中外金融消费者保护水平比较分析

梁 涛

广东金融学院 经济与贸易系，广东 广州，510521

一、引言与文献综述

加强金融消费者保护已成为目前全球金融监管改革的三大重点领域之一。世界银行、经济合作与发展组织以及国际消费者联盟均将金融消费者保护作为维护金融稳定的核心议题进行研究。他们认为未来金融消费者保护很可能从传统审慎监管机构中逐渐分离出来，成为评估一国金融发展水平的重要指标(孙天琦和袁静文，2012)［1］。

现有的关于金融消费者保护问题的研究主要围绕着金融消费者保护的影响因素、良好经验与原则以及保护框架的构建等方面展开。Janis Pappalardo(2012)［2］通过构造完全竞争的金融市场环境，证明了在完全信息情况下，市场竞争对金融消费者具有天然保护作用。Sharon Tennyson(2009)［3］认为消费者的信心对维持金融市场的运行至关重要，金融机构有强烈的意愿主动维护金融消费者的利益来增强消费者对其产品的信心。但是更多的研究指出仅依靠市场竞争以及金融机构本身并不能实现对金融消费者的有效保护。Laura Brix and Katharine Mckee．(2010)［4］认为鉴于金融消费者的弱者属性，对金融消费者保护仅依赖合同法实际上是对消费者的不公平，需要贯彻适当倾斜保护的原则。Campbell et al．(2009)［5］认为对金融消费者保护必须具体到产品，相同的金融产品，不管在何处购买都应享有相同的权利。遗憾的是，监管机构过去对金融消费者保护并没有给予足够的重视，因此有必要建立一个独立的金融消费者保护机构，对其监管有效性进行定期评估(Martin Neil Baily，2009)［6］。

次贷危机后，国际社会对金融消费者保护问题日趋关注。2011年世界银行制定了《欧洲和中亚地区金融消费者保护和金融认知的良好经验建议》，并在此基础上完成了《金融消费者保护的良好经验建议(草稿)》;经济发展与合作组织的《金融消费者保护高水平原则》强调合理和公平对待消费者以及信息披露透明度，对边缘群体给予了特别关注。国际消费者联盟组织认为世界银行与经合组织的研究还未能很好地汲取次贷危机的教训，他们认为市场的金融产品需要加入“可理解”的规定，过于繁杂，难于理解的产品应予禁止。

上述研究推动了人们对金融消费者保护的重要性、独立性和规范性的认识。但是由于受到有效数据缺乏等因素的影响，现有的研究对如何评价一国和地区的金融消费者保护水平方面有所欠缺，目前仍未形成一个较全面的、综合的、被普遍认可的评价标准。本文拟构建金融消费者保护价值链的层次分析模型，按其重要程度对金融消费保护立法、保护机构以及业务程序规则等10个指标赋予不同权重，从立法保护、监管力度、产品服务和消费者满意度四个方面对金融消费者保护水平进行综合评分，结合专家打分，有效地解决当前量化金融消费者保护水平存在的数据缺乏的问题，较客观全面地评价一个国家或者地区的金融消费者保护水平。

二、构建金融消费者保护价值链层次分析模型

(一)金融消费者保护价值链与层次分析

金融消费者保护价值链是基于金融消费服务全过程建立的，它融会了金融消费者保护良好经验与原则和框架①参 考美洲银行监管协会(ASBA)的《金融消费者保护的最佳实践和建议》。。如图1所示，金融消费者保护价值链涉及到的利益相关者主要包括金融消费者②现 有研究对金融消费者的定义尚存在分歧，本文借鉴欧盟《金融工具市场指令》对零售客户的定义，将金融消费者定义为不具有专业知识背景和投资经验的个人以及小微企业。、金融机构和监管者;一个功能完善的、让金融消费者满意的价值链中的各个环节应该确保金融机构履行法律赋予的权利义务，为金融消费者提供尽职、适当服务，让其在金融消费中实现投资的收益与风险平衡。

