公共租赁住房法律制度完善研究

李鄂　牟显华

摘 要：公共租赁住房制度是国家为了保障人民“居者有其屋”，落实执政为民的服务理念；为了完善我国住房体系，解决“夹心层”人群的基本住房问题；为了实现社会主义共同富裕的社会目标；借鉴国外成熟的公租房制度，应时提出的房地产改革发展制度。公共租赁住房的建设，关系着我国房地产业的健康发展，关系着我国经济体制成功转型，关系着人民公平分享改革发展成果的程度。本文拟从公租房的界定入手，以重庆公租房建设现状为视角，后借鉴国外先进制度，终提出一些公租房建设的建议。

关键词： 公共租赁住房；住房保障；夹心层；住房体系

1 公共租赁住房简介

1.1 公共租赁住房的定位

公共租赁住房，是解决中等收入阶层等夹心层群体住房困难的一个住房体制改革产品。公共租赁住房是指政府投资并提供政策支持，限定套型面积和按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的保障性住房。

公共租赁住房的基本原则是“人人享有适当的住房”理念，廉租房是专门针对低收入群体，而公共租赁住房则是针对介于中低和中高收入之间的“夹心层”人群，重庆现行制度即是统一将公租房和廉租房纳入住房保障体系，分别安排适当房源，租金区别收取。

公租房的租金水平高于廉租房，但低于商品房。重庆市公租房提供给年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员。

1.2 公共租赁住房的价值

1.解决“夹心层”人群的住房问题

“夹心层”人群是游离在保障与市场之外的无能力购房群体的代名词。这群人中，够不着廉租房条件、又买不起商品房。在金融海啸的大背景下，中等及中低收入家庭、新就业职工等“夹心层”群体置身于市场和政府保障之间的空白地带，其住房难题已日益显现。

公共租赁住房得以大规模的建设，对于解决“夹心层”人群的基本住房问题无疑是雪中送炭，使这一部分人住有所居。

2.充分发挥其社会保障功能

住房保障已成为一项关系社会稳定与和谐的民生问题，保障性住房的建设在今后的一定时期内将成为各级政府安居工作的重点。同时，为了加快保障性住房的落实，中央政府先后出台了一系列政策性文件，用以指导各级地方政府把保障性住房建设作为实现公共服务的一项重要职责。公共租赁住房适时推出，能够在最低程度保障社会中低收入人群的基本住房需求。

3.完善我国住房体系

我国长期建立的以商品房为主的住房体系在当前房价高涨、民生得不到保障的阶段，已经显得不合时宜。去年中央七部委发布的《加快发展公共租赁住房的指导意见》（以下简称《指导意见》）对我国房地产发展指出了前进道路。各地政府积极响应，将公租房作为一项民生任务来抓。我们需要建立由商品房、经济适用房、公租房和廉租房构成的四级住房体系。

2 公共租赁房住房实证考察

2.1 地方政府建设公共租赁房现状

在国家对保障性住房日益重视的情况下，2011年全国计划新开工建设保障房一千万套，国家成立保障性安居工程协调小组。实际上，除资金筹措方面存在困难外，地方政府更多考虑本地经济发展与地方财政收入，不愿进行公共租赁房等保障性住房建设，是一个重要的原因。公共租赁房的建设需要地方政府的资金注入，而且需要在土地划拨、税收优惠、房地产项目合作让步更多利益，自然比不上对利润丰厚的房地产开发项目的支持力度。

2.2 各地对公共租赁房的创新探索

1.国内公共租赁房投资基金的建立

由于中央政府对于保障性住房建设的重视，公共租赁房等保障性住房建设速度大幅提升，同时也导致了资金供应的严重不足。

在此背景下，我国的第一个民间资本——“建银精瑞公共租赁住房建设投资基金”汇聚形成，专门负责对保障性住房的建设进行投资，目前该基金已报送至国家发展与改革委员会进行审批。该基金的操作模式如下：政府首先以低于市场价值一定范围的优惠价格，向基金供应公共租赁房建设用地；然后由基金公司以政府提供的优惠价格购买土地，取得该土地使用权后可以委托开发商负责承建以及公共租赁房的运营管理；最后，在公共租赁房建设完成后，将房屋出租租金和国家提供政策性资金补贴向该基金的投资者返还利润。基金计划成立后首次募集不少于一百亿元人民币的资金规模，只要符合基金设定投资条件的项目均可以选择。

2.重庆市公共租赁房信息公开制度

重庆市公共租赁房管理局借助市国土资源和房产部门的技术支持，建立“重庆市公共租赁房信息网”作为公共租赁房管理信息平台，目前访问量已达2300多万人次，成为重庆市公共租赁房信息发布最重要的平台。主页有活动窗口对房源剩余情况进行的说明和对公共租赁房的调查问卷，分设了机构设置、公共租赁房、办事指南、新闻动态、工作动态、深度观察、政策法规等栏目。

