从新制度经济学看我国渔业补贴制度的变迁

李育林

（广东海洋大学经济管理学院，广东湛江 524088）

新制度经济学派认为制度的作用在于节约交易费用，由于制度能创造收益，因此制度本身也是一种可变的、稀缺性的内生资源。[1]制度变迁的原因之一是降低制度的成本、提高制度运行的效益，以相对节约交易费用。我国渔业补贴制度在三十多年的变迁之中呈现出补贴金额不断提高、补贴制度种类不断增多的趋势。建立和维持一项新的制度的运行需要耗费一定的成本，而新制度在发挥其功效之后也会产生一定的收益，甚至创造出不可估量的巨大收益。从制度经济学的视角出发分析渔业补贴制度的变迁，可以解释渔业补贴制度变迁的动力、制度变迁的类型、制度变迁的主体和影响因素等问题，对指导渔业补贴制度在今后的构建和发展具有重要意义。

一、新制度经济学与渔业补贴制度变迁

制度可以从政治、文化等多种视角来理解。从制度经济学的视角来看，制度即人们进行社会活动时应遵循的集体规则、秩序或运行方式，它是人们设计出来用于调节人与人之间利益关系，促进社会成员之间和谐相处的一种社会机制，且能够产生不可估量的社会经济效益。总的来讲，新制度经济学视角下的“制度”是“一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[2]依据新制度经济学的基本思想和理念，制度是进行经济分析的一个内生变量，它与一个社会的经济绩效紧密相关。从新制度经济学理论的视角对渔业补贴制度进行审视，它实质上成了协调渔业中各个参与者之间的关系，确立渔业活动的行动规则，理顺渔业中的各种要素的有效运行，从而实现渔业经济快速发展的一个重要途径。根据新经济制度学派对制度的解释，渔业补贴制度是推动渔业健康、可持续发展的一个重要的内生性变量和资源，因此，我们可以通过制度的变更和创新推动渔业的发展。制度变迁是制度的创新主体为实现特定的目标而进行的制度调整或重塑，是对原有制度的废止、调整和创新的过程。从制度变迁的结果来看，通常情况下是一种社会经济效益更高的制度对低效制度的替代过程。在渔业补贴这一特定领域，其制度的变迁即指渔业补贴制度创新主体为实现一定的目标，如渔民增收、渔业生态环境的保护以及渔业资源的可持续发展等，而不断将原有的制度进行调整、替换或者直接创新补贴制度的过程。具体结合我国渔业补贴制度变迁的客观历史实践来讲，进行制度的创新（即在原有渔业补贴制度的基础上增加一种新的渔业补贴制度）是渔业补贴制度变迁的主要表现。

二、新制度经济学理论视角下的渔业补贴制度变迁

（一）渔业补贴制度变迁的主体

从普遍意义上来讲，一项制度的选择和安排均可分为政府、组织和个人三个层次的主体。首先，在新制度经济学派看来，由于政府具有的区别于其他一般组织的特殊性（政府握有的公共权力代表着人民的共同意志），使之成为了制度的最大的供给者。作为整个国家、整个社会中所有个体的代理人，政府扮演的角色理应是提供促进政治、经济、文化等全方面协调发展的公共物品，并力图争取实现全体国民社会福利的最大化。但就如个人一样，政府也有自己的价值观和偏好，采取的行为也受利益最大化的驱使，这是在政府主导的制度变迁中所必须给予关注的一个问题。其次，一般性的组织是一个比较宽泛的概念，但其大体上都是由具有相似或相同的目的、愿景的某些个人集合而成。组织中的成员可以视为组织要求进行制度变革的代理人，故其人员构成的不同会影响到制度变迁需求的差别，最终可能导致迥然相异的制度变迁方向。最后，个人也是制度变迁中一个不可忽视的参与主体。个人的认知、行为和活动会在不同程度上引致政策的变迁，在一些特殊条件下，个人（通常是那些握有很大公共权力或具有很大影响力的“伟人”）甚至能决定一项制度的变迁。但在这一问题上，新制度学派的主要代表人物诺斯过分的夸大了历史伟人的作用，而将其他更多的人民群众看作是消极的、被动的制度变迁者。[3]需要强调的是，无论是历史伟人还是普通民众——任何单个理性的行为主体，在制度变迁中必然将自身的利益和效用最大化作为采取行动的动机和目标，每个个体都会尽可能地谋求建立最为符合自身利益的制度安排，且进行制度变迁所能带来的预期收益越大，个人对制度变迁的需求也就更为强烈。[4]

