德国、法国、俄罗斯和日本矿业法的共同点与区别

BORIS STRAUCH，ANASTASIYA KOROLCHENKO(著)，代海军(译)

(国家安全监管总局信息研究院法律研究所，北京 100029)

1 背景

对于可预见、即将到来或结束的经济危机的讨论——让矿业投资者虚惊一场。当今世界对矿产资源和原材料的需求是巨大的。因此，世界上两个最大的矿业公司必和必拓(BHP Billiton)和力拓(Rio Tinto)考虑在澳大利亚进行一次铁矿石的并购交易。然而，因涉嫌违反反垄断法，这笔交易最终没能完成。另外，必和必拓收购了加拿大化肥生产商Potash公司。稳定的交易流对了解矿业投资的有关法律提供了充足的理由。总的来说，投资地下矿产需要关注传统、文化、政治和法律等内容。按照德国人的观点，围绕矿业法的讨论已经停止了约20年。这一点也不奇怪，因为承担工业化国家经济基础角色的采矿业，在今天的社会(服务业而非商业占据主导地位)已经没那么重要。但无论如何，采矿业的发展趋势和重要性都不容被低估。实际上，矿业法的实施正面临严重挑战。

2 法律术语、所有权与矿业权

2.1 矿产的定义

矿业法相关的法律术语不同于其他法律，它是随着矿工的特定历史语言逐步形成的。毋庸置疑，它提供了各方——咨询方及委托方，都能理解的一般术语。实际上，这看起来是避免客户和咨询方责任不清的唯一方式。在日本矿业法律体系中，《日本矿业法》(1950年12月20日)第289条对矿产作了法律定义。与之相似，《法国矿业法典》第2章第4条对此作了定义:“根据本条规定，矿产包括地热沉积物。应当指出的是，上述条款对矿产的列举并不是全面的，可以通过以后的司法判例补充完善。”相比之下，德国法对矿产的分类更为复杂。《德国矿业法》(1980年8月13日)第3章第1条将资源定义为:“地表或地下、海水中、海底或之下，经自然沉积的所有固体、气体或液体矿物原料。”关于矿产所有权，《德国矿业法》区分一般所有者的矿产资源(第3章第2条规定)和地面所有者的矿产资源(第3章第3条规定)。除此之外，法律实践中，确立了不依赖于法律定义更复杂的分类，即基于土地所有者的矿产资源。

2.2 矿产的分类

在法律争论的范围内，俄罗斯矿业法律对矿产的分类值得讨论。俄罗斯矿业法的核心是《俄罗斯联邦法》第2395－1“地下资源”部分(即《地下资源法》，1992年2月21日)，该法没有对矿产或资源进行列举。然而，与德国相似，《地下资源法》第43章对一些矿产资源进行了明确规定。然而与德国法不同的是，《地下资源法》不是按照矿产资源性质进行分类。《地下资源法》将之区分为金属与非金属，稀有金属与矿石。对矿产资源更为全面的分类，在《俄罗斯联邦税务法典》关于矿产资源税中予以规定。根据《俄罗斯联邦税务法典》，矿产被认为是工业矿产资源和从地下提取或获取的矿产原料的衍生物。

讨论这一问题的关键是:(1)矿产所有权，以及矿产公司或投资者在矿业法框架内可能的采矿活动;(2)从事采矿活动的相应监管要求。比较这四个国家的法律体系，应当说矿产资源——至少某一类矿产资源是属于国家所有的。例如，在日本，矿产资源所有权和埋藏矿产资源的土地所有权存在很大不同。根据《日本矿业法》第7条规定，采矿需要取得采矿许可。关于矿业权的定义，《日本矿业法》第5条规定:“提取或开发特定矿产和位于特定区域同类型沉积物上其他矿产。”矿业权中不包含探矿的内容。关于矿业权的种类，《日本矿业法》第5条规定采矿权包括勘探和采掘。因此，对于矿产资源勘探来说，并非《日本矿业法》“矿业权”之意。因此，对法律评估最重要的部分就是确定是否取得矿业权。