图2是金融消费者保护价值链的层次分析(AHP)模型。图2中，目标层(A)是金融消费者保护水平综合评价;准则层(B1～B4)由立法保护、监管力度、产品服务和消费满意度四个维度反映;每个准则层下设措施层(C1～C10)③本文测项的选择主要借助专业人士的经验和判断以及国际机构对金融消费者保护框架文献资料的总结，未采用因子分析或者主成分分析选取测项是因为该方法需要大量样本数据，而收集各国当前评价金融消费者保护水平的数据存在较大难度。。

(二)建立判断矩阵

本文用九标度法(表1)表示同一层中各个指标的相对重要程度。准则层中立法保护(B1)与监管力度(B2)比产品服务(B3)与消费满意度(B4)明显重要;立法保护(B1)与监管力度(B2)同等重要;产品服务(B3)比消费满意度(B4)稍微重要。措施层金融消费保护立法(C1)比金融消费保护机构(C2)稍微重要;业务程序规则(C3)比金融机构违规处罚(C4)与救济补偿与保障计划(C5)明显重要，而金融机构违规处罚(C4)与救济补偿与保障计划(C5)同等重要;产品服务类型(C6)与市场竞争程度(C7)相比重要性介于相同重要与稍微重要之间;纠纷解决渠道(C9)比服务便利程度(C8)与金融消费教育与培训(C10)稍微重要，服务便利程度(C8)和金融消费教育与培训(C10)同等重要。

按照两两判断矩阵的生成方法和结构形式，本文得到该评价体系中目标层以及准则层的判断矩阵(表 2)。其中，最大特征向量 λmax=4．1545，CR=0．052 ＜0．1，通过一致性检验。

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准则层B1的判断矩阵如表3，其中最大特征向量λmax=2，CR=0＜0．1，通过一致性检验。B2的判断矩阵如表4，其中最大特征向量λmax=3，CR=0＜0．1，通过一致性检验。B3的判断矩阵如表5，其中最大特征向量λmax=2，CR=0．05＜0．1，通过一致性检验。B4的判断矩阵如表6，其中最大特征向量λmax=3，CR=0＜0．1，通过一致性检验。

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以上各层判断矩阵的CR值均小于0．1，故上述矩阵均具有满意的一致性。

(三)计算措施层(C)的组合权值

利用上面计算结果，以上层元素的组合权重为权数，计算本层各元素的加权和，确定措施层的组合权重。

三、问卷调查与实证分析

基于上述金融消费者保护价值链的层次分析模型，本文选择银行、证券、保险等行业、具有海外投资经验和经历的专业人士①问卷调查对象之所以选择具有海外投资经验与经历的专业人士主要是考虑到金融消费者的弱者属性，一般的金融消费者并不具备良好的金融知识与经验，对金融消费立法与监管层面的认知较少;他们中的大多数不具备海外投资经历，难于完成对外国金融消费方面的问卷调查;若仅对本国金融消费者保护水平进行评分又难于避免因调查群体的文化背景、认知程度等存在巨大差别导致数据出现重大差异的情况。限于篇幅，本文未列出调查结果，若有需要，可向作者咨询。进行调查问卷，向他们提供反映中国、美国、欧盟以及台湾地区的金融消费者保护现状的相关数据与文献资料，让他们对4个国家与地区的10项措施层指标打分(1～5分分别代表非常不满意，不满意，一般，满意，非常满意)，将他们的平均分加权汇总得出最总分。最总分位于0～2之间表明其金融消费者保护水平较低;2～3之间表明其金融消费者保护水平一般;3～5间表明其金融消费者保护水平较好。

(一)金融消费保护立法(C1)

中国得分1．1。被调查者认为影响其打分的主要原因是没有金融消费者权益保护方面的专业立法，对金融消费者保护的相关规定主要散见于金融类法律法规和监管部门的行政规章及规范性文件中，法律效力低，可操作性差;且新《消费者权益保护法》对金融消费关注不够。

