重大决策社会稳定风险评估的主题、内容与方法

麻宝斌，杜 平

（吉林大学行政学院，长春130012）

·政治文明与法律发展·

重大决策社会稳定风险评估的主题、内容与方法

麻宝斌，杜 平

（吉林大学行政学院，长春130012）

重大决策社会稳定风险评估，是相关主体运用现代社会科学的分析方法对重大决策可能会带来的社会稳定风险进行科学预测，并且根据预测结果对决策的相关内容进行调整或者制定相应风险应对预案的活动。影响社会稳定的因素有：经济发展不平衡、物价不稳定、失业、腐败、收入分配不合理、社会心态和社会人口流动等问题。在客观上，政策的实施可能会导致政策对象的利益受损；在主观上，政策的实施可能会对政策对象的感受或生活习惯造成冲击。从内容上看，重大决策社会稳定风险评估要求从重大决策的利益相关者以及社会稳定风险的发生点、时间空间范围、等级等几个方面进行。在方法选择上，为了更好地提高重大决策社会稳定风险评估的有效性，应当根据政策制定不同阶段的特征，灵活地选择访谈法、专家预测法、问卷调查法、定量分析法、比较案例分析法、实验研究法等多种评估方法进行组合。

重大决策；社会稳定风险评估；评估主题；评估内容；评估方法

在理论上，公共政策是政府对于社会价值进行的权威性分配，是政府促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的重要方式。但现实中，公共政策并不必然产生积极的社会影响，甚至会对社会稳定产生某些“预料之外”的负面影响。因此，在公共政策的制定过程中如何有效地预测这些可能的消极影响就成为一项无法回避的任务。进入21世纪以来，我国群体性事件日益增多，其中相当一部分是地方政府政策实施过程中没有预先进行社会稳定风险评估所致。当前，伴随着急剧的社会转型，中国正进入一个社会矛盾的多发期和易发期。重大决策涉及多个利益主体，影响范围大，如果缺乏科学的社会稳定风险评估就可能引发影响社会稳定的事件，而这又有可能与现有的一些社会矛盾形成“累加”效应，从而对社会稳定形成更大的冲击。在此背景下，近年来党和国家以科学发展观为指导，按照民主化、科学化的原则不断推进重大决策社会稳定风险评估工作。2010年通过的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：“要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”中共十八大报告指出：“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“健全重大决策社会稳定风险评估机制。”具体来看，健全重大决策社会稳定风险评估机制需要围绕“主题—内容—方法”的分析框架，厘清评估的主题，界定评估的内容，选择恰当的评估方法。

一、重大决策社会稳定风险评估的主题

公共政策是政府对社会价值进行的权威性分配，因此其制定与实施的过程也是对社会的总体利益格局进行调整的过程。但是，受多方面因素的影响，公共政策对于社会总体利益格局的调整很难达到理想中的“帕累托最优”。换言之，在此过程中，一些个人或者群体的利益不可避免地会受到影响，从而引发社会稳定风险。20世纪70年代以来，为了提高公共政策的质量、有效规避和化解可能引起的社会风险，美国等一些西方国家开始在公共政策制定与实施过程中的经济以及技术上的可行性评估之外，引入社会影响评价制度（Social Impact Assessment），对政府决策可能会引起的社会风险进行科学的评估。在这个意义上，社会影响评价可以看作“社会科学与政策过程的结合”［1］。自20世纪末以来，中国开始在一些投资项目中初步应用类似的社会评价制度。21世纪以来，由于社会转型加剧所引发的社会矛盾不断发生，为了更好地促进社会的和谐与稳定，一些地方政府开始探索实行重大决策或项目社会稳定风险评估制度。对重大决策进行社会稳定风险评估，这不仅仅是促进社会和谐与稳定的基础工作，更是政府决策科学化、民主化的必然要求。做好重大决策社会稳定风险评估工作的首要前提，就是要确定评估的主题，即明确为什么进行评估的问题。

一般认为，重大决策社会稳定风险评估主要是相关主体运用现代社会科学的分析方法对由于重大决策的制定或者重大项目的立项可能会对社会稳定带来的影响进行预测，并且根据所预测到的结果对决策的相关内容进行调整或者制定相应的风险应对预案。这就是说，社会稳定风险评估是对重大决策可能会对社会稳定产生的风险进行的评估，其中的“自变量”是重大决策、“因变量”则是社会稳定可能面临的风险。换一个角度来看，重大决策社会稳定风险评估可以看作政府决策评估与社会稳定风险评估两者的结合。但需要注意的是，重大决策社会稳定风险评估与政府决策评估、一般性的社会稳定风险评估都有所不同。同时，我们必须看到，即使没有政府政策对于社会的干预，社会也是不断发展变化的，因此做好重大决策社会稳定风险评估工作还必须区分“社会变化和社会影响”、“规划与非规划活动作用下的社会影响”［2］之间的区别。厘清上述概念之间的区别与联系，能够使我们更进一步厘清重大决策社会稳定风险评估工作的核心主题。

