西方国家行政问责制度的历史发展及其动因

2014-03-31施雪华邓集文

哈尔滨工业大学学报（社会科学版） 2014年6期

施雪华，邓集文，2

（1．北京师范大学政府管理学院，北京100875；2．中南林业科技大学政法学院，长沙410011）

行政问责制度是指对行政权力主体所要承担的责任做出规范，并由特定的国家机关及社会组织等依照一定权限和程序对没有履行好责任的行政权力主体进行责任追究的法律、法规、规章等制度体系。行政问责制度源于西方，西方国家行政问责制度经历了一个漫长的历史发展过程。

一、西方国家议会问责制度的历史发展及其动因

（一）弹劾制度的演变

弹劾起源于英国。1342年英国国王爱德华三世在议会的压力下颁布敕令，宣布上院有权控告和审判国王的高级官吏。1376年英国下院对英王的御衣总管提出控告，开创弹劾的先例。1701年的英国《王位继承法》确认了弹劾制度。随着英国内阁责任制理论的发展和司法权的独立，弹劾程序在实践中显得过于烦琐，英国议会从1864年起废弃这种问责方式，代之以不信任投票程序［1］。1787年美国宪法确立了弹劾制度，但仅做了原则性规定。长期以来，这些总原则一直在美国政治生活中发生争论分歧。从弹劾制度确立之日至今，这些弹劾案例充实了美国弹劾听证会制度的内容，使弹劾听证会制度成为较完善的宪政程序制度。

继英、美之后，法国、德国、比利时、芬兰、日本、印度和韩国等都建立了适合本国国情的弹劾制度。法国1791年宪法使弹劾制度首次出现于欧洲。法国第一起成功的弹劾是1830年对国王卡尔十世的大臣波立格那克的弹劾。德国、比利时、芬兰等在法国之后确立了弹劾制度。在亚洲，日本、印度和韩国等也建立了弹劾制度。日本的弹劾制度是从两院议员中互选20人组成追诉委员会，负责对被弹劾者的调查起诉。然后从两院议员中互选7名共14人组成弹劾法庭，负责对被弹劾者的审判［2］。1949年印度制宪会议通过印度共和国宪法。印度现行宪法规定了弹劾制度。韩国的宪法思想主要受西方国家、特别是德国宪法思想的影响。1948年韩国第一部宪法规定实行国会一院制，建立行使弹劾权的弹劾裁判所。现今的弹劾审判制度是1987年宪法规定的，与1960年6月宪法规定的弹劾审判制度大致相同。

以上分析说明，西方弹劾制度是随司法独立和宪政制度的发展而发展的，弹劾制度从西方到东方，从发达国家往发展中国家逐渐传播，但各国也结合自己的国情将弹劾制度国内化。

（二）质询制度的演变

质询这些监督问责方式在18世纪由英国议会首创。英国首相与大臣要回答议员的口头和书面质询。1960年以前，“对首相的质询并不优先于对其他大臣的质询，这就意味着首相常常没有被点名回答口头质询”［3］，为填补这个严重漏洞，经平民院特设程序委员会建议，从1960年起，平民院全院大会每周二和周四各安排15分钟，专供议员口头质询首相。到梅杰政府为止，首相定于每周二、周四下午15∶15～15∶30时在平民院全院大会厅口头回答质询。布莱尔任首相后，改为每周三下午14∶15～15∶40时。

法国议会建立质问制度的时间要晚于英国议会。法国七月王朝时期，议会获得议案提出权，这才有可能建立质问权。1830年11月5日，议员毛鲧要求大臣就外交政策做出说明。议会决定于该月13日讨论外交政策，但讨论后没有形成决议。1831年1月27和28日，毛鲧再度质问政府，并维护议员的质问权。七月王朝时期，共提出三次质问动议。第二共和国时期，国民议会经常性地运用质问权来批评政府。1849年，法国议会在议事规则中规定了质问制度。在当代法国，总统没有回答议会质询的义务。每周，国民议院安排一次会议供议员口头质询总理或部长，总理或部长当场口头回答。另外，议员每天都可以向总理或部长提出书面质询，并由总理或部长答复［4］348－349。

质询在1848年法兰克福宪法草案中成为议会的一项权利。现在，德国联邦议院的质询分为三种形式：大质询、小质询和议员个人质询。大质询即议会党团的质询，由联邦议院至少5%的议员、议会党团或议会集团以书面形式提出，主要涉及政府的一般性政策问题或重大事件。小质询也是一种议会党团质询，涉及的主要是政府的具体工作问题。议员个人质询是对一般现时热门话题交换意见的形式［5］51－53。

