重大事项社会稳定风险评估指标体系的构建及运行

孙德超

（吉林大学行政学院，长春130012）

·政治文明与法律发展·

重大事项社会稳定风险评估指标体系的构建及运行

孙德超

（吉林大学行政学院，长春130012）

重大事项社会稳定风险评估对科学评估重大事项的社会稳定风险、积极化解社会矛盾具有重要意义。建立重大事项社会稳定风险评估制度，要坚持外部评价与内部评价、客观评价与主观评价、合法性与合理性、可行性与可控性相结合的基本原则，进行科学、规范的风险识别、风险分析与风险评价，并在此基础上进行有效的风险控制，从而构建一整套科学合理的评价指标体系并形成可操作的实施办法。评价指标体系主要应考虑两个方面：一是看重大事项实施是否具备支持性的外部环境；二是看重大事项本身是否具有合法性与合理性、可行性与可控性。可操作的实施办法主要包括：确定评估对象，制定评估方案；进行调查分析，全面掌握情况；科学评估风险，编制评估报告；运用评估结论，确定化解措施；全程跟踪评估事项，确保实施过程的稳定。

重大事项；社会稳定风险；评估指标体系

当前，中国的改革开放事业正处于战略机遇与社会风险相互交织的复杂时期。一方面，中国经济迅速发展，政府不断加大投资与开发力度，各地重大项目频繁制定、出台；另一方面，影响社会稳定的因素持续累积，极大地增加了社会稳定风险。这就需要我们加强对重大事项审批和实施过程中社会稳定风险评估的研究。中共十八大报告在谈到“加强和创新社会管理”时指出，应“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。重大事项是各级党委政府及其部门在谋划改革、促进发展的过程中自主选择的事项，包括准备提上议事日程的重大决策、准备出台的重大政策、准备推行的重大改革、准备实施的重大项目等。社会稳定风险是指因重大事项处置不当而引发利益矛盾、利益冲突甚至群体性事件的风险。重大事项社会稳定风险评估是指按照风险评估工作的原则、方法和程序，对重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设等重大事项的制定、出台、实施进行社会稳定风险预测、研判、介入、化解的制度性措施［1］。建立重大事项社会稳定风险评估制度，需要进行科学、规范的风险识别、风险分析、风险评价，并在此基础上进行有效的风险控制，这就需要构建一整套科学合理的评价指标体系并形成可操作的实施办法。

一、构建重大事项社会稳定风险评估指标体系的重要意义

（一）有助于科学、客观地评价重大事项的社会稳定风险

防范和化解重大事项的社会稳定风险，首先需要科学、客观地评价重大事项的社会稳定风险，这就需要构建一整套重大事项社会稳定风险评估指标体系。社会稳定风险贯穿于重大事项制定、实施的全过程，这就要求重大事项社会稳定风险评估指标体系应考虑重大事项外部环境，以及重大事项自身的合法性与合理性、可行性与可控性。如果没有重大事项社会稳定风险评估指标体系，那么是难以对重大事项进行社会稳定风险评估，或者是只能由决策者主观地对重大事项进行社会稳定风险评估。构建重大事项社会稳定风险评估指标体系，通过对重大事项制定、出台、实施过程进行社会稳定风险评估，有助于科学、客观地评价重大事项的社会稳定风险。

（二）为积极化解社会稳定风险指明方向

深入探究重大群体性事件的产生原因，其往往是因为对涉及广大人民群众切身利益的重大事项论证、评估不充分，或对重大改革和重大项目制定和出台的后果预测不足而造成的。风险评估的结果不仅仅是辨别风险，更重要的是要通过与广大人民群众交流、沟通的过程，实现统一认识、平衡利益、达成信任、释放风险的目标［2］。通过构建科学、客观的评价指标体系，并将其运用到重大事项社会稳定风险评估中，可以发现重大事项在制定与实施过程中可能对公众尤其是利益相关者的影响，这为政府提高社会管理能力、积极化解社会矛盾指明了方向，也为政府工作的侧重奠定了坚实的基础，客观上有助于防范社会稳定风险，避免群体性事件的发生。

