新型城镇化建设中的路径选择

何宇鹏

(河南财经政法大学 经济学院，河南 郑州 450002)

一、引 言

改革开放30多年以来，伴随着全球化的加深和工业化的加速，我国的城镇化步伐也得到大大加快。据统计，我国常住人口城镇化率已由1978年的17.9%提高到2013年的53.7%；城镇常住人口已由1978年的1.72亿增加到2013年的7.31亿，年均增加1 600万人；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2 173个增加到20 113个；创造了中国甚至人类历史上空前的城镇化进程。城镇化在促进经济持续健康发展、产业结构转型升级、社会全面进步、推动区域协调发展、现代化建设等方面具有重要意义。但由于历史、政治、制度、经济、社会、文化等方面的原因，现阶段的城镇化质量还是低水平的，况且在城镇化快速发展过程中，存在着一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。诸如,“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放且低效，导致部分城市或城市的部分区域楼盘“荒漠化”，出现“鬼城”现象;城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，导致城市经济社会发展的不协调问题更加严峻；大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后且城市内部二元结构矛盾凸显，直接影响城乡居民生活质量的提升; 城市管理服务水平不高，城市公共服务功能不完善、不匹配等“城市病”问题日益突出；自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色，导致城乡人文内涵及特色文化构建缺失；体制机制不健全，阻碍了城镇化健康、稳定、可持续发展。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期，面对国内外复杂多变的经济形势，必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义。

本文就我国新型城镇化建设中的路径选择展开分析，通过对国外城镇化建设的经验及教训进行总结，结合国内实际，分析了新中国成立后国内城镇化进程中政府与市场扮演的角色及所起的作用，为新时期新型城镇化建设路径选择提供建议。

二、城镇化路径选择影响因素分析

路径依赖原理是理解经济社会系统演化的概念，其名词最早是由古生物学家提出来的，因为有着明显的经济地理学含义，被广泛应用于政治学、社会学和经济管理学等学科，并成为研究经济社会系统演化的重要概念。一般的，路径指的是通往某一目标的线路，重点研究其轨迹的影响因素、组合特征及对社会所产生的影响。而城镇化建设路径则是指城镇化建设过程中的道路选择，因其在不同时期、不同国家的影响因素各异而表现出不同的组合特征。

关于城镇化路径选择的影响因素的分析，国外的城镇化路径选择研究主要集中在经济增长、教育、外资、人口流动、政府政策等因素上。钱纳里等人研究认为，经济的发展与城镇化水平呈高度正相关关系，诺瑟姆在钱纳里标准的基础上，通过实证分析，发现城镇化水平与经济发展水平之间存在近似线性关系，即经济发展水平越高，城镇化水平也会越高。受基本国情的影响，国内城镇化路径有其独特的影响，主要集中在城乡二元结构、东方文化等因素上。以社会化生产为主要特征的城市经济和以小农生产为主要特点的农业经济并存的城乡二元经济结构以及以二元户籍制度为核心分割城乡的城乡二元社会结构，决定了城镇化建设路径选择，在公平与效率的选择过程中，政府和市场谁更占主导地位。

三、国外城镇化路径的经验借鉴

城镇化是经济社会发展客观形态的综合体现，是一个国家或地区由农业社会逐渐迈向工业社会、由落后迈向现代化的必由之路。二战之后，随着北美发达国家相继步入后工业时代、西欧战区国家战后重建以及东亚、拉美发展中国家迅速推动城镇化建设，世界范围内的城镇化进入快速发展时期，城镇化路径的选择也进入新的阶段。如以市场为主导的自由放任和低密度郊区化为主要特征的美国城镇化道路、以政府调控与市场主导并重及中小城市发展为特征的西欧国家的城镇化道路、以政府调控和高度紧凑的大城市为主要特征的日韩城镇化道路、以缺乏产业支撑的过度城镇化为主要特征的拉美城镇化道路，因其发展路径各异，带来不等的发展质量，为我国新型城镇化建设路径选择提供了经验与教训参考。

