农村社区建设的财政需求及其特点，合理划分各级政府的建设责任及财政支出比重，将农村社区建设纳入公共财政保障范围，构建农村社区建设财政投入保障机制；三是加大资源整合力度。按照各地制定的农村社区建设规划，有序整合部门资金，实行捆绑使用，提高资金利用整体效益；四是鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区公益事业，逐步建立多元化投入机制。同时，严格贯彻落实国务院印发的《社区服务体系建设（2011－2015）》，进一步加强农村基础设施建设，推进农村社区综合性公共服务设施建设，不断拓展社区服务的功能和领域，提升社区服务水平，促进基本公共服务向农村延伸。加大整合服务资源的力度，推动人、财、物等直接下沉到社区，优化公共服务资源在农村社区的配置，不断提高各种资源的利用效益。还需要明确的是，在农村社区建设这一过程中，不仅仅涉及农村公共服务设施和各项制度的建立健全，更涉及以集体土地所有制为基础的社区经济基础的内在深刻变化，这一变化与农民的个体权力和利益的实现密切相关。当前，在各地的社区建设实践中，出于不同的考虑，政府对社区土地和集体资产采取了不同处置方式。实践证明，倘若政府能进一步细化和规范农民的集体产权的权利边界，以明晰和维护农民的合理收益，则能获得其较为正面的回应和支持。⑨

（五）激发社会活力，建构同心多圆的农村民主管理生态。要依托农村社区建设，积极引导和培育农民群众的公共生活，组织群众在民主、自由和志愿的基础上发展经济合作组织、文化联谊组织等，引导农民群众依法有序表达利益诉求，参与社区政治生活，从而构造基层民主健康发展的微观社区基础。引导农户参与和组织一些以互惠互助、发展经济为目的的经济合作组织，提高农民的组织程度，更好地适应社会化生产和参与市场流通的需要。积极挖掘传统民间组织资源，引导农民群众自发成立各种志愿性社会文化组织，如各类文体协会、联谊会、艺术团体、老年协会等。指派专人定期与爱好者联系，帮助办理各种登记，帮助制定活动规划、规章制度，协助解决活动场地和部分经费，并将这些组织的活动统一纳入基层组织整体活动之中，加强各组织之间的沟通，形成合力。要完善农村社会组织内部治理结构，引导农村社会组织依据法律、法规和政策独立履行法人职责，根据组织章程和农民需求自主开展活动，积极参与或提供农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的乡村公益事业或公共服务。要加强农村社会组织行为规范建设，重点对公益资金使用由事后查处、被动应对转向事前规范和主动引导，同时对具有一定影响力的农村社会组织建立起县、乡、村三级预警机制，引导和促进农村社会组织加强自律、健康有序发展。积极探索和创新财政投入方式，通过购买公共服务、开发公益岗位和提供公益项目等形式调动和激发农村社会组织参与乡村事业的积极性和社会责任感，为农村社会组织发挥积极作用提供空间和舞台。⑩此外，还要积极拓展农村社会组织参政议政的新渠道，尊重和保障农村社会组织参与社会管理的主体地位，增加和扩大在党代表、人大代表、政协委员中农村社会组织代表的比例和数量，探索建立农村重大事项征询社会组织意见制度。同时结合统筹城乡发展目标，促进城乡社会组织之间相互交融、互助共建，推动城市社会组织优质资源向农村流动，逐步形成城乡社会组织共同发展、共同繁荣的工作格局。

（六）加强顶层设计，形成科学有效的基层社会治理战略。要加强宏观指导，统筹协调农村民主管理制度与其他方面基层民主制度的同步建设，推动城乡基层群众自治体系的一体化建设，将村民自治和居民自治统一为社区居民自治，构建社会的自治管理与国家的社会管理相互贯通、相互赋权的基层治理机制，着眼于建立以基层群众自治为基础的国家基层治理战略。为此，一是鼓励和支持地方开展农村民主管理制度创新和实践创新，围绕创新基层社会管理服务体系，强化基层群众自治和服务功能等问题进行积极探索实验，不断丰富农村民主管理建设的实践形式。二是积极开展城乡社区结对帮扶活动，整合城乡服务资源，将城市社区便民服务和农村社区惠民服务有机结合，探索建立城乡互助服务新机制。三是积极培育各类农村社会组织，创新提升村民自治能力的社区管理模式，增强农村居民的组织化和自我服务能力，充分发挥农民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用。建立共驻共建机制，探索驻区单位参与社区服务的有效途径，增强村民及外来人员对农村社区的归属感和认同感。充分发挥大学生村官、村干部的带动能力，采用倾斜性制度安排，引导和鼓励农村优秀人才、高校毕业生到农村就业创业。要大力发展民间调解、仲裁机构等农村社会组织，整合社会各方力量、探索以群众自治的方式解决土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等热点、难点问题，构建农村社会矛盾化解的公共参与新格局。引导学校、企业、社区、部门、行业普遍建立志愿者服务队，成立志愿者协会。特别是充分利用信息化手段将广大青年农民志愿者组织起来，更好地发挥农村社会组织在维护社会稳定、发展现代农业等方面的积极作用。四是抓好典型，以点带面逐步推进农村民主管理，及时总结推广各地完善村（居）管理和服务体制的可行思路，做到典型引路，以点带面，促进整体推进。同时，注重典型的多样性和科学性，树立不同层次、不同类型和各具特色的典型。

注释

①李芝兰、吴理财：《“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》2005年第4期。

②杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造：以河北Y 县为例》，《社会》2008年第4期。

③张静：《基层政府权威重建之关键》，《博览群书》2011年第7期。

④徐勇：《“再识农户”与社会化小农的建构》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2006年第3期。

⑤国务院办公厅：《回良玉在集体林权制度改革百县经验交流会上讲话》，2010年11月26日。

⑥张超：《执政能力建设视野下的基层治理创新》，《学习时报》2014年1月20日。

⑦李增元：《农村社区建设：治理转型与共同体构建》，《东南学术》2009年第3期。

⑧项继权：《我国城乡基层群众自治情况报告》（调研报告），2012年3月。

⑨袁方成：《治理集体产权：农村社区建设中的政府与农民》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期。

⑩陈荣卓，陈鹏：《新型城镇化背景下现代农村社会组织管理体制构建研究》，《社会主义研究》2013年第6期。