渔业补贴制度变迁的主体也可以从政府、组织和个人三个层面来考察。其中政府是指各级政府部门，组织指与渔业领域相关的各类企业，个人则指在渔业领域内从事生产的自然人或社会人。不同的变迁主体引致的变迁路径选择会有所不同。首先，由于渔业补贴制度的特殊性，渔业组织和从事渔业活动的个人无疑都会从自身的利益出发要求增加补贴制度中的补贴金额，并尽可能地要求建立尽可能多的新种类的补贴制度以给自身带来更多的补贴收益。这一诉求和主张从近些年不断增加的渔业补贴支出金额与渔民转产转业补贴、柴油补贴、企业造船补贴等新种类补贴制度的建立实施着实体现出来。尽管组织和个人都主张尽可能多的提高和增加渔业补贴制度中补贴的标准和种类，但是在具体的补贴领域内其要求补贴的对象却不全然相同——渔业相关企业为了争取自身组织的利益和发展必然会与行政部门、其他社会组织和群体进行博弈；个人也会为了自身的发展和利益向政府提出自己的诉求，并且经常以“群众”、“团体”的形式出现。由于渔业补贴制度本身的特殊性，政府在渔业补贴制度变迁的过程中扮演着不可动摇的“主导者”角色。在渔业补贴制度发展的历史实践中，国家政府是其变迁的主导力量且通常以自上而下地渠道借助渔业补贴政策或法规等途径来进行。相应地，从国家大的补贴政策出发，各级政府和渔业管理部门又会从本级的权限和利益出发做出更小范围内的政策规划和实施细则。由此，新制度经济学也解释了为何在国家大的政策之下各省之间实施的渔业补贴政策又会各有所不同（如海南省给予渔业补贴的金额和种类普遍高于其它沿海省份，而东海区各省份实际上实施的渔业补贴种类又多于广东省实行的补贴种类），这是地方政府从本地区利益出发而采取的渔业发展措施。可见，由于在渔业补贴制度变迁中政府发挥着主导性作用，其行政官僚等级制的等级差异在渔业补贴制度上也留下了深深的烙印。

总而言之，从个人和组织的角度来看，他们无法私自建立渔业补贴制度给自己发放补贴，所能做的只是通过各种途径向政府部门提出建立补贴制度的诉求，从而影响或促使政府对渔业补贴制度进行改变和创新，建立有利于自身利益的补贴制度，进而影响渔业补贴制度的变迁。从政府的角度来看，任何制度的实施在一定程度上都是通过命令或法律自上而下强制推行的。但政府主导的渔业补贴制度变迁有其自身区别于其它制度变迁的特殊性，渔业领域的组织和个人绝不会反对任何一项能给自身带来利益的渔业补贴制度，相反地，个人和组织只会极力表达政府对渔业领域的补贴不足，要求增加更多数量、种类的补贴制度。也就是说，政府在主导渔业补贴制度变迁的过程中，减少和取消任何一种现有渔业补贴制度都会遭到渔业领域内个人和组织的极力反对和抵制，而提高或增加一种新的渔业补贴制度时则会受到渔业领域内个人和组织的共同拥护。