1.欧美城镇化路径的经验借鉴

城镇化的发展路径，与世界本国或本地区的政治、经济、社会和文化状况关系密切。纵览欧美城镇化发展实践，西欧国家的英国和德国的政府调控与市场主导并重的发展路径以及以市场为主导的美国城镇化发展路径颇具一定的借鉴意义。

以英、德两国为代表的西欧国家，在城镇化发展过程中，充分发挥市场的主导作用，同时也注意政府的宏观调控作用。该种发展模式主张，在城镇化发展过程中的土地、住房、交通和环境等方面的问题，由政府通过一定的行政和法律手段进行适当的宏观调控，通过高层设计，有效地引导城镇化健康发展。而在发展城镇经济的产业化方面充分发挥市场的主导作用，实现城镇化建设过程中生产要素的高效配置。比如，德国城镇化建设遵循“小的即是美的”原则，其产业政策的重点均是以中小城市和小城镇为主，实现资源在空间上的协调配置；而市政管理实行市政经理负责制，由市民聘任市政经理来统管城市管理中的日常事务，这种融服务、经营、收益于一体的管理体制，把城镇资源的开发和经营作为市政管理的重要内容，围绕服务和开发来聘用管理人员，真正实现把“该管的事管好”。同样，英国政府通过颁布相关的法律法规来引导城镇化的规范发展，并且由政府规划部门统筹协作，规避了由于城镇化的迅速、无序扩张给经济、社会和环境带来的负面影响。

在城镇化的发展进程中，美国的城镇化发展主要由市场主导并依靠市场调节，很少出现政府的干预及人为调控。这种发展模式完全尊重市场的选择，是市场经济发展的自然结果。早在19世纪中期，随着美国东北部运河网络的不断完善以及东西干线铁路的修建，便利了要素资源在地理空间上的运输。而在20世纪初，伴随第二次工业革命的启动以及国内市场的扩大，使城市数量迅速增加，规模逐渐扩大，城市空间结构也由最初的紧凑和密集结构向多中心分散结构发展，依据所处的不同地理区位形成了独具产业特色和功能的城镇。但是，这种完全市场化的城镇化发展模式，在后期发展中由于没有政府的有效引导和科学规划，资本的趋利性造成城镇化发展的自由放任的发展态势。突出表现在过度的郊区化导致城市不断向外低密度蔓延、城镇的无序建设造成土地资源严重浪费及生态环境遭到严重破坏、空间和社会性结构问题也日益突出。

2.日韩城镇化路径的经验总结

日本城镇化道路是在政府调控作用下实现高度紧凑的大城市和农村城市化同步发展的典型代表。战后的日本，在实行工业化过程中，采取工业化和农村城市化同步推进的策略，在亚洲率先实现了农业现代化和农村城市化。早在20世纪70年代，日本政府针对农村出现的“过疏化”现象，一方面，通过加大资金的投入，不断完善农村的基础设施，另一方面通过招商引资的办法，创办并发展了新型农村工业。而后来日本先后制定和实施的五次全国综合开发规划，为解决区域发展不平衡问题做出了战略规划。这种高度集中型城镇化模式，加快了日本工业化进程，有力支撑了战后日本经济的高速增长；针对城市化过程中经济过密与过疏的矛盾和问题，通过加强都市圈交通体系建设和环境综合治理，并大规模发展卫星城市，实现了人口、产业和功能积极疏散，以及资源在空间的均衡分配。

