平乡县河古庙镇开展农村土地确权登记工作模式及相关问题探讨

田俊海高慧

平乡县河古庙镇开展农村土地确权登记工作模式及相关问题探讨

田俊海1高慧2

农村土地确权登记是引导和规范土地流转、盘活农村生产要素、解放农村生产力、保障农民权益的重要前提，是农村产权制度改革的首要任务和基础工作。河古庙镇位于平乡县东南部，总面积72平方公里，辖33个行政村，常住人口4.1万人，现有耕地面积5.3万亩。近年来，全镇的土地流转规模已达到万亩以上。

一、开展土地确权登记工作的基本步骤

在土地确权登记工作中，我镇按照我县创新设计的“四阶段九步骤工作法”来积极稳妥推进相关工作。

第一阶段即组织宣传阶段（成立工作机构、政策宣传动员、进行业务培训）。首先在村内召开村民代表大会，成立议事会和监事会。议事会由村干部或明白人组成，负责确权工作的具体推进实施；监事会由熟悉土地承包情况的老干部、老党员及村民代表组成，负责监督和调解工作。通过发放明白纸、张贴宣传标语、广播宣传等形式，调动村民参与的积极性，为土地确权登记工作的顺利开展奠定良好的基础。

第二阶段即调查摸底测量调绘阶段（相关资料收集整理、制作工作底图、调绘形成地籍图等成果）。该阶段主要是入户实地调查，填写土地承包经营权调查摸底三张表，以二轮承包时的地亩帐为依据，以粮食直补卡为补充，查清承包地块、面积、空间位置。该表要严格按照二轮承包时的地亩帐数据进行填写，而不能由村民自行填报，以免出现以少报多、数据失真等情况，造成登记数据的混乱。

实地测量调绘主要是以正射影像图为基础的图解法加高精度实测设备进行现场测量相结合，以图解法为主的技术方法制作工作图。采取以专业队伍为主与自身技术力量为辅的技术路径。最后将调查摸底三张表信息输入系统与工作底图结合后形成地籍图。

第三阶段即公示解决问题阶段（核实与公示）。目前我镇实行的是三公示三确认模式，首次公示在小队长内部进行，此阶段问题会比较突出，例如掉地块、多地块及一些明显的错误；经过修改后进行第二次公示，由每户到现场查看自己地块和四邻地块是否有错误的信息；经三次确认无误后，户主在公示图和登记簿上签字确认。

第四阶段即登记存档阶段（村民申请、登记审核、成果整理）。土地承包经营权证书包括合同面积和实测面积两部分。由达到颁证条件的村民申请登记，镇政府和县农工委登记审核后，向县政府提交报告，打印、颁发证书，并做好建档和成果信息化工作。

二、探索低成本土地确权登记新路径

目前我镇的土地确权登记工作实行的是以专业技术人员操作为主、自身技术人员为辅，共同完成确权工作的登记模式。通过业务培训，乡镇人员可协助完成调查摸底数据录入、监督公示等环节；每村5至7名“明白人”负责指界、调查摸底的数据采集；县农工委协助进行调绘测绘，从而减少相应人力成本和工作量，更好地掌握了确权工作的主导权。成熟的模式、合理的分工协作使确权成本控制在每亩30元以内。

三、土地确权登记工作过程中常见问题及解决办法

1、关于承包户及人员变化问题

（1）承包农户死亡人员有继承人，且与继承人未分户的，仍按二轮承包关系和面积确权登记。

（2）承包户成员减少。农村土地承包方是农户家庭，承包户个别成员死亡的，外嫁、外地入赘的，因读书、服役、服刑或其他原因户籍外迁的，均不影响原土地承包关系，不得强行收回承包土地。

（3）承包户成员增加。因新出生人口、合法收养和婚姻关系迁进导致承包户成员增加的，如果集体有机动地，可以申请取得承包地。

2、关于承包地块及用途变化问题

（1）跨村、跨队承包土地。农户在本队已分得承包地，同时又跨村、跨队承包土地的，其跨村、跨队承包的土地，不得作为家庭承包方式登记，符合其他方式发包程序和要求的，可依法纳入其他方式登记。极个别农户在本队未取得承包地，而跨村、跨队承包土地的，其承包的土地暂缓登记。

