浅议西方现代分权理论

王小平

(广东培正学院 思想政治理论课教学部，广东 广州 510830)

一 古代分权的困境及演变

17世纪大量的政治话语把焦点集中在主权问题上。伴随现实政治的发展，阶级分权思想面临的困境是其对现实的解释性越来越行不通，因而遭到许多人的批评，尤其以主权论者批评为甚，而在批评混合政体理论的队伍当中，首先值得一提的就是布丹。布丹认为，政治学的起点既不是君主，也不是公民，而是“res publica”，即拥有最高权、不从属于其它权力的国家。国家的根本特征就是“主权”，即拉丁语的“Summa Potestas”，这种“主权”是绝对的。他认为，任何混合政体的根本弱点都是违反了政治组织的最基本原则即主权必然是无法分割的，“因此，混合就不是—个国家，而是国家的腐败。”[1]对于人们把威尼斯也当成混合政体的例子，布丹批评道，总督不但是选举出来的，而且权力甚微；没有一种重要的君主制的要素可以拿来形容总督的职位；也没有民主的成分可言，因为平民是被排除在大议事会和国家的其他机构之外的。威尼斯国家的所有权力都在贵族阶级手里。“不管历史上的情形如何，它现在是真正的贵族制这一点是明确的。”[1]

关于布丹对混合政体理论的质疑，美国学者戈登认为：“它是对混合政体的理论观念的成功的批判，……根据威尼斯政治制度是否具有君主制的、贵族制的或民主制的成分来进行分类并不适合分析的目的。……即使人们能够表演分类的绝技，也没有任何分析上助益。[1]然而，如果我们简单把古罗马、威尼斯等共和国的权力结构解释为“铁板一块”毫无分权的结构体系也是不合适的，尽管这些国家的权力实质上掌握在一个阶级手中，然而它们的权力却又被制度性地分散到各个机构中去，这个时候需要另一种新的分权理论替代古代阶级分权理论，以对现实作更恰当的解释。

为应对布丹等主权论者的批评，加斯帕罗的孔塔里尼采用一种新的解释方法。在《威尼斯共和国和政府》一书中孔塔里尼使用了“混合政体”这个惯用语，但它指的是对威尼斯宪政的一种多元主义的观点。他把威尼斯政府体系看作权力在它内部许多机构之间加以分割的一种体制。所有政治权力都在贵族阶级手中，但在这个阶级内部，权力是制度性地分散的，形成了相互控制的权源的一个综合体。孔塔里尼这种解释方法其实在运用现代分权话语来解释现实，他摆脱了混合政体理论传统的阶级分权解释方法。正如美国学者斯科特·戈登所言，“把这些性质视作与代表三种“成分”(指阶级)的不同政治机构联系在一起的观点并没有前进一大步，把这些机构解释成政治权力的互竞的或相互抨击的中心倒是迈出了大得多的一步”。[1]

因此，孔塔里尼的做法是用机构替代阶级作为现代政府权力分权的主体，这是古代分权向现代分权转变至关重要的一步。要实现这一步，理论家们必须试图把混合政体中的代表阶级的政体要素与现代分权中的机构要素联系和对应起来，这早在古罗马时期波利比阿那里就进行过这样的尝试。在对罗马共和国政体的描述中，波里比阿使用了古希腊的概念mikte，这是一种把君主制、贵族制和民主制的单纯形式混合起来的政治体系。波利比阿把元老院看作是罗马共和国中的贵族因素；把公民大会看作是民主因素；执政官组成了君主因素。他无疑看到了古罗马共和国的成功之处：古罗马共和国让人无法察觉它是君主制政体，贵族制政体，还是民主制政体。波利比阿还描述了罗马政府的机构是如何起作用的，并且注意到国家的每一个部分的权力不是牵制其他的部门就是与它们相互合作。他总结道：“所有三种政府因素都可以在罗马共和国中找到。实际上，不论在政治体系的结构中，还是在日常实践的作用方式中，三者都是平等、和谐、制衡的。即使是当地人也不能确切地肯定国家在政体上究竟是贵族制、民主制还是君主制。”[1]关于波里比阿对罗马政府机构权力运作方式的描述，美国学者哈维·C·曼斯菲尔德评论认为，它“让我们想到相互对抗的现代分权政体……[2]

二 “机构分权”的确立

在现代分权学说发展和确立的过程中中，德国学者施密特认为，“形成于英国的学说起了最重要的作用。”[3]随着代议制在英国的发展，最佳政府制度是一种君主、贵族院和平民院分享政府权力的结合体的思想发展起来了。一直到17世纪，混合政体理论在英国成为当时占主导的政治理论，到17世纪中期，混合政体理论成为政治作家的平常话。[4]英国学者维尔曾谈到，混合政体理论向近代分权思想转化的关键困难是，“混合政体的三个机构——君主、贵族院与平民院——在分权学说中并不与行政、立法和司法部门对应。”[4]而18世纪的英国思想家们为混合政体理论向现代分权转变迈出了关键一步。

