气候公正：基于平等的可持续发展＊

徐保风

（1.湖南师范大学 道德文化研究中心，湖南 长沙 410081； 2.中南林业科技大学 期刊社，湖南 长沙 410004）

气候变化是我们这一代人面临的明确的人类发展问题，它将损害人类的自由、限制人们的选择，甚至使“人类进步使未来比过去更美好”这一启蒙运动准则也遭受质疑。气候变化危机将世界上贫困者的命运与尚未出生者的命运联系在一起，它提出了关乎各国、各代人的社会正义、公平和人权的问题。在全世界一致科学意见背景下，遵循“共同但有区别的责任”原则解决气候变化危机，使人类社会可持续发展下去，就是我们这里要讲的气候公正。

一 气候公正是解决气候变化问题的最终诉求

不管是现在、过去，还是未来，气候变化一直是一个全球性长期性的严峻挑战，它引起诸多难题，威胁正义和人权。人类能否处理好这些问题，是对我们承担自身行为后果能力的一项考验。危险气候变化是一种威胁，但并不是我们命中注定的遭遇。面对这个威胁，我们可以选择迎头直面、消除它，也可以选择听之任之，使它愈演愈烈，成为完全成熟的危机。而这个选择的结果是最终阻碍全球减贫，威胁人类子孙后代。气候变化带来的危机使人类发展面临重大的挑战，但全球公众意识不断提高，民主呼声席卷全球。这一切都预示着这样一个美好前景：当今世界比以往任何时候都更有利于发展。危险性气候变化造成了史无前例的威胁，避免危险性气候变化需要空前的国际合作和集体努力。应对气候变化要求遵循“共同但有区别的责任”原则、区域利益服从全球利益、权利和义务达到公平意义上的平衡，这就是本文所要讲的“气候公正”。气候公正是解决气候变化问题的最终诉求。

首先，我们来谈谈气候公正到底是什么。我们知道气候问题其本质就是人类发展的问题。人类发展就是人类在生活中必须珍视并且有理由珍视的自由和能力的扩张。《我们共同的未来》①这是1987年由挪威前首相罗格·哈莱姆·布伦特兰牵头撰写的联合国环境与发展委员会报告，该报告使可持续发展问题备受关注。对可持续发展做了标准定义，即“在不损害子孙后代满足其需要能力的情况下满足当前所有需要的发展”。［1］（P14），可见可持续发展主要强调的是代际之间的公平。事实上，人类社会的发展我们不可忽视的是代内之间的公平，如果代内公平实现不了，脱离了代内公正去谈代际平等只能是空谈。所以，人类社会的发展不光要纵向的平等，也就是可持续发展，也要横向的平等，就是各国各地区拥有平等的发展权。关于“平等”，早期和现代的概念有所不同。早期平等的概念是个人应根据他们对社会的贡献获得相应的回报，它与公平同义，主要指的是分配平等，也就是个人之间的均等。现代人思考平等时，多会借助于美国哲学家约翰·罗尔斯的观点，他认为平等的结果就是人们同意活在“无知之幕”后面，也就是说，人们不知道自己处于社会中什么地位。罗尔斯的平等是赞成基本自由、程序公正和允许的不均等，并且认为只有这些合理的存在才有利于每个人，换句话说，如果减少这些会使每个人更糟。［1］（P18）2000年，阿南德（Anand）和森（Sen）就提出要同时考虑可持续发展和平等，他们认为：如果我们只是纠缠于代际公平而不同时考虑代内公平，就会严重违反普遍性原则。事实上，大多数关于可持续性的理论把平等和穷人的困境看做是孤立的，笔者认为这样的想法在理论上很不完整，在实践中往往适得其反。只考虑恢复可持续性的政策而不考虑国家之间和国家内部的不平等，相当于制定政策来解决群组之间（如农村和城市之间）的不平等而忽视与其他群组之间（如穷人和富人）平等的相互关系。［1］（P19）笔者认为气候公正是在应对气候变化问题中区域利益和全球利益、共同责任和区别、权利和义务在公平意义上达到的平衡状态，进一步讲，就是在人类社会的发展过程中要做到平等和可持续发展二者兼顾，是平等和可持续发展的交集，也就是说，气候公正就是基于公平的可持续发展。其实，可持续发展和平等在根本意义上是相似的，两者都关乎分配的公平。不平等的发展进程是不公平的，无论它是否跨越群体或者隔代，当两者都对特定群体的人们显著不利时，不平等尤其不公平（无论是因为性别、种族、出生地），当差距巨大时，贫困就越严重。当代人破坏环境对于后代人的影响无异于今日的一个群体断送了其他群体对于平等的工作、健康或教育机会的渴望。［1］（P19）我们这里讨论的平等和可持续发展兼顾就是讨论可持续发展与平等之间的交集，也就是基于平等的可持续发展。促进人类发展必须通过地方、国家和全球的可持续发展去实现，这应该是、也完全可以是平等的过程。