2.3 矿业权的属性及其取得

《俄罗斯地下资源法》第12章第1节，地下所有矿产资源都属于俄罗斯国有。从事采矿活动，需要经过环境专家出具意见，程序相当于德国法规定的环境评估。原则上，涉及外国投资者的项目或超过投资者超过500，000美元的项目，都需要通过此种环境评估。根据环境法，采矿活动需要取得一系列许可，例如地下使用许可，采矿配置证书，土块使用权及相关许可。假如申请人申请采矿配置证书，那么将不能获得地下使用许可。这种证书由地方土地管理部门授予，或者依据民法由申请者与土地所有者达成协议。一旦俄罗斯联邦土地法典规定的地下利用计划通过，采矿配置将生效。另外，如果某一区块的土地属于私人财产，为了获得使用土地的权利，很有可能选择走征收程序。根据我们的经验，进行的程序将非常繁琐与昂贵。而且，有可能面临这一区块是国有的法律情形。一旦出现这种情况，最关键是找出这一区块所有者是属于联邦、州还是市政府。一旦所有权类型确定后，申请者和土地所有者将达成土地使用协议。从法律的角度看，地下使用者本人对获得的土地区块使用权负责非常关键。此外，政府在许可实施期间进行不间断地监管。

相比较俄罗斯法律，德国矿业法对矿产或土地区块的所有者定义十分严谨，以区别于普通所有、地面上所有以及包含地下资源的所有。根据国家对保护原材料需求利益的需要，普通所有者将不能处置这一财产。实际上，它们不属于任何人。最重要的是，它们并非为该权利人所有。政府部门可以颁发一个勘探许可、授权或者矿业财产。像真正的财产一样，矿业财产有可能因证券化融资的目的受影响。相比来说，地面上所有的矿产资源将属于地面上所有者，并被依法定义。因此，地面上所有的所有权无需与矿业财产权分离。然而，如果环境或地区矿业法规定的许可被授予，他或她可以实施矿业项目。在此情况下，拥有矿产资源的土地所有者不属于德国矿业法的调整范围，其属于房地产的范围。对这类资源，联邦矿业许可或者项目计划审批并不适用。然而，德国一些州开始制定地区立法，如《北莱茵－威斯特法伦或北莱茵采掘法》。《法国矿业法典》第7条提供了获得矿业权的不同方式。假如埋藏矿产的土地区块所有者，想要进行勘探或者将矿业权转让给第三方，那么应进行优先通知。如果第三方试图创设勘探措施，但是如果土地区块所有者拒绝的话，矿业法典赋予矿业部长以授权形式获得采矿权。

3 申请矿业权的技术、资金和机构要求

3.1 申请矿业权的条件

申请者完成法律规定的所有条件后，方可被政府授予矿业权。最重要的要求是满足技术、资金和机构要求。以下是最低限度的要求:

关于技术要求、技术标准各国都是适用的。然而，申请书必须包含关于申请者技术能力的相关信息，以及过去三年中该项目的描述。在俄罗斯，申请者必须另外提交其在工程期间打算合作的企业，例如分包。

申请者还需提交证明其开矿资金能力的证明材料。这一要求是为了避免矿业权落入资金能力不足的个人或企业手中，以降低其可能对国民经济造成损害的风险，同时也确保选择有能力的人员和企业作为经济增长的推动者。总之，申请者应通过公布公司账面及资产负债表来证明资金实力。

矿业法涉及的法律事务非常精细且应当准确处理，特别是对各国战略利益的确切背景。在这方面，法律顾问应仔细检查，政府机构是否对申请人有其他特别的要求，以避免可能出现的麻烦。因此，提交完整的申请文件十分关键，尤其是在俄罗斯。因为如果申请文件不全的话，申请者将被排除在申请程序之外。另外，技术设备原产地、与国内方的合作以及其他方面，都在申请中起到关键作用。最后，应当指出德国法的最后一个特点。假如申请者满足所有的条件后，监管机构在是否发放采矿许可方面没有自由裁量权。然而，德国法列举了一些可以授予许可的情形，如申请不符合法律的本意。因此，根据申请人的情况，假如政府监管部门预计申请者无法按照矿业法要求运行的话，那么可以拒绝授予申请。

基于这种考虑，授予矿业权最主要的是看申请者的相关资质。这就是为什么矿业权的转移会带来法律风险。如果不能满足矿业法的规定，那么通过交易取得的矿业权将会被监管部门取消。

