互联网时代社会组织与政府良性合作关系构建

戴 伟

(中共河南省直机关党校，河南郑州 450002)

我国的改革开放是一场伟大的历史性变革，具有极为深刻和丰富的内涵，改革不仅仅局限于体制变革，而且是社会结构的变革，我国传统的国家与社会处于一种同构状态，这种计划经济体制下的同构模式已经逐步解体，随之而来的是社会组织的兴起。互联网的日益普及对人们的生产生活以及社会管理产生着重大而深远的影响，也改变了社会组织生存和发展的环境，社会组织的发展理念和运营方式发生了革命性的变化，社会组织在网络环境下也暴露出了很多新的问题，如何处理好政府与社会组织的关系，成为社会管理创新的一个难点问题。政府应该转变传统的以监管为主的理念，引入“政府主导、社会组织协同”的合作模式，减少行政干预，为社会组织提供必要的支持和最大程度的自由发展空间，这样不但可以借助政府的力量，而且又兼顾了社会的需求。构建以党的领导为根本、以政府规制为保障、以组织自律为原则、以社会监督为动力的多元互动网络，是推动政府与社会组织良性合作的必然选择。

一 社会组织的理论溯源

关于社会组织的内涵，学术界有着不同角度的界定，一般来说，社会组织指的是除政府、企业之外的第三类组织。美国霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙经过综合比较研究得出结论，认为社会组织具备五个基本特征:“第一，组织性，即这些机构都有一定的制度和结构;第二，私有性，即这些机构都在制度上与国家相分离;第三，非营利属性，即这些机构都不向他们的经营者或“所有者”提供利润;第四，自治性，即这些机构都基本上是独立处理各自的事务;第五是自愿性，即这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。”［1］社会组织这些明显区别于政府和企业的特点使得其具备了独有的优势，社会组织在促进社会发展的过程中发挥着重要的作用。在我国，社会组织类型复杂、种类繁多，依据现行的法规和管理体制，国家民政部把社会组织分为:经济类、科学研究类、社会事业类、慈善类、综合类。社会组织是不以营利为目的的非政府组织，不同种类的社会组织有着不同的社会职能，在政策方面社会组织可以享受国家税收的减免优惠，社会组织的自治功能和政府的行政职能可以互补，也可以协调政府和市场的关系、干预营利性组织的行为，并且能对政府的权力产生有效的制约。

二 社会组织的重要作用不可替代

20世纪末是全球社会组织兴起和蓬勃发展的时期，社会组织逐渐成为与政府、市场相互制衡的第三方力量，对21世纪人类社会的发展将产生重大影响，正如美国霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙所言:“当前各国正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”［2］社会组织在我国的政治、经济体制改革中也发挥着不可替代的重要作用。

第一，社会组织和政府职能形成互补，有利于社会管理的创新。随着社会的多元化发展，以及政府在提供公共服务时向中位选民倾斜，导致政府进行社会管理和提供社会服务已经不能满足全体社会公民的需要。而社会组织则具有更接近社会公众、运作成本低、执行效率高等优势，可以弥补政府在公共管理和社会服务等领域的不足。社会组织应尽可能承担社会性、群众性以及公益性的公共服务职能，促使政府职能从侧重微观管理向间接宏观调控转变。社会组织在医疗、教育、文化等方面能够提供更细致的服务，在为弱势群体和特殊群体服务时更具亲和力，当公共危机发生时，社会组织可以通过实施社会救济等活动缓解政府的压力。社会组织大多是由社会公众自发形成，形式多样化，参与社会管理更灵活，社会组织协助政府更好地加强社会管理，有利于我国社会管理创新。

第二，社会组织是公民有序政治参与的载体，是推动社会主义民主政治建设的重要力量。改革开放以来，我国的社会结构发生了巨大的变化，社会利益主体呈现多元化和复杂化，不同利益体之间的矛盾和冲突更加激烈，各类社会组织为不同利益主体与政府之间的沟通架起了桥梁，促进了公民有序政治参与。社会组织产生于基层，更容易深入群众，具备客观公正的特性，不但对政府可以实施有效的监督，而且对社会矛盾所导致的公共危机能及时预警。社会组织与政府之间的合作伙伴关系使其更合适承担政策上情下达的任务，让社会公众更好地了解政策，促进政府公共政策的顺利实施。社会组织通过协调和对话把政府、公众等利益群体联系在一起，减少和缓解了不同群体之间的矛盾，为公众参与政府决策与社会管理建立了平台，推动了我国社会主义民主政治的发展。

