生态补偿视角下的我国独立环境税探讨

张 倩

（黑龙江科技大学 管理学院，哈尔滨 150022）

加快转变粗放式经济增长模式是我国目前经济发展的主线，党的十八届三中全会提出要将生态文明建设融入经济社会发展，积极进行环境税费的改革，开征独立环境税并完善征管工作。从20世纪80年代末，很多发达国家就陆续开征环境税以实现生态环境和经济的可持续发展。生态补偿有助于将外部环境成本内部化，实现非市场价值向环境服务倾斜，在生态环境保护方面的应用越来越广。但是，我国生态补偿机制尚不健全，存在补偿资金不足、财政政策不全面等问题，而环境税的开征与改革推进了生态补偿的开展，因此研究具有生态补偿效应的环境税改革成为前沿热点问题之一，充分借鉴国外环境税改革实践，探讨符合中国国情的环境税改革路径具有重要意义。

一、生态补偿视角下的环境税制实践分析

生态补偿是保护环境和有效利用资源的重要制度安排，对可持续发展有着举足轻重的作用，经历了耗竭性理论、外部性理论等理论变迁。生态补偿主要涉及建构补偿法律和政策、确定补偿主体、选择补偿对象、制定补偿标准、设计补偿方式、筹集补偿资金等内容。环境税是指政府为保护生态环境，通过调节纳税人环境行为，为保护环境筹集资金、调节与环境相关的经济活动性质和规模的税收手段，具有资金配置和行为激励的功能。国外内很多学者提出环境税具有“绿色红利”和“蓝色红利”的“双重红利”假设，既能起到保护环境、提高环境质量的作用，也能提高效率，促进经济社会的发展（Tullock，1967［1］；Pearce，1991［2］；Carraro，Galeotti和Gallo，1996［3］；李洪心和付伯颖，2004［4］；陆旸，2011［5］；杨志勇和何代欣，2011［6］；俞杰，2013［7］；陈豹等，2013［8］）。环境税和生态补偿都以外部性理论为基础，以可持续发展为原则，通过内部化环境成本，实现私人成本与社会成本的统一，矫正纳税人经济行为。开征环境税并加强征管工作，有助于筹集充足的生态补偿资金，并激励补偿主体实施环境友好行为，通过绿色生产、绿色消费，实现经济、社会和环境的和谐发展。

1．国外开展环境税制的实践及启示

（1）美国 美国从20世纪80年代初开始采用税收手段开展环保活动，目前的环境税收政策和征管体系已经相对比较完善。美国环境税主要包括环境收入税、对破坏臭氧层的化学品征收生产税和消费税、燃料税、二氧化硫税、汽车使用税、资源税、固体废物处理税、噪音税等。税务部门负责环境税的征收，联邦政府侧重对燃料的征税，下级政府侧重对特定污染行为征税。环境税缴入财政部，然后财政部分别纳入不同基金。国家环保局负责管理的超级基金最主要的是环保基金。环境税优惠政策主要包括直接税收减免、投资减免、加速折旧等，有利于引导环保投资。美国的环境税实践说明应进行合理分工，既要保证环境税政策的统一性以增强制度约束力，又要因地制宜地解决实际问题以保证政策的灵活性，进而提高环境税制的效率，降低征管成本。

（2）英国 英国从20世纪90年代末期开始环境税改革，探讨运用税收手段调控经济发展，主要包括气候变化税、车辆消费税、机场旅客税、购房出租环保税、垃圾税和垃圾桶税、石方税、燃油税等，并通过碳基金、排放交易体系、可再生能源发展机制等手段，推动环境政策的完善和发展。制定了一些税收优惠政策，如：对使用可再生能源减免气候变化税、购买节能产品减少增值税；购买绿色住宅减免印花税等。英国的环境税实践说明，环境税改革应结合实际国情，坚持税收约束应与税收激励并重、贯彻税收中性原则、采用多种经济手段并重视公众参与。

（3）瑞典 瑞典的环境税收体系以能源税和污染税为主。1929年开始对汽车使用的汽油和酒精征收燃料税，1986年对含铅汽油和无铅汽油采取不同定额税率征税，1990年征收能源增值税，1991年将硫税和碳税引入能源税改革，1995年提高能源税税率。采取税收减免和返还方式等税收优惠政策。

（4）荷兰 荷兰主要的环境税有水污染税、能源调节税、垃圾税、噪音税、超额粪便税等。基于中央和地方在征收目的和条件上的差异，赋予了地方政府在环境税征管方面很大的自主权。环保税收入主要作为地方收入，尤其是针对区域污染行为而征收的环境税，这有利于地方环保事业的发展和专款专用。荷兰政府通过有效协调税务、环境、资源部门，提高了环境税征收的效率和效果。

（5）其他国家 目前日本的环境税主要包括地球温暖化对策税、噪音税、二氧化硫税，并在融入式税制中设定优惠政策：对减少石棉排放物的设施免固定资产税，对改进能源利用效率的设施计提特别折旧，对水、大气污染、噪音控制设施减少所得税等。韩国的环境税主要包括公共设施税、地区发展税、机动车税、燃料税收等。丹麦主要征收二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税等环境税。