应对气候变化问题坚持基于平等的可持续发展，气候代际公正和气候代内公正的有机统一是其言内之义。平等是个全方位的公正，既有纵向也有横向，但着重点应该就是横向，或者说是对于并行存在的客观对象之间的公平，可持续发展强调的是纵向的公平。气候变化问题上我们强调基于平等的可持续发展，其实质就是坚持气候代际公正和气候代内公正的统一。积聚在地球大气层中的温室气体绝大部分是由富裕国家和他们的国民为了他们享用的美好生活而造成的，但是贫困国家及其人民却要为气候变化付出最昂贵的代价（赤道附近的国家已经出现了气候变化导致的人口死亡事件），这是不公平的。各个国家对气候变化的责任和脆弱性是成反比的，富裕国家对付气候变化意味着调整空调温、适应时间更长。温度更高的夏季，以及适应季节变迁；相比之下，当全球变暖改变非洲天气模式时，这意味着庄稼歉收，人们挨饿，或者妇女和儿童要花费更多时间取水，这也是不公平的。气候代内公正是气候代际公正的前提，要想使当代人的行为不至于损害后代人的利益，则首先必须实现代内公平。气候代内公正指的是代内所有人，不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异，对于利用大气和享受清洁、良好的气候享有平等的权利。如果代内公平都实现不了，受到不公平待遇的一方就不可能会考虑后代人的利益。实际上，我们正在支取我们的子女将要继承的环境基本存量，也就是说我们这一代人正在积欠一笔无法承受的生态债务，这笔债务将由未来各代人承受。

从人际公正和社会公正的层面上讲，人的行动应当遵循自由的平等原则和机会均等原则。从这两条原则出发，国家间的权利平等关系暗示着发达的工业化国家不具有超越发展中国家的更多的权利。可持续发展的重要补充是“一部分人的发展不应损害另一部分人的发展”，规定“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按照自己的环境政策开发自己资源的主动权利，并且有责任保证在其管辖或控制之内的活动不致损害其他国家或各国管辖范围以外地区的环境。”这就提出了代内公正的问题。如果说代内公正体现的是空间维度上的公正，那么代际公正体现的则是时间维度上的公正，即后代人与当代人同样享有合理利用资源满足其基本需求的权利和机会。不管是代内公正还是代际公正，实质上都是讲人与人之间的道德关系。只不过代内公正强调的是当代人之间的道德责任关系，而代际公正则是强调当代人与后代人之间的道德责任关系。目前，国际关系中政治、经济等方面不公正的现象比较严重，西方发达国家利已主义环境观和行为是妨碍全球可持续发展的最大障碍之一。而谋求平等、实现公正的根本途径就是可持续发展，它是一种机会、利益均等的发展，因此，它要求“地球村”的所有村民，建立真正的全球伙伴关系。世界各国所拥有的自然资源及所处的地理环境不同，但同居“地球村”任何地区，区域对环境的破坏，迟早都会对人类的生存和发展带来危害。因此，国家不分大小，贫富都拥有合理利用本国自然资源发展经济的权力，同时，又应本着对全人类负责的精神，自觉地履行保护生态环境的义务。［2］气候代际公正是资源节约型社会的价值原则。资源节约型社会是指在生产、流通、消费等领域，通过采取法律、经济和行政等综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济和社会效益，保障经济社会的可持续发展［3］（P1）。因此，我们必须站在全人类共同的利益上检讨我们的行为，确定我们的权利。我们没有权利以自己的利益损害全人类的利益，也没有权利只顾及自己的利益对自然资源进行过度开发和利用。