美国得分4．3。被调查者认为影响其打分的主要原因是美国不仅有多部关于金融消费者保护方面的国家层次的立法，如《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》《信用卡问责、责任和信息披露法》等，各州还有一些专门的立法，对金融消费保护的信息披露、程度规则以及事后补偿多个方面均有具体而严格的规定。

欧盟得分4．6。被调查者认为影响其打分的主要原因是《消费信用指令》《消费合同不公平条款指令》《消费者金融服务远程销售指令》等一系列法令赋予了金融领域消费者在格式合同、信息知晓、合同解除等方面的特殊权利;且立法对投资者进行分类保护，对处在弱势地位的零售类客户保护最多。

台湾地区得分4．2。被调查者认为影响其打分的主要原因是《金融消费者保护法》以统合立法的方式原则规定了金融机构对金融消费者应负的义务，并对金融消费争议处理作了重点规定(李婧，2011)［7］。

(二)金融消费保护机构(C2)

中国得分1．0。被调查者认为影响其打分的主要原因是原有的消费者协会对金融消费者保护不足;“一行三会”没有一个机构将金融消费者保护放在首位;且依据地方行政规章和规范性文件成立的金融消费者保护机构大都只是临时性设立，对于其具体的权限以及管辖范围都没有明确规定。

美国得分4．5。被调查者认为影响其打分的主要原因是其已经设立了具有独立权限的金融消费者保护局可以自行制定消费者保护法规，对联邦消费者金融法所规定的金融商品和服务进行监管，开通免费投诉热线，方便消费者投诉，保证消费者在购买金融商品时不受隐性费用、欺骗性条款和欺诈行为等侵害。

欧盟得分4．2。被调查者认为影响其打分的主要原因是以英国为代表的欧盟国家已经设立金融服务监管局(FSA)负责监管金融机构、保护金融消费者，还设立了单一申诉专员和赔偿计划框架，以提供进一步的保障。

台湾地区得分4．1。被调查者认为影响其打分的主要原因是以台湾地区金融消费者机关的设置体制与英国、美国的非常相似，均设有专门机构确保金融消费者保护机构的中立性、公正性(李婧，2011)。

(三)业务程序规则(C3)

中国得分1．3。被调查者认为影响其打分的主要原因是金融机构仅是表面上遵循了程序规则——按照监管要求将金融产品所有可能出现的风险列在合同当中，实际上未对金融消费者进行消费金融产品所必需的教育;法律上也没有明确规定金融机构在销售金融产品时必须纠正金融消费者的认知偏差;金融机构有夸大产品的盈利，避而不谈或者淡化产品风险的动机。

美国得分4．3。被调查者将影响其打分的主要原因归结为金融消费保护局不断地完善对金融机构履行信义义务，了解客户义务以及相关业务操作程序方面的规范，在受理投诉、协助简化金融合同方面开展工作;互联网金融监管纳入了审慎监管范畴，主要通过补充新的法律、法规使原有的监管规则适应网络电子环境。

欧盟得分4．5。被调查者人认为影响其打分的主要原因是欧洲监管当局对互联网金融采取了联合监管政策，并坚持适度审慎和保护消费者的原则;欧盟的行业自律机制在保护金融消费者权益方面亦发挥着重要作用。

台湾地区得分3．5。被调查者认为影响其打分的主要原因是《金融消费者保护法》规定订立合同前，金融机构必须向金融消费者充分说明该商品、服务及合同之重要内容，充分揭露风险外还应充分了解该消费者(李婧，2011)。

(四)金融机构违规处罚(C4)

中国得分1．6。被调查者认为影响其打分的主要原因是对金融机构的违规行为查处不严，并且处罚低，大量违规案例仅采用责令改正、出具警示函等行政监管措施，并未实施罚款，造成金融机构违规收益远大于违规成本。

美国得分4．8。被调查者认为影响其打分的主要原因是美国证券交易委员会、联邦住房金融局等司法部门对金融机构的违规行为提起了诉讼，对他们处于天价处罚以赔偿消费者的损失;部分案件得到和解，不过这些和解只是在民事诉讼层面上，违规金融机构还将面临严格的刑事处罚(严湘君，2013)［8］。