其中，“深度观察”主要转载一些各地做法和研究者的文章，对深入了解公共租赁房有很好的作用。“项目展示”包括主城区公共租赁房已开工项目、远郊区建设的公共租赁房项目、公共租赁房的片区所在地等信息，方便社会公众了解即将开工和在建的住房项目。在面对社会监督方面，设有“社会监督”栏目，社会公众可以通过咨询、建议、投诉等方式与公共租赁房管理局进行沟通。重庆市的信息公开较好地满足了社会公众对于信息查询和相关事项了解的需要，是各地做法中较为完善的一个城市。

3.国家社保基金对各地公共租赁房建设的支持措施

全国社保基金理事会为支持保障性住房建设，已经向保障性住房建设投资上百亿元，有力地促进了保障性住房的集资建设。重庆市是第三个接受国家社保基金支持，用于公共租赁房建设的城市，所占份额最大。相关协议已由重庆市于2011年7月同全国社保基金理事会正式签约，然后，由国有公司重庆城建集团为国家开发银行牵头所提供多笔贷款进行担保。这样，可以将信托投资风险降到最低限度，保证公共租赁房融资渠道的稳定性。国家社保基金向公共租赁房融资开放，为公共租赁房房源建设融资打开了又一个通道，提供了公共租赁房融资的多元化选择方式。

3 国外住房保障制度经验借鉴

3.1 美国住房保障制度经验

美国经历了金融危机的重创，正面临着一场经济复苏的战役，然而在住房保障制度方面美国有其特色而且发展成熟，可资借鉴。其一，完善的住房法律法规体系。为规范公共住房市场，提高公共住房的使用效率，联邦政府颁布了一系列住房法规，通过完善法律制度，实现保障住房的公平、高效运行。同时，在各个不同的历史时期，政府根据地区经济发展水平以及居民收入状况，不断调整法律规定，从而达到保障居民住房权利的目的。其二，税收减免策略。依照税法规定，美国税收非常繁重，除按月缴纳个人所得税外，到每年年底，还需说明开支情况，税收核实后多退少补，通常情况下，个人年缴纳税款约占年薪的20%～40%。而为了刺激居民买房消费，税法规定，个人收入如果因为买房每月支付了银行利息，就可以免税；同时，地方政府对第一次购房者减免不动产税若干年。

3.2 新加坡住房保障制度经验

1.政府的主导作用

为尽快实现“居者有其屋”的目标，1960年成立建屋发展局。建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的、非营利机构，其财政预算纳入国家计划。新加坡政府赋予其广泛的权利，一方面，作为最大的房地产经营管理者，负责组屋的建设、房屋的出租与出售；同时也代表政府负责制定组屋的发展规划和房屋管理，以实现“居者有其屋”的目标。多年来，建屋发展局一直都是新加坡唯一由政府授权的公共住房机构，为新加坡组屋计划的实现起到了主导作用。

2.政府保障土地的供应

新加坡土地分为国家所有和个人所有两种，1960年新加坡国家所有土地只占44%，为了建设公共组屋，新加坡实行了强制性的土地征用政策。1966年政府颁布《土地征用法》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，到1985年，建屋发展局已经拥有新加坡近75%的土地资源。同时，政府有权调整被征用土地的价格，价格一经规定，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。通过土地征用法，建屋发展局虽然没有土地征用权，也并非无偿使用土地，而必须向土地局购买，但能够以比私人所有者价格低得多的价格获得土地。通过该法令，建屋发展局获得了大量的土地，保证了公共组屋建设的需要。

4 公共租赁住房法律制度完善建议

4.1 加强公共租赁住房法律法规体系建设

法律规范的保障是确保公共租赁住房建设稳定，有序进行的基础。在国家住房保障框架已基本确立的基础上，应由国家住房保障主管部门和立法部门作为主体，研究公共租赁住房四类保障对象的差异，逐步完善公共租赁住房法律法规体系。

4.2 以政府为主体建设公租房

新加坡的公共组屋建设取得了巨大的成就，政府担负公共组屋建设的主体的责任。当前，我国商品房居于市场主体地位，加上房地产商刺激了商品房价格的大幅上涨，低收入群体更是望房兴叹。政府有责任加大对公租房的支持以解决低收入者的住房问题。首先，政府应该加大对公租房的投入力度，将公租房的建设资金纳入财政预算，并将公租房的建设纳入政绩考核中。现在很多地方都在兴建公租房，北京、重庆、杭州等地方政府积极开发公租房建设项目，以求降房价、使人民住有所居，公租房建设问责制正在实行。其次，政府应该设立专门的机构管理公租房。公租房制度的建设是一项系统的工程，从建设到具体的运营都需要一个专门的机构，重庆市设立公租房管理局，使公租房得到专门、统一管理。