第三，社会组织是加快完善社会主义市场经济体制的新动力。社会主义市场经济健康发展，需要政府、市场、社会组织三方力量的共同努力。社会主义市场经济条件下的市场自我调节机制有时候也会出现失灵的现象，盲目无序的市场竞争会导致周期性的经济危机，虽然政府可以在必要的时候通过实施宏观调控干预市场来稳定经济秩序，但是也会带来影响市场经济发展的内在活力和使市场产生政策依赖性等不良后果。而社会组织可以通过调配和动员民间资源和力量，协调经济领域的各种利益关系，同时，社会组织还可以发挥中介作用解决社会就业问题，缓解政府和企业的压力，维护市场经济秩序的稳定，促进社会主义市场经济体制的完善。

三 互联网对社会组织发展的积极影响

互联网的普及改变了传统社会组织的运行模式，互联网不但为社会组织提供高效的沟通平台，强化了社会组织社会动员能力，而且扩大了社会组织的规模，大量虚拟社会组织依托互联网而诞生。

首先，为社会组织提供高效的沟通平台，强化了社会组织社会动员能力。目前，越来越多的社会组织通过互联网搭建起互动沟通的渠道，降低了社会组织的运行成本，强化了社会组织的社会动员能力。不仅国家民间组织管理局建立了自己的官方网站——中国社会组织网，而且各地区的社会组织管理机构以及大多数有影响的社会组织也纷纷组建了自己的专业网站。比如“中国NGO互动网、NGO发展交流网、中国志愿者网、中国公益人网、公益中国”等，通过互联网已实现了网络社会和现实社会的互动。［3］网络平台的建立更有利于不同类型的社会组织展开合作，让社会组织之间以及社会组织内部的交流更便捷、更高效。社会组织网络平台平时可以宣传公益理念，鼓励并创造机会让更多的人投身公益事业，当社会上出现灾难事件时，又可以作为社会动员的主阵地，号召广大民众以各种形式参与救援，展示了社会组织的张力。

其次，大量虚拟社会组织依托互联网而诞生，扩大了社会组织的规模，促进了社会的发展。随着网络社会的到来，一种新的社会组织形式——网络虚拟社团，也加入到社会组织的行列中来。网络社会把庞大的工业社会打散，在世界范围内重塑人群，让人们按其兴趣、需要、价值观念、文化等，“自发地”形成大大小小的虚拟社团。［4］虚拟社会组织是通过互联网按照一定的目的、任务建立起来的各种正式或者非正式的组织共同体，具备虚拟性、开放性、自发性和参与性等特点，有的长期存在，有的在任务完成后即解散。如今，虚拟社会组织已成为社会组织的重要类型，它弥补了单个组织发展的能力缺陷，突破了信息资源的局限，促进了知识的传播与创新，扩大了社会组织的规模，是维护国家与社会结构平衡的新力量。

四 互联网时代社会组织与政府合作关系发展的阻滞

政府和社会组织作为社会治理和公共服务的主要力量，存在着各种形式的合作关系，社会组织通过与政府之间的互动与协助推动政府管理模式的变革和转型。当前，社会组织与政府的合作关系在发展过程中存在阻滞，原因是多方面的。从政府的角度来看，在互联网和社会组织的监管方面存在问题，政府对社会组织干预过多阻碍了社会组织的自由发展，而对依托互联网发展起来的新型社会组织则缺乏必要的规范和引导，对网络虚拟社会的安全管理重视不足，导致网络慈善欺诈等现象频现，使社会公众蒙受损失。从社会组织的角度来看，内部管理混乱、过度依赖政府严重影响了其健康发展。如果这些问题得不到解决，社会组织与政府的关系就无法理顺，难以形成社会治理的整体合力。