国外的环境税与其他经济手段相协调，征收范围比较广泛，注重税率差别和税收减免的调节，与其他职能部门相互配合，并贯彻“谁污染谁付费”的原则，不仅实现绿色红利目标，也为蓝色红利创造了条件，对我国的环境税改革具有借鉴意义。

2．我国现行环境税费制度及生态补偿约束

我国非常重视环境保护和生态补偿工作的开展，从20世纪70年代至今，运用税收手段也已经有二十多年的历史，但是截至目前，我国尚未建立独立的环境税制体系，在征收范围、方式以及生态补偿效果等方面仍有许多不足之处，距我国目前的环保目标还有很大差距。

（1）融入式环境税模式现状 目前，我国在增值税、所得税、消费税等融入环保的相关规定，以税收优惠形式鼓励企业对废旧物资的循环利用和公众的绿色消费。增值税设计中通过低税率、免税、即征即退100%、即征即退80%、即征即退50%等相关规定，鼓励企业的绿色生产工艺研发、绿色产品制造和绿色要素投入。所得税规定了企业所得税的“三免三减半”、减按90%计入收入总额征收、五个纳税年度结转抵免、专项资金准予扣除等条款，引导企业的环保经营取向；个人所得税规定了环保收入免征所得税条款，以激励环保行为。关税方面通过对环保产品、设备的税收优惠和高污染产品的高关税政策进行引导。消费税通过对污染物含量等设定差别税率和计征模式以调节消费者的绿色消费。此外，在资源税、车船税、车辆购置税、耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税中也涉及相关的环保规定。

（2）独立环境税种缺失 目前我国主要以排污收费而不是税收的形式反映环保目标。排污费是针对污水、废气、噪声、危险废物和固体废物等五类污染源，向排污主体征收的专项环保费用。但是收费标准偏低、开征范围不全面、使用效益差、征管难度大、违法成本低，生态补偿资金难以保证［9］。而我国现行税法中没有专门的环境税种，法律缺位和资金来源缺失，因此我国开征独立的环境税已迫在眉睫。

（3）我国现行环境税费制度的生态补偿约束 虽然很多税收规定体现了环保倾向，鼓励企业节能减排，提高资源利用率，并引导绿色消费，在实践过程中无疑对生态补偿起到了积极作用，但是目前的税制法规以经济发展和增加财政收入为主要目标，其环保目的和生态补偿理念是派生出来的。融入式环境税混乱了税种的功能定位，税收针对性不强；调节范围较窄，外部性矫正功能弱；税收优惠措施和限制条件繁多，缺乏具体的量化标准，破坏了“税收中性”原则，导致“惩罚过重”和“惩罚过轻”并存，弱化了环境税制的生态补偿效果。此外，由于缺乏独立的环境税种，个别体现环保内容的独立税种征收内容不全面，在环境保护和生态补偿方面还存在很多不足。环境税带来的政府收入难以实现专款专用，未充分转移到生态补偿的用途上，导致生态补偿的资金匮乏；对企业和消费者的生态补偿行为激励也不明显。

二、我国独立环境税政策设计建议

我国已经具备了开征环境税的环境条件，因此应借鉴国外先进的环境税模式和经验，建构符合我国国情的环境税制体系，以筹集稳定的生态补偿资金，并激励补偿主体的积极行为，提高生态补偿效应。

1．全面认识环境税的“生态补偿”功能

环境税改革的最终目标是经济目标，但是可以通过增加政府收入，筹集充足的“生态补偿”资金；激励企业通过采纳绿色技术节能减排，提高生产效率；进一步激发公众的环境偏好，引导绿色消费。发达国家的环境税改革表明，短期内绿色红利是其主要目标，因此，我国的环境税改革也应确保“税收中性”，矫正税收对经济发展的扭曲效应，避免企业竞争力和消费者购买能力的下降，全面认识环境税的“生态补偿”理念和功能，以绿色红利为直接目标，实现环境负外部性的内部化，实施可持续发展战略。

2．开征独立环境税的要素设计

融入式环境税制政策繁多，条目不清，外部性矫正功能弱，不利于保障税收的稳定性和生态补偿专项资金的筹集，但其操作要相对简单，在节约税制设计成本和征管成本方面比独立税制具有优势。因此，应由融入式环境税制稳步过渡到独立的环境税征收，在独立的环境税模式设计中要综合考虑税种、税基、课税对象、纳税义务人、税率、税收优惠等要素，继续增强资源税的环境保护功能。

（1）课税对象及税种 我国应将污水、废气、固体废弃物、噪声等纳入环境税的征收对象，并将工业和生活废水废物、氮氧化物、二氧化碳、二氧化硫、化学需氧量、垃圾等纳入征税范围，开征碳税、硫税、氮税、水污染税、垃圾税等。同时，将原有的融入式环境税目独立出来，可以设立涉及摩托车和汽车等尾气排放、车船税、车辆购置税、电池、化肥农药等在内的污染产品税；涉及天然气、煤等化石燃料的碳税；扩大资源税征收范围等。开征环境税不仅要对已经污染产品征税，还要对污染源头征税，如污染产品的投入要素，实现生态源头补偿。在设计环境税时要根据不同的目标来选择不同的税种。