上述分析表明，质询制度是随着政治制度、政府制度和政党制度、特别是议会内阁制度和政党体制的形成和发展不断发展的。各国根据本国政体和国体、政党政治形式的差别形成了不同对象、不同方式的质询制度。

（三）调查制度的演变

英国议会平民院早在16世纪就主张议会有调查权，并且很快就运用这种权力对付行政官员，以查实他们实施法律和使用议会拨款的情况。当代英国议会对自己如何使用其调查权进一步予以规范。在平民院的两级议事单位中，由委员会行使调查权，全院大会一般只行使质询权。平民院的委员会分为负责审议法案的常任委员会和负责监督的特设委员会。传统上，常任委员会都没有调查权，所以，不能举行听证会，而特设委员会一般都享有调查权，可以举行听证会。自1980年以来，平民院规定可以设立“特别常任委员会”审议法案。这种委员会的特别之处在于它被赋予调查权，可以亲自调查审议某项法案所需要了解的情况，尔后再对该法案予以审议［4］345－352。

美国在行使调查权方面是比较有影响的。19世纪美国的大多数国会调查是针对行政机关的［6］。自1972年以来，美国国会调查多达几百起，其中最有名的调查是参议院水门委员会对水门事件的调查，结果导致尼克松总统的辞职。1986年“伊朗门”事件被揭露。国会成立了“伊朗门”事件联合委员会，对此事件进行调查。20世纪90年代，国会两院对克林顿总统绯闻进行调查。与国会调查联系在一起的是国会听证。20世纪60年代，美国国会两院每两年进行的监督听证会的时间总计是157天，到了20世纪80年代早期，这个数字翻了两倍多，达到587天［7］。

法国、德国、韩国等也建立了调查制度。目前，法国国民议院可以设立调查委员会，专门调查涉及政府的某个案件。法国议会国民议院的各委员会有权举行听证会，要求政府部长或其下属回答议员们在听证会上提出的问题。法国政府的部长们必须接受国民议院以听证会等形式进行的调查。在当代德国，应1／4议员的请求，联邦议院可以成立调查委员会。委员会的调查听证公开进行，只有经过多数成员的决定，才能转为秘密会议。为调查工作顺利进行，调查委员会可以传唤证人、收集证据、索要文件，有关个人和部门必须配合工作，否则可能受到委员会的制裁以至法院的刑事迫究。调查结束，委员会向联邦议院报告调查结果，由联邦议院考虑是否在报告的基础上采取进一步行动［5］51－53。1980年韩国颁布新宪法，扩大了国会的权限，明确规定国会享有国政调查权。

上述分析显示，西方的调查制度从财政问题逐步扩大到国政问题和官员的私人道德问题、公共道德问题等领域，调查的案件越来越多、越来越复杂，时间也越来越长，法律化、制度化、程序化、民主化、公开化水平也越来越高，这是在社会发展，公共事务越来越多、越来越复杂，公民政治参与度越来越高的情况下做出的必然选择。

（四）议会监察专员制度的演变

议会监察专员制度于19世纪初由瑞典议会开创。l809年瑞典议会在当年制定的民主宪法中规定设立1名监察专员，其职责是监察政府官吏。后来，以议会监察专员为负责人，在议会中建立了监察专员公署。1915年瑞典议会又通过决议，设立了军事监察专员，专门负责军事方面的监察事务。第二次世界大战结束后，军事监察任务大大减少，而行政监察专员的工作却日趋繁重。在这种情况下，瑞典议会于1968年废除了单独设立的军事监察专员，在行政监察公署内设立三名监察专员，并分别规定了他们的监察范围，还设立两名副监察专员，协助监察专员工作。1975年，瑞典议会根据议会监察专员制度改革的建议，对《议会法》中的有关规定进行了修改。修改后的《议会法》第8章第10条规定，瑞典议会监察专员为四人，其中一人为首席监察专员，负责决定监察工作方针。首席监察专员和其他监察专员均经议会个别选任，任期四年。监察专员得不到议会的信任时，议会可以根据宪法委员会的要求，解除其职务。在监察专员任期届满时，议会应尽早选定继任者。监察专员因生病及其他原因不能长期履行职务时，议会必须选人代其履行职务，直到其复归时为止。根据这一规定，议会取消了副监察专员，将监察专员由原来的三人增加到四人，并选出首席监察专员来协调各监察专员的工作［8］117。