二、构建重大事项社会稳定风险评估指标体系的基本原则

（一）外部评价与内部评价相结合

外部评价与内部评价相结合，是指在进行重大事项社会稳定风险评估时，不仅需要考虑重大事项审批时所面临的外部环境，如是否符合当地的民风民俗、区域文化、社会价值观等，还应考虑重大事项自身是否具有合法性与合理性、可行性与可控性。将外部评价与内部评价相结合，才能全面把握重大事项审批与实施时社会稳定风险发生的可能、范围及程度。

（二）客观评价与主观评价相结合

客观评价与主观评价相结合，是指在进行重大事项社会稳定风险评估时，不仅需要收集相关数据，进行量化分析，还需要结合客观分析的结果，分析公众特别是利益相关者的主观感受，切实把握公众的真实偏好及要求。目前，维稳工作的最大误区在于，将公众正常的利益表达与社会稳定的维护相对立，将公民正当权利和利益的诉求与表达视作社会不稳定因素［3］。实际上，重大事项对社会稳定的影响始终以公众的主观感受为主要作用渠道，这就需要考虑民心民意等主观评价指标。将客观评价与主观评价相结合，才能全面掌握重大事项对公众尤其是利益相关者的实际影响以及公众尤其是利益相关者的主观感受与反应。

（三）合法性与合理性相结合

合法性与合理性相结合，是指在进行重大事项社会稳定风险评估时，不仅需要考虑重大事项是否符合法律法规的规定、制定和出台是否遵循法定程序，还要考虑重大事项是否符合经济社会发展规律。这样，才能将静态的制度规定与动态的经济社会发展需求相结合。

（四）可行性与可控性相结合

可行性与可控性相结合，是指可以将重大事项社会稳定风险评估划分为两个阶段，即重大事项审批阶段和重大事项实施阶段。在重大事项审批阶段，社会稳定风险评估主要应侧重于重大事项的可行性，在重大事项实施阶段，社会稳定风险评估主要应侧重于重大事项的可控性。将可行性与可控性相结合，才能保证重大事项的出台具有可行性与可操作性，重大事项的实施具有可控性和稳定性。

三、重大事项社会稳定风险评估指标体系的构建

评估重大事项社会稳定风险，主要应考虑两个方面：一是看重大事项的出台是否具备支持性的外部环境；二是看重大事项本身是否具有合法性与合理性、可行性与可控性。由此可以形成以下两部分评价指标体系。

（一）重大事项外部环境评价指标体系

构建重大事项外部环境评价指标体系，就是要了解重大事项的制定与实施是否具备支持性的外部环境。比如，重大事项实施所在地的环境对重大事项是否具有足够的承受力；重大事项的实施是否会加剧当地的经济社会矛盾，以及当地对重大事项实施可能造成的经济社会矛盾能否有效化解。

外部环境评价指标体系主要包括政治指标、经济指标、社会指标，以及满意度指标。政治指标主要包括贪污腐败数量上升率、行政投诉数量上升率、群体性事件数量上升率。经济指标主要包括个人经济指标与社会经济指标。其中，个人经济指标包括居民可支配收入、贫富差距、城镇失业率等。社会经济指标包括当地政府财政收支状况、绿色GDP占GDP的比重、基本社会保障服务支出占GDP的比重、居民最低生活保障水平等。社会指标包括劳动争议处理情况、人民调解纠纷情况、治安情况、义务教育服务支出占GDP的比重、公共就业服务支出占GDP的比重、医疗卫生服务支出占GDP的比重、公共文化服务支出占GDP的比重等指标。满意度指标主要包括公众对经济发展的满意度、对环境保护的满意度、对公共服务的满意度，以及对社会管理的满意度。

