河北省公共文化服务体系创新研究

2014-04-01周海鸥

河北大学学报（哲学社会科学版） 2014年4期

周海鸥

（河北经贸大学学报编辑部，河北石家庄 050061）

公共文化服务体系建设是一种新型的公共文化治理模式，旨在满足人民群众日益增长的文化需求和适应社会发展的需要。从2005年“十一五”规划提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”至今，政府愈来愈重视公共服务体系建设的普及性、公平均等性、多样性、公益性和便利性。

对公共文化服务体系内涵及内容的界定，因研究视角不同而存在多种观点，值得注意的是，随着公共文化供给主体和供给方式的多元化，公共文化服务体系已经不仅仅是狭义的基本公共文化服务（满足公共基本文化需求，例如公共博物馆，文化馆，图书馆等的建设），而是包括了文化惠民工程，文物保护等方面的工作，其范畴近似于“政府为主举办的公益性文化事业”。

公共文化服务体系主要包括三个系统：一是基本公共文化服务系统，即为了满足公众基本文化需求的基础设施和基本文化服务建设，例如免费开放的图书馆、博物馆和艺术馆等，承担公共文化信息服务的设施例如文化站等，艺术场馆，艺术团，艺术活动（例如艺术节，文化交流）以及艺术教育等。二是公共文化资源的保护与创新系统，包括各文化遗产的保护，古籍的整理以及文化的发展繁荣等；三是公共文化服务的保障支持系统，相关的法律政策、资金保障、运行评估监管机制等。

河北省“十一五”以来，公共文化服务体系得以稳步推进，公共文化服务网络初步形成。进而在河北省文化事业“十二五”规划中提出，“推动公共文化服务体系可持续发展，努力实现公共文化服务平等均衡覆盖全社会。到“十二五”末，建成与河北经济社会发展相适应的公共文化服务体系”①相关数据来源：河北省文化事业十二五规划，http：／／www.hebwh.gov.cn／fzgh／7766274.shtml，下同。这一目标的实现，需要创新公共文化服务体系建设，一种新型国家、社会互动模式的构建离不开多元主体的互动与参与，国家在发挥主导作用的同时，还需要强化社会的力量，从而形成由国家、社会、群众和个人多元主体通过互动协同进行社会公共文化治理的新模式。

一、河北省公共文化服务体系现状分析

（一）河北省公共文化服务体系建设取得的成就

1.公共文化服务基础设施建设网络初步形成。“十一五”以来，河北省公共文化服务体系建设稳步发展，公共文化服务网络和相关设施已初步形成。全省共有文化馆和群艺馆155个，全省共有公共图书馆146个，乡镇综合性文化站有1 902个，其比例占全省乡镇总数的97%；街道办事处文化站有186个，其比例占全省街道办事处总数的70%；城市社区文化中心有193个，社区文化活动室有868个。在1 557个乡镇综合文化站中，有1 133个文化站已完成新建和改扩建任务。全省总共有92个纪念馆和博物馆。有500余个文化广场具有一定的规模和功能。

2.文化信息资源共享工程的建设取得了令人瞩目的成果。全省共建成44 000余个各级中心（技术平台）和基层服务点，初步形成了省、市、县、乡镇（街道）和村（社区）的服务网络架构。整合、购买和自建数字化文化资源的容量已达到74.5TB，建成了符合基层群众需求的、实用性较强的浏览分布式文化信息资源库群，其中包括舞台艺术和图书期刊等，为数字图书馆的建设和发展奠定了基础。

3.非物质文化遗产的保护工作取得了丰硕的成果。首次完成了全省范围内的非物质文化遗产的普查工作。11个社区市和172个县、市、区均建立了非遗项目名录，建立了河北省非物质文化遗产档案资料数据库，出版了一系列研究成果。

4.基层文化事业繁荣发展，服务范围不断拓展。文化为基层服务方面，实施了流动舞台车工程，送书下乡工程。各级群艺馆、文化馆（站）积极开展基层文艺辅导基地创建等活动为农村和城市社区培养了一大批业余文艺骨干。群众性文化活动进一步活跃。