二 气候公正的实践

透过可持续发展和平等的双重视角，有效地处理气候变化问题，需要地方、国家和国际的共同努力①地方的努力包括对绿色城市的监管以及在公共交通中使用低碳燃料，国家层面的措施包括资源承诺降低排放，而国际的努力包括对温室气体排放（例如实施清洁发展机制）的资金支持。。只有协调一致的行动才能将基于平等的可持续发展推向人类发展目标的中心位置。很多时候改革政策中的决策拖延并不会造成太大的代价，而在气候变化问题上并非如此。因为气体排放是长时间存在的，迟迟不做出减排的决定就会增加全球温室气体的存储量，并延迟减排的时限。要敞开“机遇之门”，及早彻底地改革能源政策是当务之急。

坚持气候公正，应对气候变化的发展战略包括经济活动的低碳模式和提高对气候的适应能力，也就是大家常说的减排和适应。生产和消费模式日益凸显的不可持续性对与维持人类发展进步构成了主要威胁。当前的生产模式严重依赖与矿物燃料。我们现在都知道这是不可持续的，因为资源是有限的，其影响也是不安全的。为了使人类发展真正可持续，需要切断经济增长和温室气体排放之间的紧密联系。一些发达国家已经开始加大循环使用的力度，并对公共交通和基础设施进行投资，以减轻其严重影响。但是大多数发展中国家受制于清洁能源的高成本和低可得性，尚未在这些领域有所建树。能源效率低阻碍了许多国家的人类发展和经济增长。加强能源效率是用更少的燃料生产更多的电力，而产生更低排放量的一种方法。迅速缩小贫穷国家和富裕国家的效率差距将是减缓气候变化的一大武器。煤炭在这个方面是个很好的例子。发展中国家燃煤发电长的平均热效率是30%左右，而经合组织成员国则是36%左右。这意味着发展中国家每生产一个单位的电排放的CO2量比发达国家多20%。经合组织成员国最有效率的超临界电厂（这样的称呼是因为他们为了降低浪费其用最高的温度燃烧煤炭），已经实现了45%的效率水平。对未来煤炭发电的碳排放量预测对技术选择高度敏感，这些技术选择将影响总体效率。缩小这些发电厂和发展中国家平均水平之间的效率差距将会使发展中国家燃烧煤发电的CO2排放量降低一半。［4］（P142）能源效率的提高可能会将严重的气候变化威胁转化为一个减缓气候变化的大好机遇。对整个世界来说，提高发展中国家的能源效率水平能带来明显的好处。如果说气候安全是一个全球性公益活动的话，那么提高效率水平就是对这种活动的投资，同时会为国家带来巨大的潜在受益。既然如此，那么为什么开发这些潜力的投资都尚未实现呢？根本原因有两点。一个是发展中国家自己面临着资金和能力上的束缚。在能源部门，向低碳技术转型的项目运作需要对新技术进行大量的前期投资，其中一些技术尚处在商业化应用的初始阶段。巨额资本费用、高风险和对技术能力需求的增长都阻碍了新技术应用层面的早期发展。要实现向低碳技术转型的突破性进展，发展中国家将面对随之而来的巨额递增成本，而其中许多发展中国家尚在努力解决当前能源改革的资金难题。另外一个原因是国际合作的失败。尽管发展中国家向低碳技术转型所带来的国际效益很客观，但是带来这些受益所需要的国际资助机制和能力建设机制尚未充分发展起来。在能源部门国际社会没有成功制定统一的投资战略来开展全球性公益活动。②虽然国际合作的行动正在扩展，实际成果却只限于对话，典型的一个例子就是亚太清洁发展伙伴关系。这一计划聚集了很多国家（包括中国、印度、日本和美国）共同致力于扩展低碳技术的开发和应用。但是，合作并非基于具有约束力的承诺，到目前为止除了起到信息交流的作用之外，成果寥寥无几。集团的气候变化、清洁能源和可持续发展行动计划也是如此。