欧盟得分4．8。被调查者将影响其打分的主要原因归结为欧盟(EU)近年来显著增大了对涉嫌金融违规和欺诈行为的处罚力度，对蓄意合谋操纵利率的8家国际投资银行合谋操纵金融衍生品的利率行为给于严厉处罚，最高达17亿欧元。

台湾地区得分2．1。被调查者认为影响其打分的主要原因是已经推出理财专员销售金融商品的登记制度，没有通过公会登记获得销售资格的理财专员的销售行为属于违法行为，主管负连带责任;不过台湾对金融业违规案处罚力度不足。

(五)救济补偿与保障计划(C5)

中国得分1．0。被调查者认为中国长期的民事救济、赔偿责任欠缺不仅造成了消费者权益受损，还影响到他们的维权意识与习惯;且尚未建立存款保护制度，金融消费者欠缺应对系统性风险的最终保障。

美国得分4．5。被调查者认为影响其打分的主要原因是新的监管规则增强了对大银行、存款机构资本以及存款保险费用的要求;且消费者应对系统性风险的能力加强。

欧盟得分4．3。被调查者认为影响其打分的主要原因是欧盟即将通过的《银行复苏和决算指令》要求银行承担更大责任，促使银行建立充足的资本缓冲池，具有避免银行倒闭影响整个国家金融稳定的作用。

台湾地区得分3．8。被调查者将影响其打分的主要原因归结为《金融消费者保护法》依据归责原则订立，它规定除非金融机构能证明损害之发生非因其未充分了解金融消费者之商品或服务适合度或非因其未说明、说明不实、错误或未充分揭露风险之事项所致者，不然金融机构应承担赔偿责任(李婧，2011)。

(六)产品服务类型(C6)

中国得分2．8。被调查者认为影响其打分的主要原因是金融产品种类多，但产品设计雷同问题突出;且传统金融与互联网金融都存在信息披露严重不足问题。

美国得分4．8。被调查者认为影响其打分的主要原因是要求金融机构提供符合CFPB要求的“单纯性功能金融产品”，禁止向消费者提供那些未经批准的可能存有问题的金融产品;且实施严厉的信息披露要求。

欧盟得分4．8。被调查者认为影响其打分的主要原因是欧洲监管局有权调查特定的金融机构、产品和金融活动，评估后可以临时禁止或限制这些金融活动或产品。

台湾地区得分4．4。被调查者认为影响其打分的主要原因是金融机构销售商品时，必须履行充分披露义务并且充分了解消费者情况以确保商品服务适合消费者;且金融机构不得通过免责条款来推卸应承担的义务(李婧，2011)。

(七)市场竞争程度(C7)

中国得分2．8。被调查者认为影响其打分的主要原因是目前中国金融市场垄断程度高，市场竞争力不充分，市场化程度差;四大国有商业银行市场占有率一直高达70%左右，新兴商业银行无法与其展开公平竞争;且保险业、证券业存在同样的问题。

美国得分4．1。被调查者认为影响其打分的主要原因是形成市场竞争激烈的分散型组织结构的银行业，次贷危机后股票市场和债券市场上集中度也出现下降。

欧盟得分3．8。被调查者将影响其打分的主要原因归结成虽然欧盟的股权交易和清算市场竞争激烈，但在其他金融工具领域缺少竞争，存在市场高度集中的问题。

台湾地区得分3．8。被调查者认为影响其打分的主要原因是台湾当局开放金融市场，允许设立民营银行;且信托投资公司、大型信用合作社及中小企业银行可申请改制为商业银行，岛内商业银行数量倍增。

(八)服务便利程度(C8)

中国得分4．3。被调查者认为影响其打分的主要原因是传统金融机构营业网点特别多，网上交易逐渐普及，交易非常便利;且互联网金融的崛起，大大改善了低水平群体以及中小微企业获取金融服务的难度，实现了金融的普惠功能。