《重庆公租房暂行办法》第四、五、六条对政府在公租房建设中的主导地位及管理权力进行了必要的规定。市国土资源和房屋管理部门是全市公共租赁住房的行政管理部门，牵头协调规划、计划、建设、管理和政策研究工作，并对区县（自治县）公共租赁住房的管理工作进行指导、监督与检查。

需要注意的是，公租房“政府组织，社会参与”的创新模式的确能够提高住房保障效率，但需要将政府与市场的职责分清。作为住房保障体系的重要组成部分，地方政府应在公租房建设中发挥主导作用，在具体建设运营上则应主要依靠民间资本。《重庆公租房暂行办法》可见，在未来的公租房建设中，一方面应考虑投资者收益如何体现；另一方面，如果没有严格、周全的政策规定，政府在公租房建设中的公共资源投入就有可能被转化为私有利益。这是公租房政策得以顺利实施、不负众望所必须面对和解决的问题。对其进行管理，保证廉租房体系的制度化与可持续化。

4.3 拓宽公租房建设的资金和房屋来源

我国公租房建设所需资金主要来源于财政拨款和住房公积金增值收益余额，社会捐赠的资金和其他渠道筹集的资金来源的数量很少且不稳定，资金保障未明确纳入政府的公共财政体系，公租房仅仅依靠土地收益的百分之十和住房公积金增值收益的一部分与现实中面临所需资金缺口相差很大。

重庆公共租赁住房建设资金的来源渠道有：中央安排的专项资金；财政年度预算安排资金；土地出让收益的5%；银行、非银行金融机构和公积金贷款及发行债券。公租房建设应拓宽资金来源，可以利用投资基金、社保基金、社会投资等方式多向募集。公共租赁住房建设用地以划拨方式供应；有偿方式出让的，土地出让收益、税费在地方政府权限范围内的，全额安排用于公共租赁住房建设。公共租赁住房建设用地涉及新征土地的，新增建设用地有偿使用费地方留成部分、耕地开垦费、耕地占用税全额安排用于公共租赁住房建设。

4.4 改进公共租赁住房管理体制

我国政府正实现从“管理型政府”向“责任型政府”、“服务型政府”的职能转变，工作重点逐步转移到解决民生民计问题。住房保障作为人民群众最关注的民生问题之一，迫切需要政府健全完善住房保障机构的设置，强化住房保障工作的实施，切实解决中低收入住房困难。北京、上海、厦门、深圳等地顺应新时期住房保障工作的要求，率先在国内成立住房保障机构专门负责保障性住房的建设管理等工作。

4.5 完善公共租赁住房准入和退出机制

一项制度的准入和退出机制的公平性、合理性对于它的长久发展起到关键的作用。重庆在公租房的申请对象、收入限制、提交材料等方面对准入条件进行了规范，申请者通过摇号最终确定入住人员，本轮符合条件没有选中的可直接进入下一轮摇号。以这样的方式确保人人都有适当的机会得到公租房的租赁权。

在重庆市公租房法律制度设计中，当租客租房满一定期限后，如果有意愿购买公租房，可以向公租房管理局申请购买。因此，重庆市公租房的退出，包括三个方面的情况：第一，租客收入等情况不再满足公租房申请条件，租客在承租期间不遵守租赁规定或者租客对住房有改善性需求，自愿退租公租房；第二，租客租房满一定期限，申请购买公租房；第三，公租房承租率低，无法继续运行。

购买人通过购买、获赠、继承等方式在购买公共租赁住房所在地获得其他住房的，或因特殊原因需要转让以及抵押处置时，由政府回购，回购价格为原销售价格加同期银行存款活期利息。公租房的循环利用为公租房的房源“节流”，使公租房不致沦为一些人的个人利益，是为公租房发展的长效机制。

5 结语

市场化的住房制度无法彻底解决“夹心层”即中等收入者的住房难问题，公共租赁住房制度是现今解决我国住房难问题的最佳途径。首先，公租房由政府主导，市场支持，其成本可以得到有效地控制。其租金相比市场租金标准较低，不但可以大大减轻租用人的经济负担，而且其政府主导行为可以使公租房制度保持稳定，让人们住得经济，住得安心。其次，公共租赁住房制度覆盖人群广泛，包括大学毕业生、务工人员，甚至放宽到中低收入公务员。公共租赁住房制度能够在调控房价、保障社会中低收入阶层住房需求、优化我国住房结构方面发挥功能，公共租赁住房为我国的住房难问题提供了一剂良药。

参考文献

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