按照著名学者帕森斯的社会行动理论，社会稳定是指社会系统中不同子系统之间一种相互协调的状态。广义的社会是由政治、经济、文化等不同子系统组成的，从这个意义上看，影响社会稳定的因素可能有多种，并且分布在多个领域。综合来看，学术界普遍认为，这些因素大致主要包括经济发展的不平衡、物价的不稳定、失业问题、腐败问题、收入分配的不合理、社会心态问题以及社会流动等若干方面。换一个标准来认识，这些影响社会稳定的因素既有主观方面的，如社会心态等，又有客观方面的，如收入差距、物价波动等。

同样，“重大决策事项中可能引发社会风险的元素可能是多元的，既包括某一技术、某一政策本身在科学性上的不确定性，亦有可能因为利益相关人对相关政策不知情、不了解等引发，亦有可能基于对政府监管的不信任而产生”［3］。综合来看，重大决策引发社会稳定问题的原因可以分为两个方面：在客观上，政策的实施可能会导致政策对象的利益受损；在主观上，政策的实施可能会对政策对象的感受或者生活习惯造成冲击。从客观方面来看，尽管公共性是公共政策制定与实施的根本原则，但是在这一过程中，由于多方面的原因，仍然会不可避免地出现一部分社会群体或者个人的利益受损的情况，有可能演化成影响社会稳定的重要因素。重大决策社会稳定风险评估就是对重大决策的制定与实施所引起的相关利益主体的利益得失情况进行分析。因此，在分析过程中，要对利益相关者相关的利益得失进行纵向以及横向的比较。从主观方面来看，重大决策的制定与实施可能会导致政策对象生活习惯的变化，而政策对象却有可能很难适应这种新的变化，从而对政策提出抗议，进而形成对社会稳定的影响，因此要对相关利益主体的心态变化进行全面和系统的把握。

公共政策是一个连续的过程，包括议程设置、政策方案制定以及政策实施等多个环节。从政策过程的角度看，重大决策社会稳定风险评估不能仅仅从其中的某一个环节入手，而是要立足于多个环节。只有这样才能尽早发现问题，避免可能出现的社会稳定风险。从目前我国一些政策社会稳定风险评估的实践来看，“一般都是重大政策和建设项目的决策在前，然后再进行相关政策和建设项目的社会稳定风险评估，极少是先进行相关政策和建设项目的社会稳定风险评估，然后再进行决策。也就是说，一般都是把风险评估当作决策以后补充进行的一个程序‘走一走’，甚至也可能是‘认认真真’地‘走程序’，而极少把风险评估当作相关政策和建设项目决策前的‘依据’”［4］116。所以，社会稳定风险评估要贯彻到重大决策制定的全过程，在议程设置、方案制定以及方案实施的各个环节都要采取科学的分析方法，听取利益相关者的意见和要求，并且将这些意见和要求反映到决策的内容中。

二、重大决策社会稳定风险评估的主要内容

重大决策社会稳定风险评估是与经济、技术等方面的评估相对应的，它的内容较为丰富，体现在多个方面。目前，学术界普遍认为应当从合理性、合法性、可行性以及可控性等几个维度对重大决策的社会稳定风险进行评估。①比较有代表性的成果有汪大海、张玉磊：《重大事项社会稳定风险评估制度的运行框架与政策建议》，载《中国行政管理》2012年第12期；杨雄、刘程：《加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓》，载《探索与争鸣》2010年第10期。为了更好地展现重大决策社会稳定风险评估的主题，本文将对合理性、合法性、可行性以及可控性等社会稳定风险评估的若干维度进行进一步细化，围绕“风险可能因哪些人的具体利益受损而发生”、“风险可能在什么时空范围内发生”以及“风险的可能等级”等问题，从重大决策的利益相关者认定、社会稳定风险的发生点、社会稳定风险的时空范围、社会稳定风险的级别以及政策建议等几个方面对相关内容展开分析。

