环境健康领域公共卫生干预的必要性和发展定位

马洪亮，王 飞

（1.中央司法警官学院，河北 保定 071000；2.天津安全生产监督管理局，天津 300060）

一、公共卫生干预在环境健康领域的发展现状

环境与健康领域属于现代公共安全领域的基本构成要素和基本范畴之一。公共卫生干预进入环境健康领域并发挥作用是国家基本职能的履行，具有不可规避、不可推诿且须积极作为的刚性特征。公共卫生体系的建设和发展本身就是伴随着解决中国环境与健康问题的需要而发展的。新中国成立之初，饮水、排污等基础生活设施缺乏，中国环境卫生的总体状况较差，病源微生物引发的血吸虫病、疟疾、鼠疫等传染病，对人群健康产生了很大的威胁。为有效解决这一问题，中国建立了较为完善的环境卫生体系，开展了大规模、制度化的爱国卫生运动等，较好地控制了这些疾病的传播和蔓延，使国民健康水平得到了显著提高。随着中国经济的快速发展，现代工业对环境的污染和破坏加剧，在中国人群总体健康水平不断提高的同时，若干与环境污染相关疾病的发病率和死亡率却呈上升趋势。扣除人口老龄化因素影响，大气污染与呼吸系统疾病和肺癌高发、水污染与消化道肿瘤高发具有高度相关性，而重金属污染对人体机能损害、环境污染对出生缺陷的影响也不容忽视。环境保护日益引起社会的重视，为保护环境，保障人体健康，环境保护体系应运而生。然而在环境污染对人体健康造成损害的事件中，公共卫生部门在公共健康与环境领域却表现出“老牛入枯井”般地尴尬状况。公共卫生干预在基于环境污染和损害而引发的人群健康危害领域的缺失，不可避免地会遭遇公众的尖锐指责，也极易被指称为政府的责任能力、公信力、有效性不足的重要症状之一。如何应对环境污染事件所引发的公共卫生安全危机，或者说如何应对日益严重的环境健康危机，是公共卫生行政管理体制、运行机制乃至整个公共卫生体系改革所必须面对的，也是必须解决的现实紧缺的公共供给的必然要求。

二、环境健康领域开展公共卫生干预的法理基础

公共卫生干预，是在一定的时间、空间范围里，将特定社会人群（可以合称为公众）作为一个整体，观察公众健康状况的变化及其与周围环境（自然的和社会的）的相互关系及其生成条件，采取各种政策的和技术的措施，通过管制、诱因（正负刺激）、救济以及公众参与等干预机制和程序，预防、控制和消除不利于健康的因素和健康危害隐患，达到保护和增进公众健康的目的。在现代社会，公众健康是公众基本的共同的利益。为维护、提升这些基本的共同的利益，政府扮演着不可缺少的重要角色。这是确认、实现、保障公民基本权利的必然要求，也是政府作为公共事务管理者的基本义务和基本职责所在。

（一）公共卫生干预是健康权的基本要求

健康权，是指自然人依法享有的保持身体机能正常和维护健康利益的权利。健康权是一项基本人权，是公民享有一切权利的基础。健康权主要从社会基本权中发展出来，并在福利国家概念兴起、社会要求政府实施公共管理、提供公共服务和提供公共产品责任后，获得进一步的发展。现已为国际社会普遍认可，许多国际人权法律文献中已经对健康人权有具体的规范与实践。例如，1948年获得通过的《世界人权宣言》（UDHR）第25条确认：“每个人都有权利使其生活水平足以保证自身及其家人的健康和福祉，包括衣、食、住、医疗保健和必要的社会服务等。”又如，1966年获得通过的《国际经济社会文化权利公约》（简称“《公约》”）第12条规定：“每个人都有权利享受可达到的最高标准的身心健康。”拥有健康是个体参与公共事务进行社会生活的基本前提性条件。有关健康人权保障的国际条约规范相继出现，各国立法例及判例对于人权保障的内涵逐渐细化，有关“国家有义务在健康事务上提供必要的技术、资源与政治协助，以促进国际人权与健康事务的关联性”这一观点得到普遍接受[1]。世界卫生组织《2000年世界卫生报告》指出“对一个国家卫生系统的总体效能负有根本责任的是政府，对人民健康福利谨慎而负责的管理是一个有为政府的根本素质”。我国《宪法》第21条亦明确规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。”国家在健康人权上所负有的义务已非传统国际人权的体系架构所能涵盖，健康人权遂脱离传统受益权的内涵，不再归类于任何社会基本权中，而被视为一种新兴的社会基本权利，其内涵则与其他权利有互动的关系，并兼具受益权与防御权的性质。由此，健康权的具体指向已越出单纯的个体生理健康的领域，作为全新类型的基本权利，与国家的基本义务密切关联，腾跃至公共健康和国家及社会共同争取、捍卫的层面。

同时，随着社会和经济的不断发展，在环境健康领域，大量的技术和事实证明，对健康权的侵害已显现出共同性、普遍性和持久性的特征。健康权侵害的共同性即公害性，指对健康权的侵害既直接殃及个体，也损及公众。若以公共健康受损的形式爆发出来，则可能形成突发公共事件，既直接殃及个体，也损及公众。健康权侵害的普遍性指对健康权的侵害，产生于人类活动的各方面（多元多样多层次），且以多样性的形式全面存在于人类社会的各领域和各地区。健康权侵害的持久性是指这种危机状态产生于人类的长期持久的活动，并可能对人类有着长期持久的威胁和损害。