为了全球安全，发达国家需要在切断经济增长与环境影响的联系方面做出表率，并对发展中国家向可持续人类发展的转型给予支持。关于可持续性的政策讨论引发了大量关于投资和筹资方面的问题，尤其是在“需要多少资金？”“谁可以使用？”“谁应该负责融资和为何而融资”这几个方面。发展资金在两个方面制约了全球经济向绿色经济的平等过渡。首先是发展资金远远低于全球需要。其次是国家和部门对发展资金的使用权不平等，因此他们不一定能得到用于解决环境剥夺问题所需融资，而最贫穷的国家往往容易错失良机。［1］（P89）为了使人类发展可以持续，必须要切断化石燃料和经济增长之间的关联。气候变化是全球争论和治理的一个重要问题，原因在于任何一个国家的行动或者不行动都可能跨越国界产生影响。这首先要从发达国家开始，发达国家要为有害减排承担额外的责任③鉴于历史排放的问题。。这项责任的承担不仅仅要发达国家率先大幅度减排，还要为发展中国家和地区提供他们为了适应和减排所需要的技术和资金的支持。

建立整体性的财政资助和技术转让国际框架是当务之急。在一些领域中，国际合作能够通过支持国家能源政策改革来帮助为加强减缓气候变化工作的力度，调动国家资源是能源政策改革的主要资助手段。国际合作的核心是实现低碳技术转型目标所需要的递增经济成本和优化技术能力。必须面对的潜在问题是发展中国家的能源政策已经面临资金严重不足的压力。根据能源机构的估计，2010年每年仅对电力供应方面的投资就需要1650亿美元，到了2030年，这一数字每年还要将增加3%。根据目前的政策，能够得到的经费不足一半。［4］（P147）发展中国家自身还有一系列能源部门改革问题有待解决。希望最贫穷国家既为国内减贫提供能源投资，又投资低碳技术转型的递增成本是不现实的，也不公平。当前的多边框架必须包含为递增成本提供经费的机制，同时也要促进技术转让。要实现低碳技术的转型目标，缺乏技术转让和能力建设的共同作用，光靠财政资助是不够的。未来30年内发展中国家能源部门所需的大量新兴投资为技术转型大开了机遇之门，但是技术升级不能通过简单的技术转让过程就能实现。新技术的应用必须要辅以知识的增长。多方面能力（如维护能力）以及国家技术升级能力的发展。在这些方面，国际合作将起到重要的作用。加强财政资助、技术转让和能力建设的合作对于增强《京都议定书》2012年后框架的可靠性十分重要。没有这种合作，世界将不能走上稳定安全的排放轨道来避免危险性气候变化。此外，若没有财政资助，发展中国家将毫无动力去参加与那些要求它们对能源政策进行重大改革的多边协议。