（2）农户弃耕。少数农户因多种原因将少量承包土地弃耕，后被同队其他农户耕种，发包方依照程序已将该土地发包给了这些农户，且已签订了家庭承包经营合同、取得经营权证书，在原承包农户无异议的情况下，现耕种农户要求登记的，原则上予以登记；如果发包方没有履行相关发包程序和签订家庭承包经营合同的，或有承包地纠纷的，暂不登记。因发包、承包程序不规范，造成个别农户家庭承包的土地明显高于队内人均面积，队内成员提出异议的，暂不登记。

（3）用承包地修建生产管理设施。不管是承包户自己修建，还是土地流转后业主修建，凡以后能够复耕的，不核减面积，按原承包关系和承包土地类别确权登记；如果以后不可能复耕的，则不予确权登记。

3、关于承包地面积确认问题

（1）承包土地面积重新确认。承包土地确权的核心内容之一就是要搞准承包土地面积。由于各村过去划分承包土地入户时方法各异，为保证农户土地面积的准确性，做到“确实权”，采取由村（队）干部按照“四依据”原则，即依据二轮承包台账信息，依据档案局土地档案信息，依据运用简便易行方法测量结果，依据粮食直补情况确定承包地面积。确定的面积经农户核实、公示无异议，上报乡镇主管部门核准后，作为确权颁证的土地面积。本次确权颁证中，主要通过实测技术及利用国土二调数据确认土地面积，当实测面积与二轮承包面积不符时，以二轮承包面积为准，确权证上记录承包面积，登记簿上记录实测面积和承包面积，实测面积录入到县委农工委土地信息管理系统中。确权颁证的承包总面积一般不大于实测地块面积或国土二调数据显示面积。

（2）关于邻里之间耕地实际种植面积少于二轮承包地亩数的情况。

此种情况多为相邻承包户在长期耕种期间侵占地埝儿造成的。首先由村民个人与相邻承包户之间进行协商找回，待协商无果时，由村内议事会成员进行调解，必要时进行丈量，乡镇给予合理性意见。若争议仍无法解决，则暂缓确权。

（3）关于实际耕种地亩数与二轮承包地亩数不符的确权问题。

因当年为避交农业税、盐碱地、“小队长”地、侵占道路沟埝等原因。一般情况，实际种植面积均多于合同种植面积。土地承包经营权中合同面积与实际种植面积不一致时，要严格按照二轮分地亩数进行登记，对实测面积，经公示无异于后对合法部分据实登记。在登记薄中如实填写“承包地二轮合同面积”和“实际测量面积”。不改变实际耕种现状，涉及惠农补贴暂不与此次确权登记挂钩。

四、推动农村承包土地确权登记颁证工作的建议

1、出台有关问题的指导性意见，指导农村土地确权登记颁证工作。

在开展确权登记工作过程中一些深层次矛盾开始突显。如农村土地承包实行“增人不增地，减人不减地”政策，在确权工作开展后有些村民要求重新调整承包地；受传统思想影响出嫁女的有地无证情况无法破解等。希望针对农村土地承包经营权确权登记试点工作中遇到的问题，在实践已经证明是比较合理做法和经验基础上，尽快出台政策，提出农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关问题的指导性意见。

2、实行严格的土地承包经营权登记验收机制

在开展农村土地确权登记工作之初，要制定严格的土地承包经营权登记验收机制。督促有关部门稳妥的开展工作，不能只求速度不重质量，为了赶进度，简化程序，减少步骤。切实保障村民对耕地占有、使用、收益的权益，履行好政府作为参与者、监督者、制证者的职责。

（四）建立土地承包、流转日常化管理平台

确权的目的是为了更好的流转，以土地确权为契机，建立农村土地承包管理信息系统，实现农村土地管理系统化。积极探索多种形式的土地流转方式，加快农业适度经营规模。在平台建设上，我县按照“政府搭台、群众唱戏”的要求，对县级农村土地流转交易中心、乡镇土地流转服务站、村流转服务点等“三个平台”进行了重新完善规范。在农村土地流转交易中心的基础上搭建以土地为主，集物权、股权、产权等农村生产要素为一体的综合性、专业化产权登记与交易服务平台，推进农村土地产权抵押融资，切实保障农民的财产权益。

（作者单位：1.平乡县农工委2.平乡县何谷庙镇）