瑞典的议会监察专员制度在控制行政权力中发挥了积极作用，并对许多国家产生了重要影响。继瑞典之后，芬兰、丹麦、挪威等其他斯堪的那维亚国家设立了议会监督专员；20世纪60年代，英国、美国、日本、德国、意大利、新西兰等国也设立了议会监察专员制度［9］。

从以上分析中，我们不难看出，议会监察专员制度是在工业化兴起、行政权力不断膨胀的情况下，人民的代议机关加强对行政官员行为的监督，使之谨慎用权、避免腐败的一种有效方式。

二、西方国家司法问责制度的历史发展及其动因

（一）违宪审查制度的演变

美国的司法审查制度是对行政权进行监督问责的最有力方式，它开启了违宪审查的先例［10］。违宪审查源于美国1803年的马伯里诉麦迪逊案，至今有200多年的历史。在美国，普通法院是违宪审查机构。美国根据惯例，最高法院有权解释宪法，以及通过具体案件的审理，审查联邦的一般法律或各州的宪法和一般法律是否违反联邦宪法。美国采取违宪审查的方式是具体的违宪审查，或称附带的违宪审查，即审查机关只有在出现了具体纠纷并由利害关系人提出诉讼后才进行审查。如果没有遇到具体的诉讼案件，法院不能主动对某项法律进行审查，也不能以假定的事实为依据，对法律法令进行预防性审查。

违宪审查是法国司法问责制度的重要组成部分。宪法委员会是法国违宪审查的机构，它由法兰西第五共和国宪法于1958年10月4日创建。法兰西第五共和国宪法规定，凡属组织法、议会两院的规章，不论是否有争议，在正式颁布实施以前，必须送交宪法委员会审查。20世纪70年代，法国宪法委员会发生了重大变革。1971年，参议院议长提交给宪法委员会一部法律进行审查，该法规定注册一个社会团体需要行政官员的批准。宪法委员会审查后宣布这项法律违宪。宪法委员会通过这一判决改变了违宪审查的性质，被视为宪法委员会的“第二次出生”。1974年，在总统德斯坦的推动下，法国通过了一项宪法修正案，规定60名国民议会议员或者60名参议员有权将法律提交宪法委员会审查（原来只有总统、总理和两院议长有这个权力）。这使得宪法委员会在政治生活中变得更加活跃和重要［11］。

日本的违宪审查制度是随着二战后日本国宪法的实施而引进的，现已成为司法体系的一个重要组成部分。在日本，享有违宪审查权的法院是最高法院和地方各级法院，最高法院是审判违宪案件的终审法院。日本违宪审查的方法是附带性审查。法院只有在审理民事、刑事和行政案件的过程中，才能对法律、命令、规则以及处分进行合宪性审查。法院不能在没有提起具体的诉讼而一般地、抽象地对法律等行使违宪审查权［12］。

德国司法问责的一个重要环节是行使违宪审查权。二战以后，德国确立了专门保障宪法实施的机构——宪法法院。1949年《波恩基本法》及1951年《联邦宪法法院法》相继颁布，以宪法法院为违宪审查专门机构的制度在德国最终确立。德国在传统的分权体制基础上对所有国家权力进行了适当的重新调整，将原本属于其他国家机关的一些权力划给了宪法法院，宪法法院不仅监督立法权、行政权和司法权，而且分解立法权、行政权和司法权。宪法法院的权力本质上是一种监督权，它与议会监督、政府监督的区别在于这种监督被司法化了，被纳入了诉讼程序（与一般的司法监督相比，它又被专门化了）［13］。

从以上分析可知，违宪审查从具体案件中附带进行，到抽象、专门审查是在议会权力、行政权力不断扩大的情况下，通过强化司法权，避免国家权力被肆意滥用的一种特定方式，也是在现代化进程中避免立法权、行政权过大、过强，司法权过小、过弱，导致三者关系失衡的一种方法与手段。可见，强化违宪审查，实际上就是避免国家权力，特别是立法权、行政权被滥用的一种司法救济手段和方法。