1.政府对互联网和社会组织的监管存在局限。

首先，政府对社会组织的管制过于苛严，影响其自由发展。每一个社会组织在设立之时都必须有政府机构作为其业务主管单位，社会组织是否能够顺利审批以及发展方向是和业务主管单位的利益紧密联系在一起的，社会组织的负责人通常有着政府背景甚至是由政府官员兼任。虽然社会组织承担了政府的一部分社会管理职能，但是业务主管部门还是会设置关卡，施加过多的行政干预。事实上政府仍然是唯一的社会管理主体，社会组织丧失了自由发展的空间，社会组织的作用难以有效发挥。其次，网络过度自由化和匿名性等特征会导致虚假信息的传播，而政府对互联网缺乏有效的监管。社会公众通过网络参与慈善捐赠等社会组织活动时很容易受到欺骗、落入陷阱，这不但伤害了民众的爱心、影响民众的热情，而且使真正从事公益服务的社会组织遭受信任危机。另外，随着信息技术的逐渐深入，依托于互联网诞生的网络社会组织越来越多，涉及到合法性等诸多问题，相关政府部门应该分类管理，明确其身份，加强监管和引导。

2.社会组织内部管理混乱，公信力不高。

我国多数社会组织面临着结构不合理、内部管理混乱等问题。很多社会组织带有浓厚的行政色彩，政社不分、职责不明，混乱的管理方式使腐败有了可乘之机。社会组织在人力资源配置和管理上也存在弊端，获取人才缺乏固定的渠道，难以吸收专业的人才，导致职员整体素质偏低。由于社会组织多属于非营利性，在调动职员主动性和积极性方面缺少有效的激励机制，最终影响到了社会组织的社会管理和公共服务效果。公信力是社会组织发展的根本动力，一些社会组织财务制度不完善，财务信息不透明，损害了社会组织的公信力。特别是一些慈善组织，捐助资金的流向和用途没有对外公布，捐款人必然会产生质疑。作为公民社会的重要组成部分的、影响力重大的慈善组织，其工作必须具有极高的透明度，这样才能铸就其公信力，才能促成公民和公益组织之间相互信任。［5］社会组织所面临的管理混乱和信任危机的困境，不仅制约了自身的健康发展，而且为政府和社会组织展开良好的协作设置了障碍。

3.社会组织过度依赖政府，独立性不强。

社会组织对政府的依赖有两方面原因，首先是观念层面，无论是政府、社会公众还是社会组织本身都存在传统的观念，认为社会组织产生于社会但是必须紧紧依靠政府，应该按照政府的意愿组织活动。其次是资源层面，社会组织可以从政府和社会两种渠道获取必须的资源，相对来说政府所能提供的资源对社会组织的生存和发展更为重要。在政治上政府可以赋予社会组织合法性，政府作为社会的管理者，对社会组织相关政策法规的制定起着决定性的作用。由于多数社会组织都是非营利性的，所以在经济上高度依赖政府的支持。政府凭借其特殊地位，在权力资源配置上具有绝对优势，因此，政府控制着社会组织赖以生存和发展的政治经济命脉。不可否认，政府在领导、资金、目标等方面发挥着不可或缺的作用，但是如果社会组织对政府过度依赖，缺乏自主发展的动力，就会使自身变得非常脆弱，一旦离开政府的支持就很容易瓦解。过度依赖造成政府和社会组织地位不平等，阻碍了双方合作关系的良性发展。

五 互联网时代政府与社会组织良性合作关系构建策略

1.政府管理层面。

第一，加强对互联网的管理。

互联网管理必须采用政府治理与网络社会自治相结合的模式，通过政府主导、社会协同、公众参与来共同解决出现在网络上的社会问题，为社会组织提供健康发展的环境。针对近年来出现的微博、微信等新媒体，相关部门要转变传统的网络管理思路，从结构上和层次上重新设计，以引导为主、管理为辅，在确保自由开放的新媒体环境的同时，要对网络道德失范和违法行为进行有效的监督和治理。当前我国亟需出台一部符合我国国情和新媒体发展的网络法，形成一个由网络法为核心的，由行政法规和行政规章制度为补充的完整的法律体系。和谐稳定网络环境的构建，不仅仅是政府的职责，更需要网络组织与社会团体的协助以及网民道德自律。要发挥网络意见领袖的信息掌控和扩展优势，同时还要借助网络主流媒体平台，适时引导舆论风向。另外，在加强网民道德自律方面应提倡网络实名制，可以采取“后台实名、前台匿名”的方式，既实现了监督网络行为的作用，又体现了对网民的自主性和隐私权的尊重。