（二）重大事项自身评价指标体系

重大事项自身评价指标体系主要考察重大事项本身是否具有合法性、合理性、可行性与可控性，以反映重大事项制定与实施的可操作性。

1．重大事项的合法性评估

主要评估：重大事项的制定、出台、实施是否符合党和国家的路线、方针、政策，是否具有政策、法律、法规依据；重大事项制定、出台、实施所涉及的利益调整是否具有政策、法律、法规依据，利益调整对象和范围的界定是否准确。

2．重大事项的合理性评估

主要评估：重大事项的制定、出台是否符合经济社会发展规律；重大事项的制定、出台、实施是否坚持以人为本的指导思想，是否符合大多数人民群众的根本利益；重大事项的制定、出台、实施是否超出大多数人民群众的承受能力；重大事项的制定、出台、实施是否得到大多数人民群众的理解与拥护。

3．重大事项的可行性评估

主要评估：重大事项的制定、出台是否坚持严格的报批和审批程序；重大事项的制定、出台、实施是否经过科学的可行性分析；重大事项制定、出台、实施的时机是否成熟；重大事项的具体实施方案是否详尽、配套措施是否完善；重大事项的制定、出台、实施是否符合可持续发展的要求；重大事项的制定、出台、实施是否有权威部门的环保鉴定和审批手续；重大事项的实施是否会造成环境污染与生态污染，是否具备应对环境生态污染的配套措施。

4．重大事项的可控性评估

主要评估：重大事项的制定、出台、实施是否会引起较大的社会治安事件；重大事项实施过程中可能遇到哪些社会治安问题；重大事项实施过程中是否会给当地及周边的社会治安带来较大的冲击；对可能出现的影响社会治安的问题，是否有应急处置预案。

四、重大事项社会稳定风险评估指标体系的实施办法

建立重大事项社会稳定风险评估制度，关键在于全面、客观地了解不同利益群体尤其是利益相关人的利益要求，及时预警可能影响社会稳定的风险，落实防范和化解措施，以争取广大人民群众对重大事项的理解与支持，更好地维护广大人民群众的根本利益。这表明，在构建重大事项社会稳定风险评估指标体系的基础上，还应形成一套可操作的实施办法。

（一）确定评估对象，制定评估方案

凡涉及人民群众的切身利益，可能因制定、出台、实施而引起利益矛盾和冲突的重大事项，都应成为社会稳定风险评估的对象。对确定的评估对象，要组建评估工作小组，收集相关信息，了解重大事项拟出台的原因、法律法规依据及程序，制定评估工作的具体实施方案。工作方案应明确评估的负责部门和协助部门各自的责任，为开展评估工作做好充分的准备。

（二）进行调查分析，全面掌握情况

对拟定的每个重大事项，都要开展深入细致的调查研究。通过问卷调查、召开座谈会、深度访谈、民意测评等方式，广泛征求重大事项利益相关方的意见，掌握对重大事项进行评估所需要的第一手材料，准确把握人民群众对评估事项的反映和态度。对专业性较强或争议较大的评估事项，要按照相关规定，组织相关专家和群众进行听证。对涉及大多数群众切身利益的评估事项，需要征求80%以上利益相关者的真实意见。对一些特殊情况的走访调查，要做到每户必到。

（三）科学评估风险，编制评估报告

科学评估风险就是要根据前期调查研究所获取的第一手资料，对评估事项实施的前提性条件、时机选择、可能出现的不稳定因素、可能产生的社会影响以及应对复杂情况的配套措施等进行分析，并根据可能引发的利益冲突涉及人员的数量、范围和矛盾的激烈程度进行评估，据此确定社会稳定风险的等级。风险等级一般分为：存在较大稳定风险、一般性稳定风险、无风险。针对存在较大稳定风险和一般性稳定风险的情况，要研究配套措施和解决对策。在此基础上，形成重大事项社会稳定风险评估报告，主要内容应包括：重大事项制定、出台、实施涉及的利益主体的基本情况；重大事项社会稳定风险的预测和评估情况；化解重大事项社会稳定风险的思路及办法，等等。评估报告应分级按规定上报。

