全面深化改革与现代国家治理体系

丁志刚

摘要：国家治理是国家按照某种既定的秩序和目标，对全社会的运行与发展进行自觉的、有计划的控制、协调和引导的活动。现代国家是由公民个人、社会组织、政府、企业共同组成的多领域、多层次、多主体、多中心共同体，不同领域、不同层次遵循不同的治理之道。我国现有国家治理体系存在的主要问题，是没有按照现代国家治理要求理顺国家与社会、政府与市场的关系。党的十八届三中全会提出全面深化改革，就是要回归到现代国家治理体系的理想模式上去，理顺个人、社会、政府、市场之间的关系，核心是要理顺政府与市场的关系，最终确立政府治理、市场决定、社会自治、个人自主的现代国家治理体系。

关键词：深化改革；国家治理；国家治理体系

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）01-0037-04

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这在中国现代化历史进程中是巨大的进步。本文试图通过对国家治理的学理研究，结合我国国家治理存在的问题，对党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进行解读。

一、国家治理相关概念解读

（一）治理。治理是一个常用概念，如市场治理、经济治理、社会综合治理、环境治理、大气污染治理、河流治理等。治理也是一个学术用语，如近年来学界比较流行的全球治理、没有政府的治理、公共治理、善治、现代治理、危机治理等。不论是常用概念，还是学术用语，在一般意义上，都可以把治理理解为人们按照一定的目标或价值而对人、事、物进行的控制、管理活动。《现代汉语词典》对治理的解释阐明扼要：一是统治、管理，二是处理。可见，治理既包括统治的意思，也包括管理的意思，但治理既不等同于统治，也不等同于管理。统治是人们通过强制力而进行的自上而下的控制活动，管理则是人们运用一定的规则而进行的相互间平等的组织、协调活动。治理既包含一定的强制力，也包含一定的非强制力，是介于统治与管理之间的一种行为或活动。

从学理上讲，任何治理活动至少要考虑四个问题：一是谁治理；二是治理什么：三是为何治理；四是如何治理。对这些问题的理论概括，就构成了治理的基本要素，即治理主体、治理客体、治理目标和治理方式。

（二）国家治理。国家治理有广义与狭义之分。就广义而言，对一个国家的政治、经济、社会、文化以及生活在这个国家的公民，都需要进行治理。国家治理是人类治理的重要方式，在真正意义上的全球治理还不现实的今天，国家治理是最大范围、最有效的人类治理活动。广义的国家治理可以界定为国家按照某种既定的秩序和目标，对全社会的运行与发展进行自觉的、有计划的控制、协调和引导的活动。狭义的国家治理就是政治治理或者政府治理。党的十八届三中全会讲的国家治理应该是广义的，包括了中华人民共和国内社会的所有领域，即政治、经济、社会、文化及至个人。而政治、政府只是其中的一个层次、一个方面、一个领域。本文的国家治理概念也是广义的。

（三）国家治理体系。国家治理是由多领域、多层次、多主体、多中心共同作用而形成的一项复杂的系统工程，将国家多领域、多层次、多主体、多中心治理活动系统化，即国家不同治理领域的系统化和同一治理领域的系统化，就是国家治理体系。前者要求国家对全社会进行宏观划分，分领域进行治理，后者要求国家对某一相对独立的领域进行系统治理。

现代国家是由公民个人、社会组织、政府、企业共同组成的多领域、多层次、多主体、多中心共同体，主要有个人治理、社会治理、政府治理、企业或公司治理。因此，国家治理是多领域、多层次、多主体、多中心共同治理的结果，基于治理领域的不同，形成了对应的治理主体、治理客体、治理目标和治理方式。这就形成了一个现代国家治理的基本体系架构。

（四）国家治理体系现代化。国家治理体系现代化是指在现代社会条件下，国家治理体系适应社会政治经济文化等领域现代变革的本质要求而对自身进行的现代化，包括国家治理主体的现代化、治理客体的现代化、治理目标的现代化、治理方式的现代化。如政府治理体系的现代化，包括政府治理主体的现代化，即执政党、政府、公务员的现代化；政府治理客体的现代化，即公共利益的认定、维护与实现要符合现代社会发展的要求，公共事务的管理要符合现代社会管理现代化的标准和要求；政府治理目标的现代化，即现代法理型秩序的生成与确立、社会的全面发展与进步；政府治理方式的现代化，即政府制定的各项制度、法律与政策及其运行体制机制的现代化。不同时代的国家，其治理的主体、客体、目标、方式各不相同。同一时代的国家，其治理体系也各不相同。