（二）行政诉讼制度的演变

以普通法院管辖大多数行政诉讼案件，是普通法系国家行政诉讼制度的最大特点，以英国模式为典型。英国的具有现代特色的行政诉讼制度最初形成于17世纪。19世纪国家开始关心教育、卫生、经济和文化事业，注意解决工人的就业、工伤抚恤、老年救济和其他福利问题。行政机构增加，管理范围扩大，行政权力膨胀。行政活动的特殊性，使其解决纠纷的方式与普通诉讼不同。在这种情形下，英国行政诉讼制度获得较大的发展。

大陆法系国家，如法国、德国则设立了行政法院。法国、德国的行政诉讼制度的发展在很大程度上体现为行政法院的发展。法国最高行政法院的前身，是创建于1799年的“国家参事院”。1872年通过的法律赋予国家参事院独立的审判权，同时还规定设立一个“权限争议法庭”，裁决行政法院和普通法院之间的权限争议。从此，国家参事院成为真正的最高行政法院。1953年9月30日的行政审判组织条例及同年11月28日作为补充规则的公共行政条例，进一步明确了最高行政法院的地位：既是政府的咨询机关，又是行政诉讼的审判机关［8］109。19世纪70年代，德国成立了与普通法院平行的行政法院，对行政行为实施监督。随着行政审判实践的发展，行政法院的任务也发生了转变，从以前的监督公务员行为是否符合王权和上级行政机关的意志，逐步转变到监督行政行为是否依法对公民权利实施了保护。

从西方国家行政诉讼制度的演变中，我们不难发现，从对王权负责到对民权负责，实际上意味着司法民主化进程的推进和政府（含立法、行政、司法部门）职能的转变：从以前的以政府权力为中心逐渐转变为以公民权利为中心。

（三）行政赔偿制度的演变

在19世纪70年代以前，所有国家都否定国家赔偿责任的存在。法国于1873年在著名的布朗戈案中，第一次明确了国家对公务活动所引起的损害应当承担赔偿责任，开创了国家承担行政赔偿责任的先例，标志着行政赔偿制度的诞生。德国1896年在《德国民法典》第839条中确立了国家的赔偿责任，1910年在《帝国责任法》中确立了现代意义上的行政赔偿制度。1919年公布的《魏玛宪法》对行政赔偿做了规定，在世界上第一次以根本法形式明确了国家赔偿责任。第二次世界大战以后，国家赔偿制度得到全面发展。1946年美国颁布了《联邦侵权赔偿法》，经过1966年的修改，该法至今仍在适用。英国1947年公布的《王权诉讼法》明确规定，国王对其使用人或代理人的侵权行为，应与一般有行为能力的成年人一样，同负法律上的责任，即国家对其行政机关或公务员负有代位赔偿责任。日本1946年颁布的新宪法第17条对行政赔偿进行规定，1947年制定了内容丰富的《国家赔偿法》。意大利、奥地利、韩国等也都于二战后制定了自己的国家赔偿法［14］。

以上分析说明，之所以迟至19世纪70年代才有国家赔偿概念，是因为过去一直把国家看成一个相对于公民高高在上的神坛上的崇拜物。随着工业化的发展、政治权利的普遍化、资本和劳工地位的接近，国家从神坛上走了下来，扮演一个“中立”的角色和“平等”的角色。作为一个整体的赔偿主体就是这种“中立”和“平等”角色的最好注释。

三、西方国家行政内部问责制度的历史发展及其动因

（一）行政监察制度的演变

行政监察制度是日本重要的行政内部问责制度之一。1868年1月，日本建立了以明治天皇为首的维新政府。监察机构作为辅助机关，设在东京都知事所辖的总务部内，以监察课建制，接受都知事的领导，支持天皇的改革政策，为皇权服务。后来，总务部监察课改为总务局监察部。1945—1952年，日本东京都监察机构仍保持原建制不变，总务局监察部仍接受都知事的领导。1959年，东京都开始彻底变革监察体制。总务局监察部被废除，建立了监察委员制度，设立监察事务局作为监察委员的辅助机关，监察机关从此不再接受都知事的领导。监察委员制度确立以来，监察权限不断扩展。1986年增加了对信托受托者的监查权，1991年又增加了对于一般行政事务的监查权和对公共设施受托管理者的监查权，1997年再次增加了对监查结果的追加审查权［15］。2001年日本政府进行行政机构改革，将原总务厅行政监察局改为总务省行政评价局。这是日本政府根据社会经济发展的要求，在原有行政监察制度的基础上发展起来的一项新的行政监察制度。