（二）渔业补贴制度变迁的动力

新制度经济学派主要代表人物，道格拉斯·诺斯认为，“正是获利能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了一种新的制度安排（或变更旧的制度安排）的形成。”[4]因此，制度的变迁可以用“需求—供给”这一经典的理论框架进行分析和解释。制度变迁的需求是指制度的“消费者”认为一项新制度的建立有利于增进自身的利益时，对该项制度的通过实施所产生的期望和需要。制度变迁的供给则是指在制度变迁所能带来的收益大于制度变迁所需付出的成本时，新制度的生产者通过调整、创新等方式推动制度变迁的行为。[6]当制度的供给与需求不一致时，制度变迁的动力随之产生。不管是供给大于需求还是需求大于供给，在供求非均衡的拉力下，原先制度必然会发生变迁，通过改变旧制度或建立新制度，从而实现制度由不均衡到均衡的过程。

用供求理论分析渔业补贴制度的变迁，就作为补贴制度消费者的理性个人和组织来讲，需求是无限的。即从事与渔业领域相关工作的理性人或组织为了增进自身的利益会极力要求增加尽可能多的补贴制度种类、提高补贴的发放金额、放宽享受补贴的限制条件等。但由于个人和组织自身无法直接提供制度设施，因此他们只能通过各种正式或非正式的途径向政府部门表达自己的诉求和主张，以影响政府建立和通过有利于增加自身利益或效用的补贴制度。但与此同时，政府作为一个理性的制度“生产者”，只有在制定某项政策能取得的收益大于其制定成本，并且拥有提供这一制度的实际能力时才会采取“生产”行动。

（三）渔业补贴制度变迁的影响因素

制度变迁的成本——收益关系是影响渔业补贴制度变迁的一个重要原因，但从变迁主体的角度来看，渔业补贴制度的变迁还受其它众多主客观因素的影响。第一是生产力和生产关系因素。渔业补贴制度作为生产关系中的一种，其与生产力的发展之间有着莫大的联系。以近年来实行的禁渔补贴制度为例。禁渔补贴是由于随着社会生产力的发展，尤其是渔业科学技术的进步使得渔民采用的渔具渔法越来越先进导致渔业资源趋于枯竭，为维护渔业资源的可持续发展设置每年特定时间段的禁渔期而建立的渔业补贴制度。在渔业的生产力水平较为低下时，上世纪六七十年代沿海渔民使用的主要是风帆船和木制船，其捕捞能力远远比不上现在的大马力钢制船，因此，在渔业资源还未得到充分开发利用的情况下，就不会有禁渔制度的出现，自然也就不会有禁渔补贴制度的产生。与此相反，20世纪70年代末农林部、财政部颁布的《淡水基地补助金管理办法》和《海水基地补助金管理办法》主要用于养鱼用的塘坝、小型桥等必要的建筑材料费等，中央规定只要能连成一片集中提供商品鱼的基地都予以补贴。[7]但随着渔业的生产技术的发展，该项补贴制度基本上已经被取消，取而代之的是国家禁止和惩罚那些随意建造小型养殖基地、影响海洋生态环境的行为。由此可见，生产力和科学技术的发展在渔业补贴制度的变迁中发挥着非常重要的作用。

第二是政治意识形态因素。国家的性质、政治集团的力量、各种政治思想和学说，在渔业补贴制度变迁的进程和速度、方向、方式上起着很大程度上的制约性作用。在新中国建国初期到七十年代中期很长一段时间内，由于国家实行高度集中的社会主义计划经济体制决定了在这一时期内不可能会有实际意义上的渔业补贴制度的建立。1978年改革开放，实行家庭联产承包改变了人民公社制度下“吃大锅饭”的局面之后，中央开始实施“水产补助费”，接着财政、农林两部颁布对淡水、海水基地给予补助金支持商品鱼的生产。可见，渔业补贴制度在新中国实现从无到有的制度创新和变迁是与国家政治意识形态的变化是密不可分的。事实上，在强调国家和政府对人民负有责任的社会主义国家，实施渔业补贴制度是一个必然的结果。为了促进国家渔业的发展、保障渔民的收入水平、维护渔业资源的可持续发展都需要政府进行政策上的干预，而在渔民收入水平过低、渔业资源日趋枯竭、远洋渔业的竞争力水平较低的情况下，政府必然会进行各种补贴制度或其他的支持和鼓励制度上的介入。