首先值得一提的是当时的英国政治家博林布鲁克，他把古代沿袭下来的混合政体思想与现代分权相结合。他提出三重平衡的思想，即国王与议会(上议院与下议院合在一起)之间、立法与行政之间、国王的特权与人民的自由之间应保持“平衡”。这种平衡产生出自由政体：国王、上议院和下议院。他发现这种理想的结合已经在英国宪法中得到了实现，即英国国王体现了君主制的要素，上议院体现了贵族制要素，下议院体现了民主制的要素；他认为，纯粹的单一的政体意味着专制独裁，如果只实行民主制，就会导致无政府状态。[5]在这里，这种平衡思想还没有离开早期混合政体阶级分权的话语体系。然而博林布鲁克接下来谈到权力的配置问题，即把不同的权力分配给不同的机构，这对于分权思想从古代向近代转化十分重要。

他通过反对“收买制”捍卫他所理解的制衡思想。当时内阁政府的成员往往通过贿赂收买国会成员获取他们对政府政策的支持，这受到博林布鲁克的强烈反对。博林布鲁克强调，权力在三个机构间的划分与均衡是这一结构的精髓，如果国王拥有立法权和执行权，他就是绝对君主；如果两院的任何一院拥有两种权力，我们就有—种贵族制或民主制。就是因为这种权力的划分，即将这些不同的特权归于国王、贵族院和平民院，才构成一个有限君主制。[5]因此，在由不同人员组成的机构之间，政府职能的部分分享和部分分立是英国政府体系的根本特点。

其次，对现代分权学说做出重要贡献的另一个重要人物是洛克，众所周知他贡献了两权分立理论，即立法权与行政权的分立。在18世纪的英国，人们目睹国王与国会的斗争后，逐渐意识到任何一种专断统治都是可怕的。这样的背景下，洛克提出他的分权理由，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，……，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法律；所以立法权和执行权往往是分立的。”[6]

当然，维尔指出，洛克的分权思想是不成熟的，主要原因是他没有明确的司法权概念。[4]因此，对于现代分权学说的形成，最后我们要提到的思想家是孟德斯鸠，他相当明确地论述了现代分权思想，“当立法权和执行权集中在同一人手中，或在同一个管理机构手中时，那里就不可能有自由了……。同样，如果司法权不是与立法权和执行权分工，那里也没有自由。如果司法权与立法权合并，臣民的生命和自由就是暴露于专断的控制之下；因为那时法官就是立法者。如果司法权与执行权合并，法官也许会用暴力和压迫来行为。如果同一个人或同一个机构，无论是贵族的还是平民的机构，来行使这三种权力，即颁布法律的权力、执行公众决定的权力和审判个人案件的权力，那么一切都完了。”[7]至此，孟德斯鸠己不再像古代分权思想家那样关心究竟由社会中的哪个阶层来掌权，而是关心这三种权力是不是由不同的机构来掌握。由此对于司法权，孟德斯鸠明确地要使司法机构独立于其他两个机关。他说道，司法机关“对人类是如此可畏”，它不应当附属于任何具体的阶级或职业，并因此在某种意义上根本不成为一种社会力量——代表了每个人又不代表任何人的社会力量。[4]

那么，现代分权与我们之前提的分权标准有多远呢？让我们看看现代分权理论在美国的实践。在《联邦党人文集》第51篇中，立宪者们认为，“在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权利就有了双重性保障，两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己”，[8]为了阐明新宪法如何实现联邦政府的自我控制，书中反复运用了现代分权制衡观念。立宪者将分权看作一种手段，其目的在于通过赋予三部门否决权来限制国家权力。真正起到这种作用的是制衡，但分权也不可或缺，因为它为制衡提供了一个必要的“框架”。[1]

一般认为，美国采取的是严格的分权与制衡形式，因此也更接近纯粹分权的标准。立法、行政与司法权形成相互制衡的格局。议会立法权受到的制约是：总统享有对国会立法的批准权和否决权，法院也可以通过司法审查权来制约立法权。总统的行政权受到的制约是：国会可以通过同意权和否定权来制约总统任命内阁部长以及对外缔结条约的权力，国会还可以运用弹劾权来制约总统、部长等高级行政官员的违法失职行为，最高法院也有权审理经国会弹劾的总统和高级官员，还可以对行政行为进行违宪审查。法院的司法权受到的制约是：最高法院的法官需要总统提名和国会批准，国会还可以对违法的法官行使弹劾权。