第一，确定重大决策的利益相关者。重大决策的利益相关者是指可能会受到决策直接或间接影响的组织或个人。由于重大决策往往是对社会整体利益进行调整，一般都会涉及多个利益主体，与多个组织或个人相联系。重大决策是对社会总体利益格局的调整，在其制定与执行的过程中忽略一些利益相关者就容易引起社会稳定风险。因此，重大决策社会稳定风险评估的一项重要内容就是确定与决策相关的利益主体。利益相关者这一概念最早出现在企业管理领域，在企业治理的研究中得到了广泛的应用，并且形成了一些利益相关者的测量方法。比较有代表性的观点有，弗雷曼（Freeman）等提出的多维细分法，罗纳德·米歇尔（Ronald K．Mitchell）提出的分类法。后来一些西方学者开始将利益相关者引入政策评估领域。自此以后，利益相关者分析模式开始在政策评估、危机管理以及风险评估等领域广为应用。“从利益相关者角度出发评价政策的影响和合理性，倾听被政策影响和可以影响政策的社会成员的不同意见，通过权衡多方利益，提出各方都满意的政策，最大限度地回应公民诉求，使得政策制定更加科学、民主，顺应了行政民主的政府管理新趋势。”［5］有国内学者在借鉴“多维细分法”以及“米歇尔评分法”的基础上，采用实证研究的方法，按照主动性、重要性和紧急性等三个维度，将企业的利益相关者分为核心利益相关者、蛰伏利益相关者和边缘利益相关者等三大类［6］。在重大决策社会稳定风险评估的过程中，可以借鉴企业治理或危机管理领域利益相关者的分析方法，从多个维度确定与重大决策内容有直接或间接联系的利益相关者，明确这些利益相关者的具体类型。

第二，评估社会稳定风险的可能诱发原因。从近几年所发生的影响社会稳定的典型群体性事件来看，其诱发因素之一就是忽视了部分利益相关者的利益诉求。重大决策所引起的一些利益冲突极有可能成为群体性事件等社会稳定风险的发生领域。因此，预测社会稳定风险的可能发生领域也是重大决策社会稳定风险评估的一项重要内容。“一般来说，不同的利益相关者具有不同的利益要求”，“对于任何一类利益相关者而言，有些利益要求应该更为他们所看重，而有些利益要求则不然”［7］。为了更好地预测社会稳定风险的发生点，美国学者伯基主张从人口影响、社区制度、变迁中的社区、个人和家庭影响以及社区基础设施需求等五个方面的28个变量对社会稳定风险进行评估［8］。国内有学者提出要从人口和迁移、劳动与就业、生活设施与社会服务、文化遗产、居民心理与社会适应性等五个方面对社会影响进行评估［9］。事实上，这只是一个社会稳定风险评估的整体性框架，但是由于重大决策涉及的领域多种多样，这也就决定了不同决策的利益相关者会存在差异。例如，关于收入分配的重大决策和关于农村改革的重大决策相比，两者不仅分别属于不同领域的政策，而且两者的利益相关者也存在一定的区别。从这个角度来看，预测社会稳定风险的可能发生领域必须立足于重大决策的实际内容，深入了解决策利益相关者的职业、民族、学历、性别、年龄、收入水平、文化传统、社会保障、居住环境以及生活习惯等方面的内容，并且对决策制定以及实施前后上述职业、社会保障、收入水平、居住环境以及生活习惯等内容变化的情况进行纵向以及横向的系统比较，详细分析不同利益相关者在这些方面的变化情况。“没有最好的公共政策，只有可以接受的公共政策，或者说最多的利益相关群体可接受的政策才是好政策”［4］115。这表明社会稳定风险因素“不仅是纯粹‘客观性’的存在，更是平等、公平、民主等主观价值通过塑造民众风险态度与行为进而形成的一种风险社会建构”［10］。质言之，社会公众的心态等主观因素也是社会稳定风险产生的重要原因。同时，还有必要对利益相关者的心态进行分析，发现社会稳定风险可能的发生原因。

第三，评估社会稳定风险的时空范围。任何影响社会稳定的风险都是在特定的时空范围内发生的，因此重大决策社会稳定风险评估要对风险的时间跨度和空间范围进行分析。从性质上看，重大决策面向的往往是长期性的问题。从重大决策社会稳定风险的时间跨度来看，因重大决策所引发的社会稳定风险可能在短期内出现，也可能在较长的一段时间以后出现，同样还可能在下一代或下几代人中间出现。因此，重大决策社会稳定风险评估不能无视这种可能性的存在，在评估的过程中要做到尽可能长期风险与短期风险评估的兼顾，做到代内风险评估与代际之间风险评估的平衡。在空间维度上，重大决策的内容经常会表现为对一些全局性问题的规定。这也决定了重大决策社会稳定风险可能具有区域性的特征，具体表现为宏观、中观或微观等不同层面上的社会稳定风险。也就是说，重大决策所引起的社会稳定风险可能是小范围的，也可能是较大范围的。据此，对重大决策社会稳定风险评估，要对风险可能发生的范围进行分析，预测社会稳定风险可能会发生在宏观、中观或者微观中的哪个层面上。