（2）纳税义务人 在环境税征收环节应贯彻“污染者付费原则”和“使用者付费原则”，由排污企业和个体为环境污染行为买单，承担生态补偿责任，因此环境税应将环境污染者确定为纳税义务人。当然，在具体的实施过程中，也会通过“价格转移”等，转嫁纳税义务。

（3）计税依据及税率 在计税依据的设计方面应结合我国国情，适当采用以污染物排放量为计税依据，以激励企业改进技术，降低排污量，提高生态补偿效率，但排污量的计量比较困难，操作性受到一定限制。另外，也可将污染产品税根据税目从量计征和从价计征相结合，例如一次性木质筷子可从量计征，以便从源头进行控制。对于投入要素可以按照含有的有害物质作为计税依据，以鼓励企业采用绿色投入品。税率设计要首先要体现差别税率，以反映不同污染物和环境偏好、环境标准；其次，税率要保证补偿污染治理的边际成本；最后，应结合长短期效应体现恰当的环境规制强度以设计恰当的环境税率。

（4）环境税的税收优惠 在环境税的要素设计过程中设置环境税优惠政策，对采纳绿色技术的企业给予税收补贴；对污染物治理投入巨大的企业给予适当的税收优惠；对居民的生活废水和垃圾处理等给予一定优惠等。在税收优惠政策设计时既要简化操作，保证税收中性，也要充分激励生态补偿行为。

3．完善环境税征管体系

环境税作为专门的税种，税收收入应该作为专门的环境保护和生态补偿资金。由于生态补偿既需要中央统一安排，又主要依靠地方补偿工作的开展，为保障地方补偿资金的投入，应将该税种设定为共享税，并向地方税倾斜。按照“征、管、查分离”的体制要求，应加强税收机关与环保部门的协作，明晰各部门的工作职责、业务流程和业务边界，加强监控并强化管理部门对征管工作薄弱环节的稽查，充分实现征管部门和稽查部门的协调配合，建立征、管、查三部门之间的相互制约和监督机制。在征收环境税的同时，还应保留合理高效的收费项目，以达到最佳的生态补偿效果。因此，要建立完善的环境税征管机制，增强征、管、查工作的透明度，保证环境税征管的强制性和可操作性。

4．健全生态补偿专项资金管理体制

生态补偿工作的开展主要集中在地方，因此要保证地方的生态补偿资金收入。中央开展综合的跨区域生态补偿。为完善生态补偿金管理体制，应结合我国财税体制，统一由国税局征收环境税收入，按合理比例返还地方。首先，建立项目申报和验收的评审制度；其次，对生态补偿效果明显的主体进行税收返还；再次，生态补偿主体必须列示资金使用情况并进行公示，强化公众的监督作用；最后，可设立专项生态补偿基金，专款专用。通过健全生态补偿专项资金管理体制简化纳税申报，提高资金使用效率。

三、结束语

环境税和生态补偿都是保护环境的重要手段，环境税是生态补偿的重要资金来源和行为激励措施。我国应借鉴发达国家的税制改革经验，并结合我国的实际国情，在与我国现行制度相协调的前提下，充分发挥法律、行政和教育手段的生态补偿功效，由融入式环境税逐步过渡到独立的环境税模式，结合完善的税收要素和征管体系，提高公众参与环境保护的意识，逐步设计一个完整的、有助于实现生态补偿、环境保护的环境税制，实现经济、社会和生态环境的和谐发展。

［1］Tullock G．Excess Benefit［J］．Water Resources Research，1967，（3）：643－644．

［2］Pearce D W．The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming［J］．Economic Journal，1991，（7）：938－948．

［3］Carraro C，Galeotti M，Gallo M．Environmental Taxation and Unemployment：Some Evidence on the Double Dividend Hypothesis in Europe［J］．Journal of Public Economics，1996，（62）：1－2．

［4］李洪心，付伯颖．对环境税的一般均衡分析与应用模式探讨［J］．中国人口·资源与环境，2004，（3）：19－22．

［5］陆 旸．中国的绿色政策与就业：存在双重红利吗？［J］．经济研究，2011，（7）：42－54．

［6］杨志勇，何代欣．公共政策视角下的环境税［J］．税务研究，2011，（7）：29－32．

［7］俞 杰．环境税“双重红利”与我国环保税制改革取向［J］．宏观经济管理，2013，（8）：3－7．

［8］陈 豹，程会强，张良悦．中国环境税改革路径选择：基于环境税双重红利的视角［J］．税务与经济，2013，（5）：84－89．

［9］蔡高锐，邵柳君．关于我国设计独立环境税的探讨［J］．北京邮电大学学报（社会科学版），2013，（4）：74－81．