三 现代“机构分权”的意义

西方古代分权向现代分权的转变意义深远，虽然它的变化表面上看是由阶级分权转变为政府各机构的分权，但其背后暗含的深意仍值得我们去研究和解读。

第一，它是政府职能不断完善的结果。维尔在《宪政与分权》一书中曾谈到，混合政体理论向分权学说转化的最关键一步是把“不同的政府职能配置给政府的各个部门”。[4]这关键一步的前提是政府职能的完善，否则就不可能依据职能设置相应的政府机构及配置相应人员。早在亚里士多德那里，他就将政治科学一分为二：立法科学，这是立法者的事；以及政治学或政策，这是一个行动和深思的问题；并且他又将第二部分再次一分为二：深思科学和司法科学。然而从分权学说发展史我们看到，政府的三大职能即立法、行政、司法职能的确立只是在17世纪的英国和18世纪的法国那里才得以完成。因此维尔提醒我们，在混合政体这一古代理论向现代分权学说转化过程中，要注意两个主要步骤，“首先是特定机构限于行使特定职能；第二是出现了对独立的司法部门的承认，这些司法部门将拥有与君主、贵族院、平民院同等的地位。……第一步是在17世纪实现的，第二步到了18世纪才完成。”[4]因此，现代分权的形成，意味着政府职能更加完善，各机构权力界限更加清晰，分工更加明确，由分工所产生的效率也更高。古代政府显然是政府职能混乱的代名词。在亚里士多德著作中，“同样一些人也许会作为军人、农人和木匠；也还是同样一些人，也许会同时作为深思的议事会成员或司法法院的成员来进行活动……。”英国学者维尔认为，“雅典政制的指导原则，即一切公民直接参与政府的一切职能的原则，是与任何分立原则直接对立的。”[4]

第二，它是国体与政体分化的结果。国体即国家性质，就是社会各阶级在国家中所处的地位，统治阶级的性质决定国家的性质；政体为国家的政治、统治形态，即国家政治体系运作的形式。一般用来指涉一个国家政府的组织结构和管理体制。古代混合政体理论的制度设计是为防止权力集中掌握在某个阶级手上，因此政府组织上采取混合君主、贵族、平民三大阶级的元素，很明显，这样的政体与国体是“绑定”在一起的，它既是对政体的混合，其实也是对国体的混合。而到了现代分权学说，由于布丹等人的主权不可分割理论的影响，混合政体中的贵族主权被确认为是事实，而现代分权中的人民主权也不再是人们争论的焦点，人们关注的是在现代主权不可分割条件下，如何防止专断的权力。为此，现代分权理论仅仅从政权组织形式入手，把国家权力配置到不同政府机构如立法、行政、司法这些不代表阶级属性的部门中去，从而防止专断权力，这种做法与古代混合政体理论把政体与国体“捆绑”在一起的做法是不同的。

第三，它是权力控制方式文明进步的表现。不管是混合政体理论还是现代分权理论，它们设计的初衷都是为了对专断权力的控制，然而，从古代混合政体理论的阶级分权到现代机构分权的演变，无疑是权力控制方式的进步。在古代，阶级分权的局限性在于，分权和具体的阶级利益直接关联，在实践中容易引发阶级斗争和政治动荡。在一种政体下，一旦力量对比发生变化，某一个阶级的力量增长，便寻求改变政体，追求更多利益，导致发生革命和动乱，政体随之变迁。[9]而现代分权，它的基础是政府职能分离，这使它的权力运作摆脱了与具体阶级利益直接关联和简单对应的关系，使国家权力机构带有更多的公共性与中立性的特点，国家成为利益冲突的调节者和仲裁者，而不再是阶级之间利益冲突的直接参与者。这样，社会阶级利益的冲突所产生的对国家政权的冲击力，通过现代复杂的政府组织结构运作得以化解。现代分权相比古代混合政体其实是一种更为精巧的权力控制方式，正如维尔的评价，“政府的机构也许并不全都各自代表了某个不同的‘阶级’，而是机构(部门)自身就在政府结构内提供了一种制度性的制约。”[4]同时，这样的权力制约既“杜绝了少数人专制的可能性，同时也为‘多数暴政’设置了一道屏障。”[10]

[1][美]斯科特·戈登.控制国家—西方宪政的历史[M].应奇,陈丽微,孟军，等，译.江苏:江苏人民出版社,2001:109-240.

[2][美]哈维·C·曼斯菲尔德.驯化君主[M].冯克利，译.南京:译林出版社,2005:87.

[3][德]卡尔·施米特.宪法学说[M].刘锋，译.上海:上海人民出版社,2005:217.

[4][英]M·J·C·维尔.宪政与分权[M].苏力，译.北京:生活·读书·新知三联书店,1997:21-81.

[5][英] 博林布鲁克.博林布鲁克政治著作选(影印本)[M].北京:中国政法大学出版社,2003:121-127.

[6][英]洛克.政府论(下)[M].叶启芳,瞿菊农，译.北京:商务印书馆,1964:89-90.

[7][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆,1961:156.

[8][美]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集[M].北京:商务印书馆,1980:265-266.

[9][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.商务印书馆,1965:239.

[10][美]约翰·基恩编.变动的民主[M].林猛，等，译.吉林:吉林人民出版社,1999:89.