第四，评估社会稳定风险的级别。“为了评估风险的大小，一般都要对风险程度进行分级。风险程度包括风险损失的大小和发生可能性两个方面”［11］。同理，确定社会稳定风险的等级是重大决策社会稳定风险评估的重要内容。但是，目前，由于制度化不足、理论研究不充分等原因，我国尚没有统一的社会稳定风险等级标准。已有的社会稳定风险等级标准主要体现在一些相关的文件中，并且存在风险等级划分不一致的情况。例如，《四川省社会稳定风险评估暂行办法》将社会稳定风险等级分为无风险、有较小风险、有较大风险和有重大风险等四级。《国家突发公共事件总体应急预案》依据突发公共事件可能造成的危机程度、紧急程度和发展态势将预警级别分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。而《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》则将重大项目社会稳定风险评估的等级划分为三个等级：高风险，大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件；中风险，部分群众对项目有意见、反映强烈，可能引发矛盾冲突；低风险，多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。综合上述几种不同的社会稳定风险分级标准，笔者认为，可以根据重大决策利益相关者数量的多少、社会稳定风险的发生点、社会稳定风险的时间跨度、社会稳定风险的空间范围以及社会的支持程度等内容对其等级进行科学的评估，在此基础上，可以把重大决策社会稳定风险分为四个等级：无风险、低风险、中风险和高风险。

第五，提出相关政策建议。重大决策社会稳定风险评估的最终目的是对政策是否具有可行性提出科学的建议。因此，重大决策社会稳定风险评估工作的最后一项内容就是，基于对可能的风险等级进行评估的结果，向决策部门提出相应的政策修改建议或者预先制定相应的预防措施。具体而言，就是对那些可能会存在重大社会稳定风险隐患的决策，相关评估主体应当向决策部门提出修改政策内容、暂缓或者取消政策制定的建议。对于那些可能会引发较小等级社会稳定风险的重大决策，相关评估主体应当向决策部门提出相应的预防措施，采取积极主动的方法向因政策制定与实施使自身利益受到损害的那部分群体做好宣传，进一步增强这部分群体对政策的接受和认可程度。

三、重大决策社会稳定风险评估的方法

概括来看，重大决策社会稳定风险评估的方法主要有六种：问卷调查法、访谈法、专家预测法、定量分析法、比较案例分析法和实验研究法。从评估主体来看，重大决策社会稳定风险评估可以有决策部门论证、专家咨询、利益相关者参与、独立专业机构测评等多种评估主体。

一是访谈法。该方法主要是指在重大决策制定以及实施过程中，由专业的访谈人员对于所有的利益相关者进行开放式、半结构化或者结构化的访谈，深入了解他们对于重大决策的意见和建议。从利益相关者的态度中了解其对决策的支持程度。在对所收集到的信息进行系统加工的基础上，预测可能会因重大决策出现社会稳定的风险。总体来看，该方法在重大决策社会稳定风险评估中的适用范围较广，可以在决策的制定以及实施等阶段采用。但是，其存在一个突出问题，受访者可能会由于顾虑而不愿意透露真实看法。

二是专家预测法。该方法主要是指在重大决策制定以及实施过程中，根据决策内容的不同而选择相关领域的专家学者，由其运用自身的专业知识，通过系统的指标体系对重大决策可能会带来的社会稳定风险进行评估。该方法在重大决策的制定以及实施等环节都可以运用。但是，专家对于信息掌握得不全面有可能会影响预测的准确性和科学性。

三是问卷调查方法。重大决策社会稳定风险评估“最简单的方法就是对公众的态度进行调查”［12］。该方法主要是指在重大决策制定以及实施过程中，通过问卷的形式对于决策的利益相关者进行全面的调查，在此基础上，对有关信息进行全面的分析。在获取信息的真实性上，该方法具有访谈法所无法比拟的优势。该方法不仅可以运用到决策的制定阶段，也可以在决策的实施阶段进行应用。

四是定量分析法。该方法主要是指在重大决策制定以及实施过程中，使用可以采集到的统计数据对相关利益主体的利益得失情况进行分析，并且计算出社会稳定风险的发生点、发生的概率以及风险的等级。从实践来看，该方法往往会受到数据收集方面的局限，而不能发挥应有的作用。