气候正义要求坚持可持续发展和平等二者兼顾，它对全球的挑战自然包括融资和治理。官方发展援助是许多发展中国家外部资金的一项重要来源。“近几年来，……在外部援助资金的数量和质量上均取得了长足的发展，从2005年至2009年资金数量上涨了23%”。但发展援助仍不足以应对世界发展所面临的挑战。2010年，交付的1290亿美元资金仅为实现联合国“千年发展目标”所需费用估算的76%，而且并非所有的援助都各得其所。此外，富裕国家也从未兑现它们的承诺，其中包括2005年在格伦伊尔斯的G－8上做出的承诺：到2010年以前，逐年增加500亿美元援助；欧盟的承诺：援助的增加额从其国民总收入的0.43%增加到0.56%；以及联合国历来的承诺：即国民总收入的0.7%。［1］（P90）发 达 国 家 曾 承 诺：到 2020 年 以 前，每 年 拿 出1000亿美元用以资助发展中国家减缓和适应气候变化。然而，目前仍不清楚该资金是否确实能成为一笔新的额外的援助，有人担心现有援助会被转移到其他新的目标上去。①因为国际社会甚至没有为新的额外的资金的定义达成共识。在气候变化框架公约下，按照“共同但有区别的责任”，发达国家是否履行了它们的资金承诺？答案是否定的。发达国家一共承诺了将近320亿美元用于气候变化的相关活动（约占官方发展援助总额的19%）。但承诺远远低于预计需求，而实际支出也远远低于承诺：在2009年联合国哥本哈根气候变化会议上承诺的大部分“新的额外的”资金迄今仍没有交付，2010年实际支付的用于气候变化的资金还不到认捐总额的8%。［1］（P92）此外，就如何跟踪支出情况，以及如何确定资金是否的确是额外的等一系列情况，各国政府仍未达成共识——为了准确的监督，必须建立相应的援助基准。

关于援助资金，为了避免重蹈覆辙，需要数目庞大的新投资，但大量资金至今尚未就绪，尤其是对于贫困国家来说。此外，财政前景也不容乐观。2008年全球金融危机爆发，再加上长期存在的结构问题，使许多国家的财政预算陷入困境，而同时气候变化则使贫困国家面临越来越严峻的发展挑战。国内的投资承诺固然重要，但投资需求的规模却表明，为了吸引大量额外的私人资金，国际公共资金必不可少。因此，创新的融资渠道至关重要，同时还需要得到发达国家更坚定的承诺和更有力的具体行动。弥补资金缺口的首要选择是货币交易税，货币交易税可以成为一项对个人外汇交易按比例征收的税种。②该税收可以解决金融领域一个重大的反常现象：很多交易未收税，这是因为货币交易税量较大的国家往往是发达国家。该税收可以大大减少由于大量短期投机资金涌入世界金融市场而引起的宏观经济波动。如果设计和监督得当，该税收将使那些从全球化中受益最多的人群为收益最少的人群带来一定帮助，并对那些能经得起全球化考验的全球公共产品提供融资支持。此外，还可以利用一些公共和私人资源来消除资金缺口。一些创新性融资机构（如清洁技术基金和战略气候基金等）已经在从多个国家的开发银行、政府、气候融资机构和私人部门进行混合融资，他们不仅已经筹集到37亿美元用于发展，还有大量的额外资金可供使用。［1］（P96）在资金的治理和使用方面，要确保各个国家和地区的平等和话语权。如果不能确保其后资金的公平使用，将会制约产业充分利用低成本机会以提高效率并有效减少温室气体排放量的能力。例如，在建筑业就很难利用成本低廉能源效率高的改进产品和工艺。这一点的转变在未来5－10年尤为重要。因为低收入国家大多投资于建设生命周期较长的发电站和城市基础设施。有限的气候投资途径将把上述国家锁定在高排放的发展道路上，并因此对全球限制气温升高的能力造成影响。需要用平等原则引导和促进国际资金流动，这一点毫无疑问。此外，为了促进国际资金流的平等获取权和有效使用，与国际公共融资相关的管理机制也必须顾及话语权和社会问责制。