1970年韩国开始的“新村运动”开创了农村向现代化推进的“韩国模式”。其最大特点是在政府适当扶持基础上，以农民为主体，通过改变农民的态度并唤醒农民“自强自立”的精神，让农民用自己的双手建设美好新农村。前期的“新村运动”造就了大批道德和文化素质较高的城市居民，为后期大力推进城乡一体化的城市网络群带建设，实行以城市为中心、以集聚效益为目的的经济区域综合发展战略提供动力支撑。同时，以釜山为中心的东南沿海经济发展区和西海岸经济带的规划设计，为进一步吸纳农村劳动力创造了巨大空间。后来的大城市人口又向周边小城镇分散，形成了多个城乡一体化的城市网络群带。这种以首都圈为核心、大城市主导型的城镇化适应于二战后韩国的城镇化追赶战略，有利于迅速提升国际竞争力，并发挥集聚经济效应。针对后期地区间发展的不均衡问题，韩国先后编制了四次国土综合规划和两次首都圈整备计划，制定实施新都市计划和地方都市圈战略，积极引导人口、产业和机构扩散，对缓解首都圈的过度集聚起到了重要作用。

3.拉美城镇化路径的经验教训

由于受国际“进口替代战略”的影响，拉丁美洲国家在20世纪中期先后进入现代化的起飞阶段，工业化和城镇化也相继步入高速发展时期。目前，拉美国家的城镇化水平仅次于北美洲，位居世界第二位(见表1)。1950年世界各大洲城镇化率的排名情况是北美洲第一(63.9%)、大洋洲第二(62.0%)、欧洲第三(51.3%)、拉美第四(41.4%)，而当时世界平均水平为28.8%。但经过其后半个多世纪的发展，拉美城镇化进程明显加快，1990年超过欧洲，1991年又超过大洋洲。到2010年，拉美城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，位居世界第二，远高于欧洲、大洋洲、亚洲和非洲的城镇化水平。但是，拉美国家的城镇化带有明显的“超前”和“过度”特点，其主要表现是城镇化缺乏产业支撑，城乡空间布局严重失衡，城乡及城市内二元结构严重。而由于拉美国家的“过度城镇化”导致的“拉美陷阱”问题，严重影响该地区经济可持续发展和居民生活水平的提高，在城镇化建设过程中值得深深警惕。

表1 1950～2030年世界各大洲的城镇化水平及年均增长率

综上，世界各国的城镇化路径的选择由于区域自然禀赋、经济条件、社会制度、文化背景等因素的差异而表现出不同的模式。但均以政府和市场两者的有机结合，依靠经济发展和工业化提供动力，不断完善政治体制，并进行体制创新，着力实现城乡间的统筹协作。

四、我国新型城镇化建设路径选择分析

1.改革开放前的城镇化路径：政府包办路径

新中国成立后，我国进入了现代工业化与城市化的发展时期，国民经济建设规模不断扩大，城市数量与人口比重也不断上升，1949～1978年，城镇人口增加了近1.3亿，增长7.3个百分点，如图1所示。但改革开放前，由于我国实行的是中央高度集权的计划经济体制，其城镇化建设也是政府一手包办。在国民经济建设第一个“五年计划”期间，得益于政府主导的重点工业项目建设，引导部分农民“工人化”，加速了城镇化进程。第二个“五年计划”期间，国民经济受政府急于求成思想的影响，城镇化进程波动较大，工业项目上马导致农村人口爆炸性涌入城市，而项目的停建又导致大量城市人口回归农村。而“文化革命”动乱的十年，政府主张城市青年学生、干部和知识分子下乡，到农村进行思想锻炼，城市工业发展处于停滞状态，城镇化建设出现非常态的逆城市化现象。

图1 1949～1978年我国城镇化水平曲线

2.2012年前的城镇化路径：政府主导，市场推动

改革开放后，市场经济体制的逐渐完善，不仅解放了社会生产力，同时为我国的城市化快速发展开辟了道路。在市场经济环境下，城镇人口稳步增长，城镇数量不断增多，城镇化道路步入快速发展时期。其主要特点是在政府政策的引导下，房地产产业井喷式发展，而市场在资源配置中逐渐发挥积极作用。