五是比较案例分析法，即选择以往类似的案例与重大决策进行比较，从中发现重大决策可能带来的社会影响。选择恰当的案例就成为比较案例分析法的关键，因此在案例的选择上，既要考虑到已有案例与决策所涉及领域的相似性，又要考虑到已有案例的利益相关者与决策可能涉及的利益相关者的一致性［13］。

六是实验研究方法。实验研究法的主要目的就是在重大决策制定以及实施的过程中，通过模拟现实的方法，引入政策这一自变量对随机选择的利益相关者进行刺激，搭建起不同利益相关者之间利益博弈的平台。通过有无对比以及控制组与实验组之间的比较来发现不同利益相关者之间在利益或价值观等方面的冲突，以此为基础，对决策可能产生的社会稳定风险进行评估。按照实验地点的不同，实验研究法一般可分为自然实验法和实验室实验法。其中，自然实验法类似于我国政策领域的“政策试点”。对于一些覆盖面广、内容复杂、涉及广大群众切身利益的重大决策，为了有效进行社会稳定风险的预测，可以在正式实施前先选择一些具有代表性的地区进行试点。在试点的过程中，通过分析相关利益主体的情况来发现容易导致社会不稳定的风险源，进而“由点及面”，对整个决策的社会稳定风险进行科学预测。我国的很多重大改革都是通过试点的方式来逐步实施的。该方法存在的一个问题是试点地区的具体情况可能与其他地区存在差异。与自然实验法相对应，实验室实验法并不是在实地进行的，而是一种“虚拟”的真实。近年来，该方法在一些发达国家的应急管理中得到广泛应用，并且取得一些积极的效果。实验室研究法对于重大决策社会稳定风险评估具有重要的应用价值。例如，在政策方案选择或者确定后，可以通过实验室的方法，在虚拟的情境中考察重大决策的不同利益相关者对于政策内容的反应，发现其中可能会引起社会稳定风险的利益冲突，以此为基础，对于相关的社会稳定风险进行科学评估。

重大决策可能诱发社会稳定风险的原因既有客观方面的，又有主观方面的，对于其进行社会稳定风险评估需要采取多种方法。同时，公共政策是一个连续的过程，包括多个阶段，并且不同阶段具有不同的特征。因此，对于重大决策社会稳定风险的评估要注意根据决策过程的不同阶段采取有区别的评估方法（见下表）。

表 重大决策社会稳定风险评估的方法选择

结 语

以相关理论为基础，采用现代社会科学的分析方法对重大决策可能会引发的各种社会稳定风险进行科学预测以及综合研判，并且根据分析结果制定相应的化解处置预案，是重大决策社会稳定风险评估的最终诉求。重大决策社会稳定风险评估具有重要的意义，为了更好地推动评估工作的开展，本文对重大决策社会稳定评估的主题、主要内容以及主要方法进行了较为详细的介绍，并且立足于既有研究成果提出了一个由“主体—内容—方法”等组成的重大决策社会稳定评估分析框架。但必须承认，重大决策社会稳定评估是一项系统的工作，包含多项内容，远非一篇论文所能涵盖。在后续研究中，还需要以“主体—内容—方法”分析框架为基础，采用多种方法对重大决策社会稳定风险评估进行系统的实证研究。

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The Subject，Content and M ethod of M ajor Policy Decision＇s Social Stability Risk Assessment

MA Bao-bin，DU Ping
（School of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

The aim ofmajor policy decision＇s social stability risk assessment is to project the possible social stability ofmajor policy decision by themethod of social science，and then propose suggestion of adjusting the content of decision or contingency plan．The contents ofmajor policy decision＇s social stability risk assessment include finding the stakeholder，the reason，the scope of space and time，and the grade of risk．To improve the validity，we should choose differentmethods according to the stage ofmajor policy decision．

major policy decision；social stability risk assessment；assessent subject；assessent content；assessentmethod

D630

A

1009－1971（2014）01－0035－06

［责任编辑：张莲英］

2013－11－09

国家社会科学基金重大项目“当代中国‘单位制度’的形成及变迁研究”（11＆ZD147）；国家社会科学基金重点项目“社会管理体制改革创新的模式选择与推进路径研究”（10A2D002）

麻宝斌（1973—），男，吉林敦化人，教授，博士生导师，河北师范大学兼职教授，从事社会正义与政府治理研究；杜平（1980—），男，山东滨州人，博士研究生，从事社会正义与政府治理研究。