由此，在环境健康领域国家除了发挥传统的公共卫生服务体系在解决因污染而出现的健康问题外，应当承担起更多的公共服务供给功能，在环境健康领域引入公共卫生干预，事前控制和调节影响健康的各种因素，降低健康风险，提高大众健康水平。

（二）公共卫生干预是公民环境权的实现保障

环境权是新兴的正疾速扩张和延展的法律权利之一。尽管在学术界对环境权的理解仍存有见仁见智地理解和认识，人类社会却已集体的认识到这类权利存在的正当性、合理性，也明晰这类权利出现空缺所产生危机的现实担忧性和恐惧性。环境法学者通常将环境权定义为：公民享有适宜健康和良好生活环境、在不被污染和破坏的环境中生存的权利，其核心是生存权与发展权。健康是环境权的最低限度标准，其不只是单纯医学上划分疾病与健康的标准，而且包括个体与集体的安全，与幸福感结合，环境权应全面反映人的身心健康和生存安全的基本要求[2]。公民据此可以要求国家积极作为使之能享受健康与文化生活的权利。

与环境权的要求相适应，国家已经切实担负起保护环境的责任，这是我国《环境保护法》所明确的。但是在环境法的实践中距离此立法目的的实现尚有差距。广义的环境与健康管理不仅包括环境风险管理和卫生管理，还包括从污染源到健康影响所有环节的管理。就复杂的环境污染导致人群健康损害的过程机理而言，涉及到污染源、环境、暴露、剂量、健康影响等方面，这其中，传统的环境工作和卫生工作可以分别胜任污染源监测、环境监测和早期诊断、疾病救治工作，但在环境污染导致人群健康损害的关键环节——暴露干预，目前是我国环境与健康法律体系的空白，也是国家干预的盲区。

环境与健康问题是复杂的、长期的社会问题，用临时机构、临时措施、运动方式是无法解决的，必须坚持在法律的框架内，形成制度化的管理。而对于环境与健康问题所涉及社会关系的全面认识以及对于公权力配置的合理分析，则是建立和完善具体干预、管理机制的基础。事实上，对受环境污染影响的人群进行引导和影响，可以在很大程度上预防和降低健康风险。这也突显了在环境健康领域引入公共卫生干预的必要性。

三、公共卫生干预在环境健康领域的发展定位

1920年，美国耶鲁大学公共卫生学院教授温斯洛（Winslow）提出：公共卫生是一门通过有组织的社区活动来预防疾病、延长生命和促进心理和躯体健康，并能发挥更大潜能的科学和艺术，其工作范围包括环境卫生、控制传染病、进行个体健康教育、组织医护人员对疾病进行早期诊断和治疗，发展社会体制，保证每个人都享有足以维持健康的生活水平和实现其健康地出生和长寿。这个定义于1952年被世界卫生组织采纳，并一直沿用至今[3]。在这一定义中，有几个有着显而易见的关联的关键词：公共（有组织，社区，每个人），预防，增进（延长），充分（足以），综合（生活水平，从出生始的“全过程”）。随着社会、经济的发展，公共卫生干预的内涵也在此基础上不断深化。第一，从以受益权与防御权的性质为起点的延伸。从避免疾病侵害扩至更全面的增进“健康保全”。第二，从单纯的以治疗为基准的“末端控制”延伸至从出生始的以“长寿”为要求的“全生命周期”控制。第三，从“个体防护”向“集体安全”蔓延。对于“健康”的理解，正从“避免侵害”的基本要求扩张到“更有利于健康”的高层次要求。

这些理解，显示出公共卫生干预的未来倾向：第一，摆脱过分强调和重视监督管理的方法和技巧，忽视监督管理的公信力和政府责任培养的“技术路径依赖”。第二，摆脱过分注重专业分工和“部门化”的“个体性”思维，忽视以系统化思考为基点的综合性、社会化、均衡性管理的习惯，强调“公共性”。

由此，公共卫生在环境健康领域干预功能的合理、现实性实现，至少应当具有几个基本条件：（1）权限结构。指公共卫生干预职责界定与权力构成。如，公共卫生干预职责的法定化，公共卫生干预机构及系统，权限分工与协调协作。职责分工中的各负其责，互通信息，协作配合要求与实现形式、程序。（2）效能。指公共卫生干预职责中的事务管辖权与层级管辖权。如，国家环境监督管理权限实现的组织形式（机构设置）；国家环境监督管理权限的划分及其相互关系：纵向（上下层级）与横向（同一层级）干预经济和社会生活，实施公共管理，提供公共服务和提供公共产品，公共利益协调的组织形式等。

公共卫生干预体系的构建、安排及在不同时期的调适发展，对环境与健康事业的推进有直接的实际效果。

[1]WHO.Health and Human Rights[R].[2013－12－05].http：／／www.who.int／hhr／information／MIP ＿HHR＿InfoSheet＿final7.pdf.

[2]李启家，罗吉.论环境权的基本构成[M／OL].[2009－07－22][2012－12－06].http：／／www.riel.whu.edu.cn／article.asp？id＝29476.

[3]龚向光.从公共卫生内涵看我国公共卫生走向[J].卫生经济研究，2003（9）：6.