由图2可以看出，1978年至1912年城镇化进程呈现出由平缓迈向快速提升的态势。1978年至1996年间，由于市场经济建设开始起步，制度的不完善严重削弱市场在资源配置中的调节作用，以政府为主导的城镇化道路发展缓慢。1996年至2012年间的城镇化进程，得益于市场经济制度逐渐完善和政府政策指导更加科学，社会资源配置实现效用比较最大化，城镇化进程处于快速推进时期。但最近十年快速推进的城镇化并非是最理想化的城镇化，出现了诸如“土地城镇化”快于人口城镇化、城镇空间分布和规模结构不合理、城乡二元结构矛盾凸显、资源环境承载能力不匹配、城乡人文内涵及特色文化构建缺失和农民市民化进程滞后的现象和问题，严重阻碍了我国城镇化的健康、稳定、可持续发展。

图2 1978～2012年城镇化水平曲线

3.新时期的城镇化路径：市场主导，政府引导

新型城镇化战略被广为知晓是在党的十八大之后，特别是2012年中央经济工作会议首次正式提出“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，随后城镇化建设推向新的高潮。2014年3月制定的《国家新型城镇化规划(2014～2020年) 》指出，新型城镇化的建设核心要以人为本、以人为核心，重点解决农民工市民化问题；新的建设理念指出新时期的城镇化建设要破除城乡二元体制以及城市内部的新二元体制，做到机会、权利平等。规划的落实对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

新时期城镇化建设方针针对前期城镇化过程出现的问题及原因，适当调整政府和市场之间的关系，既要发挥市场机制推进城镇化进程、合理配置生产要素的作用，又要发挥政府的宏观调控作用，健全市场主导、政府引导的城镇化实现机制。坚持市场的主导作用，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。并实现信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调的四化并举面貌；实现城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的美好愿景；形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农面貌。

综上，新中国成立后，我国城镇化路径演进是在特定历史背景下的目标选择与工具选择、自然选择与理性选择的有机结合，不仅带着计划经济体制的深刻烙印，还闪烁着市场经济体制的新生光辉。通过对我国城镇化路径演进的基本矛盾和路径选择趋势的分析可以看到，政府主导下的城镇化更加重视市场的导向作用，不仅注重城镇化建设质量的提升，还注重以人为核心的城乡人文内涵及特色文化内涵的构建。

五、结 论

路径选择是指通往某一目标的线路选择，其选择不仅受区域自然禀赋的影响，还受到社会制度、经济条件、文化背景等时代背景的约束。本文通过分析欧美、日韩、拉美的城镇化进程的路径模式以及影响因素，为我国城镇化建设提供经验和教训；通过对新中国成立以来的城镇化历程进行梳理，就各个时期的主导角色及所产生影响进行分析，论证政府和市场两条路径选择模式在不同时期所扮演的角色及产生的作用。结论如下：

(1)新型城镇化建设是个不断调整、不断完善的过程。我国的城镇化进程一方面要警惕缺乏产业支撑的过度城镇化为主要特征的拉美城镇化模式；另一方面在借鉴欧美与日韩城镇化成功发展经验时，既要规避以市场为主导的自由放任的粗放城镇化，又要避免资源在大城市的过度集中的“虚胖”城镇化。综上两点，城镇化建设需要做到规模适中、产业配套、城乡空间协调的理想化状态。

(2)新型城镇化路径演进的实质是政府和市场不断调整和融合的过程，既要发挥政府的宏观调配作用，又要发挥市场对生产资料的高效配置作用。鉴于城镇化建设的需要，不同时期有不同路径选择，过去的高效推进模式可能不适应目前的建设要求，因此需要时刻保持政策的与时俱进，及时正确调整新型城镇化推进模式。新时期城镇化建设应该由市场来主导，而非政府来主导。一方面要使市场在资源配置中起决定性作用，充分发挥市场无形之手的要素调配作用；另一方面又要大幅度减少政府对资源的直接配置，管好政府这只有形之手的过度甚至无效指挥。

(3)新型城镇化建设是经济发展的结果，而非手段。带动城镇化建设的模式及路径选择是一个系统的工程，需要统筹协调各方面资源并考虑各区域自然禀赋条件才能高质量、快速地推进新型城镇化进程。

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