第三是各方社会力量的利益博弈。渔业补贴归根结底是政府实施的一项转移支付制度，需要从国家的财政预算中进行分派安排。但政府所掌握的资源毕竟是有限的，增加对渔业领域的转移支付就会相应地减少对其他领域的转移支付。也就是说，在一定程度上渔业领域和其他领域在争取政府补贴的过程中进行的是一场零和博弈。假设用T代表政府掌握的可用于补贴转移支付的资源总额，F表示渔业补贴，则其他领域所能获得的补贴为（T—F）。因此，渔业相关领域内的个人和组织为了自身的利益向政府提出补贴制度诉求的同时，其他领域内的个人和组织同样也会为了自身的利益向政府提出自身的诉求，并可能发生反对或抗议给予渔业特定补贴的情况。如此，来自渔业领域个人和组织对渔业补贴制度的“无限需求”，就会因为外部力量的介入和反对而得到克制，政府在此需要做的就是平衡各方的利益诉求，在保持各领域博弈力量的均衡前提下谨慎的实行渔业补贴制度的创新和变迁。

三、结论

从新制度经济学的相关理论来分析我国渔业补贴制度的变迁，可以得出以下主要结论：第一，推进渔业补贴制度变迁的基本原则是，制度变迁能获得的收益大于制度变迁所需的成本；第二，渔业补贴制度的制定主体包括个人、组织和政府三个层次，政府在其中处于主导地位。由于政府是具有层级性的自上而下的行政官僚体制，因此渔业补贴制度在政府的各个层级和各个地区范围内的具体表现会有所不同；第三，从制度“供给—需求”平衡的角度讲，渔业补贴制度始终会处在需求大于供给的状态，因此，渔业补贴制度会呈现出金额不断提高、种类不断增多的趋势，并且一旦建立起一项新的渔业补贴制度就很难再将其取消；第四，渔业补贴制度变迁的动力可以用制度“供给—需求”的均衡状态来考察，其深层次还受到渔业生产技术、国家政治意识形态、各方利益博弈等因素的影响。

针对得出的以上结论和问题，笔者认为应该采取如下解决措施：第一，变更、调整或创新渔业补贴制度时，应积极进行政策绩效的评估。根据评估得出的收益与成本的关系决定是否进行某项制度的变迁；第二，统筹各省市、各地区渔业补贴制度的规划和建立，防止因地域间的差异造成地区渔业补贴制度的不同，造成在同一海域进行渔业活动的渔民享受的补贴制度不公；第三，积极引入外部力量与渔业领域内的个人和组织进行博弈，用以抵制和对抗渔业补贴领域内“过剩的”制度需求；第四，增加外海和远洋渔业补贴制度的建立，用以抵消国际上其他国家实施的过多的渔业补贴行为和制度；第五，坚持效率与公平兼顾的原则。渔业补贴制度归根结底是一项国家的转移支付制度，必须坚持自由发展和国家干预相结合的原则，在遵循渔业产业自身发展规律的同时进行适度的政府补贴制度干预。

[1]胡庆龙·罗纳德·哈里·科斯——新制度经济学创始人[M].北京:人民邮电出版社，2009.

[2]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社.2008.

[3]邓志平.马克思与诺思制度变迁理论的比较[J].广东广播电视大学学报，2009，（03）:48-52.

[4]廖明岚，贺武华.从新制度经济学视角审视高等教育制度变迁体系[J].太原师范学院学报（社会科学版），2005，（04）:126-128.

[5]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社.2008.

[6]黄清峰，石静，蔡霞.建国60年中国社会保障制度变迁路径分析——基于新制度经济学视角[J].社会保障研究，2010，（03）:60-68.

[7]高维新，彭亮，李育林.我国渔业补贴政策的演进及发展趋势[J].中国水产，2013，（10）:29-32.