20世纪60年代以来，随着世界各国监察制度的进一步发展和完善，美国地方的许多州、县、市以瑞典和英国监察专员制度为模式，纷纷设立行政监察专员。1969年美国俄勒冈州州长麦克考尔任命波兰特大学政治学教授海德伽为该州的行政监察专员，成为美国第一个设立行政机关内部监察专员的州。一些县、市也设立了行政监察专员［16］。目前美国至少有18个州建立了一个或多个综合监察官办公室，至少有10个州在16个地方政府管辖范围建立了综合监察官办公室。联邦政府层次上，1978年由美国国会批准、总统卡特签署的《监察长法案》为每个联邦政府重要部门建立了总监察办公室，设立在美国中央部局及独立管制机构内部，监察长由总统任命但是要经过国会参议院同意。1988年通过的修正法案在31个联邦机构中产生了指派的联邦实体总监察长。联邦实体总监察长由联邦机构最高长官任命而不需要得到参议院的批准。总监察长必须向联邦机构最高长官汇报工作。至1998年，修正法案还创建了联邦实体总监察官［17］。

第二次世界大战后，出于放松对经济的规制、减少行政权力的干预以激活企业的活力，赋予公众更多的自我决定权，将更多的行政职责转让给基层政府去考虑，设立类似行政监察专员的职位，自然纳入法国政府的视野之中。1972年初，维护人权最高委员会委员波尼亚托乌斯基以及另一名社会主义者代表尚德纳戈尔先后向政府提出了设立行政监察专员的动议及草案。同年秋季，“阿兰达事件”坚定了政府设立这一职位的想法。盖布利尔·阿兰达是某国有企业的前任官员，他声称复制了涉及48名政府官员丑闻的材料和记录。在这一事件引起的持续争论中，蓬皮杜总统只好许诺采取某些措施缩短政府与公众的距离。不久，梅斯梅尔总理宣布在年底前委任具有行政监察专员性质的官员，并征求公众对这一职位的命名。最后，政府采纳了“行政调解专员”这一名称。首任行政调解专员于1973年1月正式就任。实践表明，法国不但在发达的行政法院救济途径之外建立了行政调解专员制度，而且使这一制度在防止政府权力侵蚀公民利益、缓解政府和公民之间的张力等方面发挥了重要作用［18］。

20世纪80年代以来，行政监察制度在世界各地逐步推广。在亚洲，巴基斯坦、印度、菲律宾、斯里兰卡、孟加拉、韩国等榜上有名。在非洲，毛里求斯、莫桑比克、津巴布韦、马达加斯加等国也步其后尘。这股旋风同样吹遍南美大陆，短短10年间，阿根廷、秘鲁、哥伦比亚、墨西哥、厄瓜多尔、乌拉圭、巴西都出现了“人民卫士”，即监察专员。原东欧的匈牙利、波兰也仿效之［19］。

从以上分析中我们可以看到，行政监察制度的发展，不仅是行政系统内部强化行政首长对下属的有效行政控制和监督的需要，也是有效缓解政府与公民之间紧张关系的一种方法。

（二）行政裁决制度的演变

行政裁决是行政机关或其附设的机构根据公民、法人或者其他组织的申请，运用国家权力，居间对私法上的争议进行裁断的行为，是在诉讼、调解、仲裁等途径之外的另一种争议解决方式。目前，行政裁决制度是包括英国、美国在内的许多国家存在的一种非诉讼争议解决机制。

英国行政裁决制度的演变主要表现为行政裁判所的演变。英国的行政裁判所是在普通法院系统外，通过立法设立的专门解决行政上的争端以及发生在公民之间的某些和政策有关的争端的特别裁判机构。从人员组成和程序来看，行政裁判所与法院有着明显的区别。为了解决铁路运输方面的争端，英国1846年设立了铁路委员会，1873年又成立了铁路和运河委员会，它们被认为是英国最早的行政裁判所。第二次世界大战以后，英国在“福利国家”口号下全面推行社会安全计划，导致行政裁判所的数量大幅度增加。由于裁判所的设立无计划，裁判员缺乏训练，程序没有规范，加上对裁决结果不能上诉，英国民众普遍不满。l957年，以弗兰克斯为首的委员会在调查研究的基础上提出了改进行政裁判所的建议。根据弗兰克斯委员会的报告，英国议会于1958年制定了《行政裁判所和调查法》，对行政裁判所理事会及其职能、组织和程序、司法控制等做出了明确的规定［8］117。此后，英国的行政裁决制度进一步得到改善。