5.文艺全面繁荣，优秀文艺作品、艺术精品供给量显著增加。“十一五”期间，全省获得中宣部“五个一工程奖”、文化部“文华奖”、中国戏剧“梅花奖”和其他国际国内重大比赛奖项388项（人次）。

（二）河北省公共文化服务体系建设存在的问题

即使河北省的公共文化服务体系的建设和发展已经取得了一定的成就，但是从总体上看，河北省公共文化体系尚不健全。主要表现在公共文化服务仍然短缺，这种短缺不仅仅是数量的短缺，更多的体现在公共文化服务的供给与人民群众日益增长的精神文化需求的不平衡方面。

1.文化基础设施家底薄，基础差，建设不平衡。全省文化基础设施建设差距较大，参差不齐。达到国家评估定级标准的县级文化馆占比仅为28.5%；达到国家评估定级标准的县级图书馆占比为54.8%。全省乡镇文化基础设施薄弱，难以满足农民日益增长的文化需求。尽管全省乡镇综合文化站占全省乡镇总数的97%，也实现了村村有图书室，但是笔者在农村调查发现，大多文化站形同虚设，没有专门人员管理，不组织活动，农民甚至不知道有这些机构。由于观念、经济因素的制约，各地文化基础设施的建设差别也很大，特别是县级文化馆和图书馆建设差别较大。

2.公共文化体系建设投入总量较低，经费保障机制不完善。近几年来，尽管河北省公共文化事业的经费和资源的投入均呈现快速增长的趋势，但是由于历史欠账多、基数小和比例低等因素的影响，公共文化体系建设投入的总量低，增长速度仍大大低于财政支出的增长速度。由于政策规定中央财政和省级财政规定了经费支出的比例，中央下拨经费落实以后，省、市、县三级承担经费的比例没有明确，经费保障机制不完善，特别是市、县级财政的配套建设经费难以落实，县乡级文化建设经费没有固定来源。

3.基础公共文化机构公共文化基础设施依然薄弱，运转存在较大困难。广大农村和经济欠发达地区表现的更为突出。文化馆（站）经费紧缺，图书馆（室）缺乏购书经费导致不能尽快更新图书，公共文化场地设施形同虚设或挪作他用现象较为突出。

4.公共文化服务的需求和供给矛盾日渐突出，公共文化服务总量不足以及质量不高，难以满足人民群众日益增长的对文化的需求。导致供给不足的主要原因是多方面的，一方面，由于投入不足，导致公共文化服务资源短缺，公共文化服务产品单一、价格偏高，导致群众参加文化活动缺乏兴趣。另一方面，由于公共管理中存在条块分割、多头管理等现象，使得公共文化资源分别属于不同部门，从而造成部分资源的浪费与闲置。此外，公共文化产品供给导致的突出问题是公共文化产品分配不均，农村的公共文化服务缺口较大，农民及城市弱势群体文化生活比较匮乏，与强势群体所享有的公共文化服务相比存在较大的反差。

5.公共文化服务体系存在人才短缺和队伍不稳定等问题，在乡镇和村一级甚至缺乏专职人员。公共文化服务体系中经费短缺是导致人才匮乏的根本原因。另外由于体制机制等原因（例如编制、职称等）使得留人难，直接影响到了队伍的稳定性。

二、河北省公共文化服务体系模式的创新——内生型多元互动公共文化治理模式

公共文化产品及服务的供给是公共文化体系建设的关键核心问题，公共文化服务体系模式的选择，是政府文化治理模式在国家和社会互动中形成的[1]。公共文化服务体系模式的选择解决的问题有三个：一是公共文化产品如何供给，即公共文化体系服务的方式是什么？二是，供给什么？即公共文化体系服务的内容是哪些？三是，成效如何？即公共文化体系服务的绩效如何？