第二，转变管理理念，完善社会组织治理机制。

由于传统观念的影响形成对社会组织的错误认识，致使政府部门和工作人员对与社会组织合作持怀疑态度，对社会组织的管理主要是以控制为主。政府应该转变以往对社会组织的偏见，重新审视和界定与社会组织的关系，从以控制为主的管理理念转向以服务为宗旨的治理模式。“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”［6］首先，政府要重视发挥社会组织的自治与服务功能，在规范管理与放权之间找到平衡点，开辟出政社合作的新途径。其次，要完善社会组织的监督与评估，使政府从管理向监督逐渐过渡。政府管理理念的转变为政府和社会组织之间的良性合作提供了前提条件。

2.社会组织自身建设层面。

第一，恰当处理与政府的关系，避免行政化倾向。

社会组织在处理与政府之间的关系时应该注意以下几个方面:首先，社会组织应该与政府建立起相互协商机制，并主动接受政府的监督，通过正规渠道合理的表达利益诉求。在争取政府支持的同时，还要做好政府决策的监督者，参与并监督政府的决策，推进我国民主政治的发展。其次，社会组织对政府与群众的沟通应起到积极促进的作用。社会组织具有良好的群众基础，容易获得群众的支持，相对于群众个人分散的表达方式，社会组织的表达则更集中、更专业、更容易得到政府的反馈。最后，社会组织要保持相对的独立性，避免行政化倾向。社会组织与政府最大的特点就是具有独立性，在功能上与政府相互弥补并相互制衡。社会组织在与政府开展协作的同时，要避免对政府的过度依赖，成为变相的政府组织，“不能一味坐待政府在治理领域内的施舍与扶助，而应通过法律制度的途径获得自己平等的发言权”。［7］因此，社会组织在保证自身合法性的同时要把独立自主作为底线。

第二，促进社会组织的能力建设和自律建设，实施信息公开，提高公信力。

社会组织自身能力的强弱决定了与政府的合作关系是否能够良性发展，社会组织成员的政治觉悟，以及对国家法律法规和政府政策制定实施的了解是社会组织与政府构建良性合作关系的前提。社会组织应通过提高成员素质，加强成员的公民意识等途径来提高服务社会的能力。社会组织还要加强自律建设，要明确建立有效约束组织行为的自律标准，培养成员的自律意识，防止腐败和暗箱操作的现象，不断提高队伍的整体廉洁水平。要加大资金流向、运作程序、服务对象等信息公开力度，增加社会组织实际运作的透明度，接受社会公众的监督，让权力在阳光下运行。信息公开是提高社会组织公信力最直接、最行之有效的措施，有利于公民的知情权、表达权、监督权得以充分实现。社会组织的信息公开不仅要继续发挥传统媒体的权威优势，还要与时俱进，借力于信息发布快捷、传播迅速的互联网，创新信息公开方式。社会组织成功树立诚信形象，必将提高社会地位，赢得社会公众的支持，在与政府合作的社会管理中发挥更重要的作用。

六 结语

互联网的发展使社会组织的形态与运行模式发生了质的变换，同时也对政府与社会组织良性合作关系的建立带来了更多的不确定因素。政府与社会组织形成成熟的合作共治需要一个长期的过程，无论是政府还是社会组织都需要转变工作理念、创新工作方法，只有这样才能不断提高社会管理的科学化水平，才能适应互联网时代的发展要求。总之，积极构建政府与社会组织良性合作关系符合我国国情，随着在实践中不断探索，两者之间的契合度会不断提升，最终会形成共同促进的多元化合作关系，有利于我国社会管理改革和和谐社会的建设。

［1］［美］莱斯特·萨拉蒙，等.全球公民社会——非营利部门视界［M］.北京:社会科学文献出版社，2002:3－4.

［2］［美］莱斯特·萨拉蒙.非营利部门的兴起［J］.纽约外交事务，1994(7－8):73.

［3］李月娥.互联网对公益类社会组织发展的影响［J］.学会，2011(4):4.

［4］王岑.虚拟社团——社会组织的新形式［J］.学会，2005(10):24.

［5］周薇.试析以互联网为载体的中国公民社会组织——兼谈汶川地震后的赈灾个案［J］.江苏经贸职业技术学院学报，2009(4):29.

［6］联合国全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.英国:牛津大学出版社，1995.2－3.

［7］王华.治理中的伙伴关系:政府与非政府组织间的合作［J］.云南社会科学，2003(3):27.