（五）国家治理能力及其现代化。国家治理能力是国家完成治理活动所必需的各种主观条件，主要是治理主体的能力。上述个人、社会、政府、企业四类主体都包括以下能力：意志力、执行力、凝聚力、发展力、创新力、变通力、沟通力、协调力、纠错力。国家治理能力直接影响国家治理的效率、水平和质量。如何提高国家治理能力，优化治理结构，实现治理绩效，是国家治理中面临的基本问题。

国家治理能力现代化就是国家适应现代社会的发展要求，使国家的上述能力现代化。国家治理能力现代化是一个动态的概念，即随着社会现代化的不断发展，内涵的不断提升，国家治理能力现代化也要不断创新、不断提高、不断健全。

二、现代国家治理体系的理想模式

现代社会与传统社会相比。最大的特点之一就是其专业化、分层化程度高，不同专业、不同领域遵循不同的治理之道。就国家治理体系而言，尽管我们很难在个人、社会、政府、市场之间划出一个十分清晰的比例界线。也找不到一个十全十美的标准模型用于指导、规范所有国家治理活动，但以下三点是可以肯定的：

一是现代国家治理体系要求个人的归个人，社会的归社会，市场的归市场，政府的归政府。这体现的是不同领域、不同层次应采取不同的治理之道。

二是不同领域的相互介入，不应当是替代的、添乱的、有害的，而应当是补充的、补台的、有益的。具体而言，政府要对市场进行宏观调控和必要干预，以防止市场失灵或垄断的产生：市场活动中企业家以赢利为目的，但也要有政治责任、社会责任：社会组织是社会自治性非政府组织，一不能赢利，二不能与政府为敌，它的合法运作和对成员行为的规范应当对政府治理和企业治理产生间接的协助作用；个人作为经济人要遵守市场经济规则谋取个人经济利益，作为政治人要遵守国家法律法规做合法公民，作为社会人要遵守社会认可的伦理道德与文化习俗。

三是个人、社会组织、企业、政府之间在国家治理中某些重大问题、综合性问题上应当沟通、协商、协调、合作。这体现了多中心治理的突出特点，即合作、协作。

如果能够满足这三个方面的要求，也就达到现代国家治理体系的理想境界。至于不同国家如何分配个人、社会组织、企业、政府之间的空间比例，则依社会形态、发展阶段、历史文化传统、国民素养与习惯等因国而异，不能简单模仿。照抄照搬。

三、我国国家治理体系存在的问题

我同改革开放以来政治、经济、文化、社会各领域的改革，其实也就是不断调整、理顺、完善现代国家治理体系的过程，只是由于这个问题太复杂，涉及面太广，因此我们虽然触动了一些问题，但关键领域至今没有发生实质性变革，期间还存在着不断反复和来回震荡，形成了一些人所谓“这是最好的时期，也是最坏的时期”的评价。如何按照现代国家治理要求实现国家治理体系和治理能力现代化，就成为改革开放中具有顶层设计意义的战略性考量，这就是党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目标的主要原因。

认真分析我国现有国家治理体系，可以发现其存在的主要问题是：没有按照现代国家治理要求理顺国家与社会（包括社会中的个人）、政府与市场的关系。具体表现为：

（一）政府管得太多、太死。目前我国政府是由传统计划经济年代的“全能政府”转变而来的，因此总是有一种抓权扩权的冲动。随着改革的深入，政府自觉不自觉地成为改革中的利益博弈方，与社会、个人、企业展开利益博弈，这就使政府失去了中立者、利益协调者的应有角色，产生了大量的政府职能“越位”、“错位”、“缺位”的不良现象。尽管进行了多次改革，但并没有从根本上改变个人、社会、政府、市场之间的错乱关系，个人、社会、市场在政府面前都是弱者，本来归个人的归政府，归社会的归政府，归市场的也归政府，政府管得太多、太死，个人、社会、市场的创造力、活力没有有效释放出来。同时，政府各个部门又出于自身利益考虑，不断维护既有体制机制，维护既有利益格局，强势阻挠改革的进程，与民争利。诚然，后发式现代化国家的现代化建设需要强有力的政府和政党，但这并不是说政府和政党就要包揽一切，就要党政不分、政企不分、政社不分。政府和政党的强而有力主要应当体现在制定国家发展战略规划、进行制度设计、组织力量实施、完善法治保障、维护社会正义等方面，决不是自己到处插手，亲力亲为，时时事事处处在场。