（四）运用评估结论，确定化解措施

重大事项的决策主体在充分调查分析、科学预测评估的基础上，按照民主集中制的原则，可以对经过评估的重大事项作出实施、暂缓实施、不实施等决定。对经过评估可以实施但仍然存在一些问题的重大事项，应制定解决问题的具体对策措施。对具备政策法律法规依据，可以实施但易引发矛盾和冲突的重大事项，应针对相关公众的不同要求扎实做好群众工作。对决定暂缓实施但存在较大社会稳定风险的重大事项，应及时出台解决对策，化解矛盾，待时机成熟后再组织具体的实施工作。对经评估决定不实施的事项，应做好解释、沟通等善后工作。

（五）全程跟踪评估事项，确保实施过程的稳定

重大事项社会稳定风险评估中存在的一个重要问题，就是评估过程中重视静态评估、忽视动态跟踪监测，即“一评了之”。重大事项社会稳定风险评估的真正目的在于预测、分析、识别并及时有效化解可能产生的社会稳定风险，为重大事项的制定、出台、实施提供支持。如果没有必要的后续跟踪及反馈机制，评估就难以切实发挥作用［4］。对通过社会稳定风险评估决定实施的重大事项，重大事项社会稳定风险评估的主管部门应坚持全程跟踪，确保重大事项实施主体切实落实对群众的承诺，从而使决策、政策能得以顺利推行，改革事项、项目建设能得以顺利推进。此外，应做好善后工作，及时发现并解决重大事项实施过程中出现的新矛盾和新问题。

［1］中共绍兴市委政法委员会课题组．重大事项社会稳定风险评估制度研究［J］．公安学刊（浙江警察学院学报），2011，（2）：37．

［2］叶金福，常显玉，张书领，陈旭．建立社会稳定风险评估机制，提高政府社会管理水平［J］．中国党政干部论坛，2009，（12）：45．

［3］张玉磊，徐贵权．重大事项社会稳定风险评估制度研究——淮安模式的经验与启示［J］．中国人民公安大学学报：社会科学版，2010，（3）：105．

［4］杨雄，刘程．加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓［J］．探索与争鸣，2010，（10）：33．

On the Construction and Operation of Index System of Social Stability Risk Assessment of M ajor Issues

SUN De-chao
（School of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

It is of great importance for social stability risk assessmentofmajor issues to scientifically evaluate social stability risk ofmajor issues and positively solve social contradictions ofmajor issues．To construct social stability risk assessment system ofmajor issues，it is of great necessity to execute scientific and normative risk identification，risk analysis，risk assessment and risk control through a whole set of scientific and rational evaluation index system and practical implementation measures．The evaluation index system should include two aspects．On one hand，we should know whether the execution ofmajor issues has a supportive environment．On the other hand，we should understand whether the execution ofmajor issues has legality and rationality，feasibility and controllability．The implementation measures include that determining evaluated object and developing assessment programs，fully investigating and analyzing and grasping the situation，assessing risks scientifically and preparing assessment reports，using evaluation findings and identifying resolved measures，and tracking assessmentmatters and ensuring the stability of the implementation process．

major issues；social stability risk；assessment index system

D630

A

1009－1971（2014）01－0041－04

［责任编辑：张莲英］

2013－11－02

国家社会科学基金重大项目“我国社会公平正义现状测评与改善对策研究”（12＆ZD060）；国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路径研究”（12＆ZD058）；国家社会科学基金重大项目“促进社会公平正义与政府治理研究”（10zd＆040）；吉林大学哲学社会科学青年学术骨干支持计划（2012FRGG14）

孙德超（1980—），男，吉林集安人，副教授，法学博士，中国人事科学研究院博士后研究人员，从事当代中国政府与政治研究。