美国得分4．1。被调查者认为影响其打分的主要原因是因为不仅有大量的专门从事金融业务的互联网公司，传统商业银行也全面推出网络金融服务业务，成本低，服务快捷，基本实现了金融的普惠功能。

欧盟得分4．0。被调查者认为影响其打分的主要原因是其拥有大量金融消费公司，他们不吸收存款、无担保、小额、分散、提供电子等耐用消费品贷款，大量中低端客户可以很方便进行消费;且欧盟内部统一市场战略强调完善金融服务行动计划，力求形成消除壁垒的法律手段，从而使跨境提供服务和在国内提供服务同等便捷，在创建内部市场零售金融服务方面取得了进展。

台湾地区得分4．0。被调查者认为影响其打分的主要原因是传统的小规模银行占据市场主体，营业网点多，主要面向岛内各种类型的消费者，服务便利程度较高。

(九)纠纷解决渠道(C9)

中国得分2．0。被调查者认为国内处理金融消费纠纷的主要途径包括媒体途径、政治途径、诉讼途径和信访途径，这些途径存在不足;且行业自律组织在纠纷解决方面发挥的作用不充分。

美国得分4．2分。被调查者认为影响其打分的主要原因除传统的诉讼以外，还有多种纠纷解决渠道，比如通过建立完备的金融机构内部争议处理机制促进协商和解的达成;且引入具有独立性的第三方进行纠纷解决的调解、公断等。

欧盟得分4．8分。被调查者认为影响其打分的主要原因是金融巡视员服务公司负责以非正式方法处理金融消费者纠纷，具有成本低、灵活的特点;且行业自律机制在解决纠纷方面发挥着重要作用。

台湾地区得分3．8分。被调查者认为影响其打分的主要原因是台湾现已设立专门评议委员会，将包括信用卡、现金卡、各种贷款、基金、连动债、保单等金融产品引起的纠纷争议交由评议委员会处理，处理机构等同法庭功能，消费者如不满意，还可以向法院提出诉讼。

(十)金融消费教育与培训(C10)

中国得分2．1。被调查者认为影响其打分的主要原因是金融消费者购买产品时，与金融机构签订格式合同中都有一句“我同意并且知晓投资风险”，实际上金融机构并不关心消费者是否清楚哪些风险是自己需要承担的;且由于缺乏专门的金融消费者保护机构，相关培训远远不能满足消费者需要。

美国得分4．2。被调查者认为影响其打分的主要原因是美联储、证券交易委员会及证券投资者保护基金、投资协会等非盈利组织大力推行的投资者教育与培训活动(Laura Brix et al．，2010);金融消费者保护局专设金融教育办公室，负责协调与金融知识普及和教育工作，帮助普通家庭制定适当的理财计划。

欧盟得分4．9。被调查者认为影响其打分的主要原因是欧盟各国加强由政府主导的金融教育工作，英国金融服务局下成立了专门的消费者金融教育局，独立、系统、全面地组织开展英国消费者教育工作，为消费者提供信息和指导意见。

台湾地区得分4．0。被调查者认为影响其打分的主要原因是《金融消费者保护法》明确规定金融机构在向金融消费者提供必要教育的时候，不得借机引荐个别金融商品或者服务以获取私利;且已设立财团性质的消费争议处理机构。

四、数据分析

表7 中国、美国、欧盟以及台湾地区金融消费者保护水平综合得分表

从原始得分看，中国金融消费者保护评价的得分最高分别是消费服务便利程度(C8)4．3，产品和服务类型(C6)2．8，金融市场竞争程度(C7)2．8，这3个指标来自产品服务(B3)和消费满意度(B4)准则层;得分最低分别是金融消费保护立法(C1)1．1、金融消费保护机构(C2)1．0、业务程序规则(C3)1．3、救济补偿和保障计划(C5)1．0，这4个指标来自立法保护(B1)和监管力度(B2)，这反映出中国金融消费者保护立法与监管滞后于金融产品和服务的问题。