（二）没有充分发挥市场机制的作用。尽管党的十四大就明确将建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标，但无论是在理论认识层面还是在政策操作层面，我们的市场经济体制都还存在许多问题。从理论上讲，市场在资源配置中起基础性作用，但什么是基础性作用，这种作用如何体现，其实是不清晰的；在政策层面上，各级政府及其部门出于发展经济的强烈愿望和政绩考评的需要，往往不考虑市场规律，不按照市场经济规律办事，直接参与经济活动，给经济结构调整和发展方式转变带来了极大困难。如何完善社会主义市场经济体制，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，是进一步深化改革必须要破解的难题。

（三）社会自治能力差，依赖政府的惯性思维和行为依然存在。国家、政府是源于社会又高于社会的公共权威性组织，国家、政府对社会的治理不等于完全替代社会的所有功能。这是现代国家、社会治理的明确界限。必须给社会以足够的自治空间，让社会按照自身的逻辑和法则自我管理、自我服务、自我涵养。但是，在计划经济年代，国家权力渗透到社会的每一个角落，破坏了社会原有的治理结构和模式。改革开放以来，国家权力渐次退出，社会建设提上议事日程，社会组织开始复兴，社区快速发展，但从目前情况来看，社会的自治能力仍然较差，社会组织发育仍不成熟，社区也只是一个自然的社会地理空间，中国基层社会、民间社会普遍存在着对政府的惯性依赖，这无疑加大了政府治理的成本和负担。

（四）个人的社会责任、政治责任不到位。在现代国家治理体系中，个人既是社会的基本细胞，也是国家的公民：既要成为自觉的现代社会人，也要成为自觉的现代政治人；既要承担一定的社会责任，也要承担一定的政治责任。但是，改革开放以来国人普遍存在的问题是现代自觉性差。在强烈追逐经济利益的大潮中，人人都变成经济动物，唯利是图，既不承担社会责任，也不承担政治责任。人的现代自觉问题当下已经成为中国向现代文明国家转型中的突出问题。

四、全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化

以上述现代国家治理体系的理论逻辑研究党的十八届三中全会通过的《决定》，就会发现中央提出的全面深化改革的总目标与我们所期待的国家治理体系和治理能力现代化的理想模式很吻合。全面深化改革，就是要理顺个人、社会、政府、市场之间的关系，核心是要理顺政府与市场的关系，最终确立政府治理、市场决定、社会自治、个人自主的现代国家治理体系。这是我国改革开放以来真正具有顶层设计意义的战略规划，这一战略规划是在充分认清改革现状、洞察世界文明发展趋势、把握中国现代化事业大局的基础上作出的，必将对中国社会未来的改革、发展、进步起重大指导和推动作用。下面分别从政府、市场、社会、个人四个层面来看《决定》对怎样通过全面深化改革的方式实现国家治理体系和治理能力现代化的规定和要求。

（一）政府层面。一是治政，主要是推进政府体制改革，目标是在现代国家治理体系框架下建设服务型政府、法治政府、廉洁政府。《决定》指出：

“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能。深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”二是治吏，即干部队伍改革与权力监督。《决定》指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”三是治党，即加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，全面提高党的建设科学化水平。《决定》指出：“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。”

（二）市场层面。《决定》首次明确提出市场在资源配置中具有决定性作用，要求充分激发市场活力，释放市场能量。《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”由此可以断定，通过改革，国家对经济的干预方式、政府对资源的掌控、政府的行政权限将发生深刻变化。《决定》指出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”

（三）社会层面。党的十八届三中全会《决定》中关于社会建设方面的表述，非常符合现代社会治理的理念和目标指向。《决定》要求：“正确处理政府和社会关系。加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”

（四）个人层面。在现代国家治理体系下，个人本来就具有充分的自主空间。同时，社会治理、政府治理和企业治理在最终意义上都指向人的全面自由发展。因此，一个分工明确、结构清晰的现代国家治理体系，必然要为个人的自主、自由提供充分的保障。同时，国家还应当通过一系列具体制度和政策。尊重和保障人权，通过体制改革促进人与人之间的公正、公平，进而不断增加个人的自主性。《决定》这方面的内容很多，如收入分配制度改革、户籍制度改革、土地改革、教育公平、就业公平、社会保障、全民医保、调整生育政策、废除劳教制度等，都具有尊重和保障人权，确保人人公平、个人自主的价值追求。

现代国家治理也是法理型治理，即国家、政府对公共事务的治理，社会中个人与组织、社区的活动，市场对经济的调节，都需要法治，故而《决议》提出要建设法治中国。这在中国法治史上具有里程碑意义，必将有力推进中国建设起真正意义上的现代法治国家。