据联合国环境规划署估计，从中长期来看，在获得足够的公共部门支持的情况下，到2012年清洁能源技术领域的私人投资将达到4500亿美元，到2020年将达到6000亿美元。全球环境基金的经验表明，私人投资潜力巨大：用于减缓气候变化的公共资金与所利用的私人投资之比为7：1，甚至更低。然而这种杠杆作用需要共同努力（例如建立适宜的投资环境，以及提高区域资金吸纳能力），从而促成上述资金流动。［1］（P89－90）联合国开发计划署在其近期发布的一份关于发展中国家能力建设方针的报告中强调，发展中国家必须加强自身能力建设，以调动公共和私人投资的流动，从而为这些国家向低排放、气候适应型社会过渡提供必要的资金。而中期计划、预算和投资则是巩固上述美好愿望和提供跨部门协调机制的基础，从而实现捐助者和政府机构之间的有效协调。既然已经认识到私人资本流入对大多数国家来说日益重要，而且发展资金的援助未来可能会有所减少，那么富裕国家便不能再推卸责任。赞成公平原则的人强烈认为应将大量援助资金从富裕国家向贫穷国家转移，以满足公平的目标，并确保能够公平地获得融资资金；另一方面，持有经济观点的人则赞同将发展援助资金用于解决诸如气候变化等全球性问题的措施。

建立广泛的能源可及性对于缓解气候变化意义重大。建立广泛的能源可及性，关键在于扫除清洁能源领域的投资障碍。虽然具有潜在的可观收益，但大多数可再生能源和能源效率领域的技术研究都需要巨额的前期投入。即使上述研究运营成本一般都相对较低，但高昂的前期资本费用仍令许多人望而却步。而企业和消费者面临的财政约束则往往比实际上由国家贴现率或长期利率所带来的更为严重。此外，一些行为、技术、管理或行政方面的障碍也会经常加剧上述约束。以风力发电为例，如果独立电力生产商面临入网困难，许可程序不确定，当地专业人员缺乏，或长期价格无法保证等一系列障碍，那么吸引私人投资将是天方夜谭。建立广泛的能源可及性，还需要建立多合作伙伴多层次的应对政策——这里再次说明，从来就没有万能的解决方案。国家和地方政府必须为其他参与者创造良好的条件，其中既包括国家层面和地方层面上的公民社会和私人部门，也包括全球金融公司和能源公司。在发展中国家推出备受瞩目的“全球能源广泛可及倡议”的时机已经到来。它包括两部分内容：第一，全球性的宣传和观念普及运动；第二，通过对清洁能源领域提供专门支持，使投资确实落到实处。通过上述两点的有机结合，便可能推动能源普及从量到质的转变。

1963年，面对古巴导弹危机后最严峻的冷战，约翰·肯尼迪曾经指出：“在这个星球上，人类是不可分割的，具有共同的脆弱性，这是我们这个时代不容分辩的事实”。当时笼罩全世界的是核屠杀的魔影，今天笼罩我们的是气候变化危机，将温度上升限制在2℃阈值内是我们避免直面危机的减排目标。危险性气候变化不是短期的紧急事件，并非一朝一夕就能解决。当代人并不能解决所有问题，我们能做的仅仅是不断减少温室气体排放量，为人类避免危险性气候变化打开机遇之门，并拓展各种可能性，让子孙后代能拿起接力棒，打赢这场战斗。

［1］ 联合国开发计划署.2011年人类发展报告（可持续性与平等：共享美好未来）［R］.联合国开发计划署，2011.

［2］ 刘振明.可持续发展观的伦理思考［J］.道德与文明，1999，（4）：37－40.

［3］ 中国自然资源学会.建设资源节约型社会干部读本［M］.北京：中国水利水电出版社，2008.

［4］ 联合国开发计划署.2007／2008年人类发展报告（应对气候变化：分化世界中的人类团结）［R］.联合国开发计划署，2007.