（一）“内生型”公共文化服务体系模式的创新

新型公共文化服务体系的建设和创新是基于当前社会政治生态的文化治理回应。公共文化服务体系的建设分为两个方面：一方面是文化体制改革中的文化事业市场化导致的基层公共文化服务的衰败，另一方面是政府职能向服务型政府转变带来的公共文化服务体系建设的新机遇。“内生型”公共文化服务体系模式，即高效、科学、合理地启动有限的财政资源，激活和充分利用现有的公共文化资源，构筑激发内生动力的相关机制和措施，加快公共文化服务体系建设的一种新模式。

1.“内生型”公共文化服务体系建设首先要激活现有文化资源，为现有文化资源注入灵魂，也就是说，利用河北省深厚的历史文化积淀、红色景区以及优秀的民间艺术（非物质文化遗产）进行整合和开发，在供给方式、服务内容等上注入以社会主义核心价值体系为主流价值的内在价值导向。在社会主义核心价值体系的引领下，建设、发展和繁荣各种社会公共文化，有助于实现文化对社会的整合，有助于促进社会的和谐与文明。

2.盘活文化实体资源与资产，在财政资源紧张的情况下发挥出有限财政资源的最大效能。通过创新的方式对原有的公共文化场馆和公共文化服务的软硬件环境进行改造和提升；创新公共文化网络建设，提高数字化比例；以资金扶持为手段，提升农村和城镇闲置场所，改造成公共文化服务场所；创新群众文化活动模式，例如把社区公共文化资源与企事业单位文化资源进行共享等。这些创新的宗旨就是激发内生动力。

3.充分发掘公共文化资源的潜质和实力，突破公共文化服务城乡二元制的供给模式，让文化资源真正流动起来，提高文化资源的利用效率，避免重复建设。

（二）公共文化服务体系多元互动的治理模式

随着改革的不断推进，我省逐渐形成了文化事业单位自主创收加财政拨款的模式，这种模式虽然改变了原有公共文化供给的低效模式，减轻了财政的压力，但是也有一定的弊端，例如普遍存在文化建设的短视行为，缺乏全盘和长期规划，缺乏发展后劲等情况。解决这些问题，就需要对传统文化治理模式进行创新。

构建新公共文化服务体系需要大量公共文化资源的投入，这仅仅靠有限的财政投入是不够的，必须要激发社会力量参与公共文化体系建设。因此新的公共文化服务体系，是一种多元互动的综合性文化治理模式，形成政府主导多方参与的公共文化供给新模式。

理顺政府、市场和社会力量之间的关系。政府在发挥公共财政基础作用时，通过减免税收，荣誉鼓励等吸引鼓励社会资金、资源进入公共文化体系。通过合理、有效的配置文化资源，从而形成多元互动、广泛参与和合作互补的新型公共文化服务体系。例如，大型企业和事业单位一般都有职工社区，企业文化活动向社区拓展，既可以实现企业文化建设的效用最大化，又可以减少对公共文化资源的经费投入。再如，普遍存在社会资本投资的电影院是公共文化设施的重要组成部分。另外要鼓励推动繁荣民间文艺组织，推动民间文艺组织与社会互动。

三、创新河北省公共文化服务体系的路径

实现内生型多元互动公共文化体系的新模式，需要创新供给主体，创新财政投入方式，创新运行机制。

（一）供给主体创新——公共文化服务建构主体的多元化

现代公共管理科学认为，服务型政府提供公共服务应该采用包括政府、社会、市场和社会个体参与的多元化供给模式[2]。这既有利于公共文化资源的高效配置，又能降低政府的财政压力，实现公共文化产品的有效供给。

我省现行的公共文化服务体系依然是以政府主办为主，其主要原因在于主要以财政保障的方式进行公共文化资源的投入，鼓励个人和社会充分参与到公共文化服务体系建设中的相关政策缺失或不到位，导致社会各方参与公共文化共建的合力不够。因此，应激发多元主体参与公共文化建设的积极性和创造性，对多种资源进行合理整合和有效利用，凝聚社会各方力量参与和推动公共文化服务体系的建设。