结合权重考虑，影响金融消费者保护水平的最重要因素是C1～C3，这3个指标所占权重均在10%以上，而中国在这3个准则层的原始得分均处于最低水平(平均分均未超过1．5分)。这表明中国加强金融消费者保护最迫切需要改进的地方是加强金融消费保护立法、设立专门金融消费保护机构以及进一步规范金融业务程序规则。

C4～C6是仅次于C1～C3影响金融消费保护水平的相对重要因素。从权重来看，产品服务类型(C6)比金融机构违规处罚(C4)与救济补偿与保障计划(C5)更重要。比较而言，中国在产品、服务方面做得比对金融机构违规处罚与救济补偿与保障计划相对较好。金融机构违规处罚(C4)与救济补偿与保障计划(C5)两项原始得分都低于2，此二项是当前中国金融消费者保护的薄弱环节。影响消费满意度(B4)的最重要因素是纠纷解决渠道(C9)，原始平均分仅为2．0，反映当前缺乏有效的纠纷解决渠道是影响中国金融消费者满意度的最重要原因。

五、结论与建议

本文的研究表明，中国的金融消费者保护水平与美国、欧盟和台湾地区有相当大的差距，欧盟总分 4．52，美国总分 4．39，台湾地区总分 3．82，而中国总分只有 1．45，这表明欧盟、美国、台湾地区的金融消费者保护水平较好，中国金融消费者保护水平较低，且立法与监管滞后于金融产品和服务问题突出。建议政府从以下几方面着手加强对金融消费者保护。

第一，充分重视金融消费者立法保护不足的问题。以《消费者权益保护法》再次修订为契机，将金融消费者保护确立为消费者保护的重点;同时配合金融领域的《商业银行法》《证券法》和《保险法》等相关立法调整实施覆盖金融消费全过程的有效监管;同时，尽早设立专门金融消费保护机构。如在原有的消费者保护协会中设立部门专门负责金融消费保护机构与消费的基本技能以及自我保护意识。第二，进一步规范金融业务服务程序规则，设立具有威慑力的违规处罚，避免金融机构恶性竞争损害金融消费者权益的行为，保证消费者得到必要的风险信息、教育以及投资的冷静期，消费者在冷静期内解除合同免受处罚;同时引导金融机构创新金融机构合理设计薪酬结构，最大程度避免利益冲突。第三，推行金融督察服务，建立替代性的争议解决制度，为金融消费者提供快速、方便的解决纠纷或索赔的渠道;同时尽快建立存款保险制度以及各类保障基金，明确金融保险和保障基金的保险覆盖范围、保险基金赔付的触发事件以及赔付被保险人的存款安排，巩固金融消费者保护的“最后防线”。

［1］孙天琦，袁静文．国际金融消费者保护的改革进展与趋势［J］．西安交通大学学报(社会科学版)，2012(5)．

［2］Pappalardo，Janis K．，2012．Product Literacy and the Economics of Consumer Protection Policy Academic Journal Article．The Journal of Consumer Affairs，Vol．46，No．2:319 －332．

［3］Tennyson，Sharon L．，2009．Analyzing the Role for a Consumer Financial Protection Agency．Networks Financial Institute Policy Brief．Available at SSRN:http://ssrn．com/abstract=1525603．

［4］Brix，Laura，and Katharine McKee，2010．Protecting Branchless Banking Consumers:Policy Objectives and Regulatory Options．Focus Note，No．9:64．

［5］Calvet，Laurent E．，John Y．，Campbell，and Paolo Sodini，2009．Measuring the Financial Sophistication of House －holds．American Economic Review，Vol．99，No．2．

［6］Baily，Martin Neil，2009．Consumer Financial Protection:Advantages，Dangers and Should It Be a New Agency?Pew Financial Reform Project，September 30．

［7］李婧．我国台湾地区金融消费者保护制度的最新发展及启示［J］．政治与法律，2011(12)．

［8］严湘君．华尔街频收巨额罚单美监管机构“清算”开启［N］．第一财经日报，2013－10－22．