美国的行政裁决制度是自由资本主义过渡到垄断资本主义的产物，最早的行政裁决主体是州际贸易委员会。1887年2月4日，联邦政府成立了州际贸易委员会。州际贸易委员会享有行政裁决权始于1906年的赫普本法。根据1906年赫普本法的规定，州际贸易委员会有权裁决运输人赔偿因其违法行为而对托运人造成的损害，它行使这一权力事实上是判决托运人与运输人之间的损害赔偿诉讼。州际贸易委员会的行政裁决由该委员会任命的“审查官”专门负责，行政裁决制度从此在美国联邦层面开始产生。行政裁决制度的合宪化历程是通过一系列联邦最高法院的标志性判例来完成的。从1932年的克罗威尔案、1980年的商品期货贸易委员会案、1982年的北方管道公司案到1985年的托马斯案，美国联邦最高法院认可了行政裁决制度存在符合宪法的分权原则［20］。

行政裁决制度是在公共事务不断增多，而司法诉讼费时、费力、费钱的情况下，行政部门内部采用简易方便、省时省力省钱的形式去解决内部和外部之间、内部各方之间的矛盾、冲突的一种方法。

（三）公务员惩戒制度的演变

对公务员的惩戒是政府内部行政行为［21］。公务员惩戒方面的规范性法律文件有日本、德国、法国、奥地利、瑞士等国的《公务员制度》，英国、印度等国的《文官守则》，芬兰的《公务刑法》，加拿大的《利益冲突章程》，新西兰的《国家部门法》，新加坡的《行为与纪律准则》等。这里仅以英国、法国和日本的公务员惩戒制度为例进行说明。

英国在1870年确立了文官制度。随着文官制度的发展，英国公务员惩戒制度获得了发展。文官如果违反纪律，犯有过失，负责管理各级文官的常务次官可以以口头或书面的方式单独或当众予以警告、申诫，并报大臣处以停止或延期晋升、停职或撤职等处分。按照普通法中自然公正原则的要求，对文官做撤职处分，应将处分的理由和事实细节书面通知被处分者。接到处分通知的文官有权向主管大臣提出申诉，在陈述案情时，还可以请朋友、律师或工会代表为自己进行辩护。

法国的公务员惩戒亦为法律所规定。法国早在1941年的维希政府就曾公布适用于各类公务员的公务员一般地位法，后于1946年10月制宪会议在原来基础上重订，1959年由公务员一般地位法令取代之。现行的公务员一般地位法由1983年和1984年分别颁布的三部法律构成，适用于中央和地方的各类公务员。在现实中，为确保行政机关首长对公务员执行公务的指挥和控制权力，对何种行为是违法行为以及违法行为应受何种程度的制裁，由行政机关首长决定。但他必须咨询对等行政委员会的意见，而且要受行政法院在越权之诉中的监督。

在日本，公务员违反国家和地方法令，不履行其职责，消极怠工或从事与其身份不符的活动，必须受到惩戒，以维护法律和公务秩序。在第二次世界大战以前，行政首长的惩戒权是受到限制的，即惩戒公务员必须经过公务员惩戒委员会，但一经惩戒则不能再提出异议或行政诉讼。第二次世界大战以后建立的公务员制度，将惩戒权完全回归于行政首长，但公务员不服惩戒决定的，可以向人事院提出申诉［22］。人事院接到申诉后，即组织“公平委员会”进行调查、审理，裁决处分是否得当。如果人事院经调查和审理，认为处分不当时，有权撤销处分，恢复职员权利，并指示原处分实施机关补发职员因受处分而少发的工资［23］。

可见，西方公务员惩戒制度既是为了规范公务员行为、提高政府工作效率的一种奖惩机制，也是行政部门、特别是其行政首长监控和调节公务员行为的一种调控机制。

总之，上述这些问责制度的形式都是各国历史发展的产物，也是在历史发展中不断改革、改进的。在这个过程中，这些问责制度的外延和内涵也在相互影响，相互借鉴，不断丰富与发展，但各国至今都保留着本国历史与传统的特色，没有完全被别国的制度同化。这一点启示我们，中国在行政问责制度改革中应该也可以适当借鉴西方国家的问责制度中好的经验，但一定要适合中国的历史文化传统和现实经济社会和政治的需要，有所选择，有所舍去，有所创造，才能建设中国特色的行政问责制度，推进中国社会的现代化进程。

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