1.公共文化体系建设中，政府是主体，以公共财政为支撑，以财政支持的原文化事业单位为骨干。应进一步加大财政投入，对现有文化实体资源进行改造升级，例如对现有公共文化设施的改造和提升；进一步强化和整合公共文化网络。

2.鼓励、扶持社会各界、民间团体和公民个人举办公益性文化事业。公共文化体系建设过程中要创新投入竞争机制，将公有、民营和股份合作制引入公益性领域。此外，应积极引入市场机制，加强和促进公共文化部门的良性竞争，从而提高公共文化的服务质量和服务水平。

3.扶持现有自发成立的民间艺术团体，通过向民间艺术团队购买服务达到资助繁荣群众业余文化生活的目的。河北城乡活跃着大量的民间业余文艺团体，有的民间业余文艺团体还肩负着非物质文化遗产传承的责任。鼓励、资助这些团体，不仅有益于艺术的传承，而且由于他们扎根基层，来自民间，能够进一步丰富人民群众的文化生活。

4.企业和社区互动，需要鼓励企业积极参与到社区的公共文化服务中去。引导企业参与到职工社区公共文化建设中，一方面有利于企业文化的扩展，另一方面丰富了社区群众的业余生活，社区群众，特别是企业职工在接受文化熏陶的同时，企业和社会的文化价值得到了潜移默化的传播。

（二）投入方式创新——公共文化服务体系建设投资主体的多元化和政府投入方式的创新

在公共文化服务体系的建设和发展过程中，政府管理应由过去的具体管理转变为宏观管理，用市场调节的手段发挥财政投入的最大效用。在增加公共文化服务投入水平，增加文化设施和公益性文化事业单位的投入和扶持政策的同时，应该改革传统的财政拨款模式，创新投入方式。

1.以间接投入代替直接投入，通过资助文化项目、文化活动和文化机构，高效灵活地运用公共文化资源。这就需要进行文化事业单位的改革，把文化事业单位推向市场，增加公共文化资源的造血功能。向文化事业单位购买项目，按照市场经济规律运作，可以提高公共文化服务的供给绩效。

2.以向民间艺术团体购买服务的方式对民间文化资源提供资助。这也是市场运作的手段。通过购买服务提供给人民群众，不仅能够弥补公共文化服务资源的不足，还有利于传承民间艺术。

3.全面拓宽公共文化事业的投资渠道，实现投资主体多元化发展，增强公共文化服务体系的构建能力，更有效地推进公共文化服务事业的建设和发展。通过相关法规和制度政策，进一步完善鼓励投资公共文化服务体系建设的税收减免、融资支持等鼓励社会力量参与文化资源建设的投资。

（三）运行机制创新——构建上下信息畅通，质量水平提升，互动参与的公共文化服务体系运行机制

1.建设和运行公共文化服务体系。以人民群众的公共文化需求为出发点和落脚点，改变传统公共文化单一的供给模式，畅通渠道，让人民群众积极参与到公共文化服务体系的建设中来，形成互动。在政府、社会、群众的互动中，形成一个以人民群众需求为供给目标的、政府主导、多元互动和群众参与的动态的公共文化服务体系管理运行机制。进一步健全群众文化的需求反馈机制。

2.在公共文化服务体系建设和运行的过程中，应逐步建立和完善质量提升机制。通过健全公共文化服务体系，实现城乡统筹，布局合理，重点建设城乡基层文化设施，将流动和数字化文化设施列为补充的文化设施网络；提升公共文化产品的供给质量提供多样化的公共文化产品，丰富公共文化产品的层次性，不仅有精品、品牌力作，还要有贴近群众的民间艺术创作、通俗文化“小品”。

3.探索公共文化服务的便利性。在公共文化服务体系运行中，应创新服务机制，提高公共文化服务的便利性，探索人民群众，特别是特殊群体、困难群体如何更方便、快捷、经济的享受公共文化的服务。例如，有效利用新兴的信息网络技术，着力推进公共文化服务体系的信息化和网络化建设，使公共文化服务覆盖面积更大、影响力度更强，从而提高公共文化管理和运行的水平，最终实现服务质量的提升。