3.2 矿业权的转移

在法国，如果转让矿业权，矿业权人应当将交易情况通知矿业部长。按照德国矿业法第22章的规定，矿业权转让协议必须征得相关监管机构同意。另外，俄罗斯法律规定了矿业权转让有限市场化原则。根据《俄罗斯地下资源法》第17条的规定，矿业权转让给第三方受联邦法律的限制。这就意味着，矿业权总体上是不能转让给第三方的，包括基于民法的权利分配方式。但是，该法规定了例外的情形，包括:例如矿业权人重组、活动终止，权利转移到分公司或母公司，基于联邦破产法的财产权获得。在例外的情况下，矿业权转移要经过俄罗斯联邦政府的同意。

4 对国外投资者的限制

4.1 股权及组织结构

以上要求并非专门适用国内或外国投资者。相反，对此并没有任何歧视。对外国投资者并未要求特别的股权结构。然而，矿业法之外的一些法律条款，对股权结构有特殊的要求。因此，法国、俄罗斯、日本法对合资企业的组织结构有特别的限制。在德国，要获得矿业权份额，应当根据《德国外贸与支付法》(1961年4月28日，根据2009年12月27日法令作了修改)以及相关的外贸与支付法令规定的程序进行。然而，基于欧盟和德国法令确立的贸易自由原则，这些程序是非常有限的例外情况。

4.2 特别授权

无论如何，国家法律体系对外国公司从事有关矿产资源的活动提出了特别的要求。基本上，无论是国内或外国公司都没有义务向国内市场供应矿产。俄罗斯法律对此有例外规定。根据俄罗斯联邦法律“稀有金属和矿石”部分第2条规定，矿产公司可以自己选择市场。

但他们首先要经过联邦执行局的特别授权，以补充俄罗斯联邦稀有金属和矿山基金。而且，俄罗斯联邦法律第225－FZ“产品份额协议”(1995年12月30日)规定了联邦政府和投资者之间的份额分配。根据该“份额协议”第8条规定，份额协议决定了变成投资者财产的产品部分，这是对其采矿活动的补偿。这种补偿最高不超过75%或俄罗斯大陆架矿产总量的90%。

5 许可程序，矿业权竞争性申请

日本矿业法确立了竞争性申请的原则。根据日本矿业法第27条的规定，同等条件下最先申请的企业或个人将优先获得矿业权。因此，矿业权的取得依据申请的先后顺序确定。

相比之下，按照德国和法国法律规定，获得地下使用许可要通过招标、拍卖或投标程序。例如在法国，申请者应将许可申请提交到主管部门。根据法规第2006－648法令(2006年6月2日)第19条规定，矿产资源部长通过欧盟和法国官方杂志发出通知。因此，有兴趣的公司应在90天内完成投标申请。部长依据上面提到的标准作出最终的决定。实践中，部长将会见每一名申请者并试图鼓励他们联合申请。如申请者无法达成一致，部长会对矿产所在区域进行分配。因为相信绝大多数申请者将会从采矿活动中受益。而且，通常情况下，采矿权利人有可能被要求按照《法国民法典》1871－1873条的规定建立伙伴关系。

在俄罗斯，官方通过《地下资源法》第15条确定的招标程序或者通过“PSA”法律程序授予采矿许可。PSA法律是基于民法的地下资源使用个人支付体系。然而，由于种种原因，PSA法律并不受俄罗斯联邦的欢迎，只是在极少的情况下实施。在招标程序中，招标委员会根据标准进行招标。投标人要求公平竞争时，招标委员会当着所有申请人的面打开密封的申请信封，每个信封装着申请人的出价，当然，出价最高者获胜。

相比之下，德国法确立了“最优获胜”的原则，监管部门将评估拟开发矿产的工作程序，证明每个申请者资金能力的评估文件，从中评估出最富效率、合理并能系统开发矿产资源的申请者。然而，德国矿业法第14章第1条确立了优先原则，即已经与第三方合作进行勘探的申请人或企业优先获得许可。这一条要求监管部门要通知勘探方有关第三人提出申请的情况。

6 结论

因为国家利益、能源短缺、气候变化以及其他原因，矿产和地下资源利用将来仍将受到政治、经济、法律等影响。因此，各方都在寻求利益平衡。这种平衡受到共同利益的影响。然而，这需要相关领域深厚的专业知识。在当今矿业市场交易过程中，法律顾问的技能，市场的透明度，以及公平负责的合作伙伴等因素都不可忽视。毕竟，矿业市场给有兴趣的玩家们，提供了在未来创造可持续发展的前景。